個人隱私信息豁免公開問題研究

李紫葉

（青海民族大學,青海 西寧 810007）

2019年修訂的《政府信息公開條例》第十五條規(guī)定了隱私信息豁免公開情形，個人隱私信息屬于豁免公開情形中的一種，只有當不公開個人隱私信息會對公共利益造成重大影響的，才予以公開[1]。該條文明確了對個人隱私的保護，但同時“個人隱私”用語寬泛模糊，給適用個人隱私信息豁免公開條款帶來較大不便。個人隱私信息具有一旦公開就失去保密性和不可恢復性的特點，互聯(lián)網(wǎng)時代信息傳播非常迅速，信息公開稍有不慎，個人隱私信息泄露和傳播的速度將更快且波及的范圍更廣。不僅侵犯了個人隱私，而且可能破壞個人的正常生活秩序，甚至危及其人身和財產(chǎn)安全。因此，在實現(xiàn)信息公開的同時，細化個人隱私信息豁免公開條款的內(nèi)容非常重要，研究此問題在一定程度上能彌補法條用語的模糊，豐富隱私信息豁免公開條款內(nèi)容，使得個人隱私保護的法律依據(jù)更加明確，同時起到強化個人隱私權(quán)益保障的作用。此外，還能促進《民法典》與行政法之間的銜接，有利于更好地發(fā)揮法律的作用，共同推進法治社會的建設(shè)。

1 “個人隱私”的含義

1.1 民法視角中的個人隱私和個人信息

“隱私”的核心可以歸納為“不受干擾、不愿意為第三人知曉”的私密事情。隱私權(quán)，即自然人就個人隱私所享有的不受侵害的權(quán)利。隱私權(quán)保護的客體有4個方面：私人生活、私密空間、私密活動和私密信息。我國《民法典》第一千零三十二條第一款明確規(guī)定自然人享有隱私權(quán)。同時，《民法典》也規(guī)定了個人信息保護，其中定義個人信息采用的是識別說，可以歸納為個人信息是指能夠識別到特定自然人的信息。《民法典》第一千零三十四條第三款規(guī)定“個人信息中的私密信息，適用有關(guān)隱私權(quán)的規(guī)定”，即私密信息也受到隱私權(quán)的保護。對于個人信息，《個人信息保護法》在《民法典》“識別說”基礎(chǔ)上變成了“關(guān)聯(lián)+識別”說。原本對個人隱私、個人信息的區(qū)分并非信息公開的重點，但在大數(shù)據(jù)時代，為滿足日常生活、商業(yè)運營和公共管理的需求，每位公民的信息，如姓名、身份證、電話號碼、住址等會被不同的主體收集儲存，通過收集、分析和比對這些個人信息，可以構(gòu)建出一幅完整的人格圖像，并由此發(fā)掘出個人不愿為人所知的隱私，進而侵犯其隱私權(quán)。因此，實踐中個人信息與個人隱私聯(lián)系緊密，并且可以互相轉(zhuǎn)換，這無疑加大了辨別二者的難度，對此確有必要在法律中對二者進行差異區(qū)分。

1.2 個人隱私信息豁免公開條款的規(guī)定

信息公開，公開的都是制作保存的信息，故政府信息公開中的個人隱私僅指涉及個人隱私的政府信息，并未包含《民法典》所具有的個人的私人生活、私密空間、私密活動。因此，信息公開語境中的個人隱私范圍比民法中的隱私范圍要小。《條例》第十五條規(guī)定，涉及個人隱私等公開會對第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息，行政機關(guān)不得公開[2]。此條款規(guī)定了個人隱私是豁免公開的重要事項之一，又稱為公開例外事項。《條例》正是通過制定個人隱私信息豁免公開條款來保護個人隱私。《條例》第三十二條對信息公開程序作出了規(guī)定，規(guī)定了行政機關(guān)征求第三方的意見情形、第三方提出意見的時間限制為15個工作日，以及第三人在收到征求意見書后的規(guī)定時間內(nèi)未提出意見的，行政機關(guān)依照《條例》規(guī)定可以視情況公開政府信息，行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，可以決定予以公開，并需將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由，通過書面形式告知第三方。《條例》第三十七條為信息區(qū)分處理條款。由于《條例》中未明確區(qū)分個人信息和個人隱私，導致無法精準提煉現(xiàn)今信息公開中個人隱私的范圍和特點，給實踐操作帶來一些麻煩，因此需要明確個人隱私信息，更好地保障個人隱私權(quán)益。

2 個人隱私信息豁免公開條款面臨的挑戰(zhàn)

2.1 個人隱私范圍模糊

模糊的法條用語，在實踐中無法為個人隱私范圍界定提供明確標準。當政府信息涉及第三方個人隱私時，由于信息公開主體和法院對個人隱私與個人信息的理解不一致，容易出現(xiàn)理解上的分歧和混亂，從而導致出現(xiàn)不同的結(jié)果。例如，上下級法院對于個人隱私是否應(yīng)包含個人的身份證號碼的看法，征遷補償款的使用涉及公共財政資金向相關(guān)當事人公開時，是否涉及個人隱私，各分戶、各村民小組房屋拆遷丈量的平面圖及房屋面積確認協(xié)議書的信息是否屬于隱私信息，這些都是實務(wù)工作中碰到的難題，因此，區(qū)分這二者對進行信息公開工作非常重要[3]。在新技術(shù)、大數(shù)據(jù)的快速發(fā)展下，傳統(tǒng)的隱私概念不能很好銜接，具有一定的滯后性，這也是法律文本和技術(shù)文本之間出現(xiàn)鴻溝的原因之一。在萬物互聯(lián)的信息社會中，信息技術(shù)對個人隱私保護帶來沖擊，提高了隱私保護的難度。智能終端可以跨越時空的阻隔，隨時隨地搜集人們的行為軌跡和生活習性等個人資料，使“隱”慢慢地消失。同時，社交平臺、網(wǎng)絡(luò)直播等媒介促使人們積極展現(xiàn)自己的圖像和生活情景，使得“私”的界限難以把握。在大數(shù)據(jù)和人工智能強大的信息采集、整合、分析能力下，一些原本不涉及個人隱私的信息被聯(lián)系到一起后，就轉(zhuǎn)變成了個人不愿為人所知的隱私信息。因此，需要在經(jīng)驗上借助新的話語和要素來對個人隱私進行定義。

2.2 個人隱私利益與公共利益的沖突

網(wǎng)絡(luò)的飛速發(fā)展和信息傳播渠道的多樣，使互聯(lián)網(wǎng)成為現(xiàn)代人們高頻使用的溝通交流、傳播信息的工具。互聯(lián)網(wǎng)便利了人們獲取各種信息，但也給個人隱私保護增加了困難。一旦個人隱私信息泄露并在網(wǎng)上傳播，其造成的影響將是巨大的。故若將本應(yīng)受隱私權(quán)保護的信息作為可公開的信息予以公開，會侵害公民的隱私權(quán)，同時可能對公民的生活、財產(chǎn)等造成損害。相反，若將本應(yīng)公開的信息視為個人隱私而不予公開，將會侵害公民的知情權(quán)，不利于實現(xiàn)信息公開的初衷。對信息公開主體而言，個人隱私信息豁免公開條款適用最大的難題就是權(quán)衡個人隱私利益和公共利益。在實踐中，對于公共利益的保護還存在不足。《條例》第二十條列舉了行政機關(guān)應(yīng)當主動公開的政府信息類型，但對列舉的部分信息類型的表述仍然較為模糊，因此信息公開主體在具體適用時仍需先根據(jù)申請人的請求對第三方隱私利益與公共利益進行權(quán)衡。且因為公共利益的不確定性和變動性，增加了信息公開主體把握兩者間沖突與權(quán)衡利益的難度。在信息公開工作中，個案中闡明公共利益的難度非常大。一方面，在決定是否公布信息時，信息公開主體更注重對申請人的知情權(quán)和第三人的隱私權(quán)益進行權(quán)衡，而忽略了對公共利益的保護。另一方面，對于公共利益和隱私利益的衡量，行政機關(guān)的說理亦存在嚴重不足。個案中涉及第三方個人隱私的申請公開爭議時，本應(yīng)由信息公開主體對公共利益作出首次判斷，但其往往沒有做好這一環(huán)節(jié)的判斷，相反法院在判決時起到了判定政府信息公開中是否應(yīng)公開個人隱私信息的作用。

2.3 個人隱私規(guī)定與《民法典》規(guī)定不一致

首先，相較于《條例》，《民法典》則對個人隱私與個人信息確立了區(qū)分保護規(guī)則。《條例》的個人隱私信息豁免公開條款仍模糊籠統(tǒng)地以“個人隱私”作為核心概念，未對個人隱私與個人信息作出區(qū)分。相反，《民法典》中則具體規(guī)定了“隱私”和“個人信息”，并分別確立了不同的保護規(guī)則，由此可知，《條例》的個人隱私信息公開豁免條款與《民法典》的隱私權(quán)保護制度對個人隱私的規(guī)定前提不同[4]。其次，兩者對信息公開的裁量權(quán)規(guī)定也存在不同。根據(jù)《條例》第十五條的規(guī)定，涉及個人隱私的政府信息，行政機關(guān)認為不公開會對公共利益造成重大影響的，應(yīng)當予以公開。即在信息公開時，行政機關(guān)可以根據(jù)實際信息公開申請進行利益衡量，決定是否公開個人隱私信息。《民法典》則規(guī)定必須在遵循法律保留原則的前提下公開個人隱私信息，《民法典》第一千零三十三條所規(guī)定的“除法律另有規(guī)定”確立了嚴格的法律保留原則，對個人私密信息的處理，包括公開，受法律保留原則的約束[4]。最后，個人隱私信息豁免公開條款中的“同意”和《民法典》中隱私權(quán)保護體系中的“同意”不一致。《條例》第十五條規(guī)定的“同意”既可以是“默示”同意，也可以是“一攬子授權(quán)”同意，這個同意對之后信息處理行為都有效，也可以稱為具有多次適用性。《民法典》則明確規(guī)定獲取了“權(quán)利人明確同意”才能處理他人隱私信息。“明確同意”則必須是明確的、具體的、確定的對信息的肯定。其效力僅限于當次，同意范圍僅限于權(quán)利人“明確同意”公開的信息，對之后的信息處理行為并無授權(quán)。因此，《條例》中第三方的“同意”范圍相對寬泛，而《民法典》中“明確同意”范圍則限縮了不少。

2.4 個人隱私權(quán)遭侵害后的行政救濟不完善

“有權(quán)利必有救濟”是法律救濟的基本原則。在現(xiàn)實生活中，相對于普通公民個體，行政機關(guān)作為社會公共事務(wù)服務(wù)管理一方，在政府信息公開過程中對于公民個人信息的披露明顯處于優(yōu)勢地位，公民個人隱私權(quán)一旦被侵害，無論是向上一級行政主管部門申請行政復議還是向法院提出行政訴訟，其在主張權(quán)利救濟方面都處于弱勢地位，并且通常不僅僅是單個個體個人信息被不當公開，而是具有同一類別的部分人的信息權(quán)益被侵害，被不當公開的信息多涉及個人隱私。還有部分權(quán)利主體由于被公開的信息內(nèi)容具有私密性等特點而不愿意提起行政訴訟或行政復議造成社會影響范圍擴大，故選擇息事寧人。因此，完善權(quán)利救濟途徑就顯得格外重要。在實踐中，涉及公民個人隱私的信息數(shù)據(jù)一旦公開，將對公民個人產(chǎn)生不可逆的社會影響，即使最后被撤回，但此前也會在一定區(qū)域范圍內(nèi)傳播，造成影響，對公民個人隱私權(quán)益產(chǎn)生即時性損害。同時，由于公民個人在提起行政訴訟或申請行政復議期間無法主張信息公開主體即行政機關(guān)撤回已經(jīng)公開的政府信息，在此期間，公民個人信息權(quán)益將處于持續(xù)受侵害的狀態(tài)，直至行政復議機關(guān)或法院判決行政機關(guān)信息公開不當，不得公開公民個人涉隱私信息結(jié)果被明確時，公民個人信息才可被撤回，這對權(quán)利受侵害一方顯然不公平。因此，需要進一步健全和完善權(quán)利受侵害后的救濟機制，幫助權(quán)利人減損。

3 個人隱私信息豁免公開制度的完善

隨著法治社會的建設(shè)以及普法宣傳工作的開展，社會公眾的法治意識大有提高，對自身隱私的保護意識逐步提高。現(xiàn)實中隱私泄露案件提醒著公眾，靠經(jīng)營主體保護個人隱私信息并非明智之舉。因此，還需要政府完善個人隱私信息豁免公開制度，這是保護個人隱私的關(guān)鍵舉措。

3.1 厘定第三方個人隱私

《民法典》對隱私與個人信息均作出了明確規(guī)定，為《條例》厘定第三方個人隱私信息提供了法律指引。以個人隱私與個人信息的區(qū)分保護為前提重構(gòu)個人隱私信息公開豁免制度，是非常必要且有益的，這是對《民法典》的回應(yīng)與銜接，也是厘清個人隱私豁免公開范圍的前提。依據(jù)《民法典》第一千零三十二條，個人隱私的范疇為私人生活、私密空間、私密活動、私密信息。而政府信息公開中所涉及的隱私僅指個人隱私信息，不包括與政府信息公開沒有關(guān)聯(lián)的信息，其保護范圍比《民法典》中隱私權(quán)保護的范圍要小。同時，要明確個人隱私與個人信息的區(qū)別，二者在本質(zhì)上是兩個概念，但是又存有交叉，個人信息包含個人隱私信息，范圍比個人隱私信息大，個人隱私是個人信息的一部分。隱私權(quán)與個人信息權(quán)在保護的權(quán)益上側(cè)重也有所不同，前者保護人格尊嚴和人格權(quán)，后者規(guī)定只有“處理”個人信息才涉及保護。因此，在具體適用個人隱私信息豁免公開條款時，要注意區(qū)分個人隱私與個人信息，保障個人隱私權(quán)。適用個人隱私信息豁免公開條款時，判斷申請公開的個人信息是否涉及個人隱私需具體問題具體分析。對于個人隱私，可以采取“列舉+排除”的方式明確權(quán)利范圍[5]。“列舉+排除”公開模式設(shè)定是指對可以公開的信息類型進行肯定列舉，然后通過負面清單的形式，將不予公開的涉及第三方個人隱私信息或其他不予公開的信息列入，并且弄清楚哪些信息是政府信息公開語境中的第三方個人隱私，這樣做既能保障政府信息公開的高效實現(xiàn)，又能更好地保護個人隱私權(quán)。

3.2 個人隱私利益與公共利益之間的利益衡量

當申請公開的信息涉及第三人隱私時，應(yīng)權(quán)衡公共利益和個人隱私利益。一是公開利益與不公開利益之間的利益衡量。公開利益是指基于行政機關(guān)服務(wù)和管理的目的，滿足多數(shù)人社會利益的集合所形成的一種利益，也可能是多數(shù)個體利益的集合。當公開利益大于不公開利益時，對信息進行公開無可爭議。但是當不公開會對公共利益造成損害時，公開信息權(quán)利人不愿公開的信息，也并非對個人隱私的侵害。二是第三方與公共利益之間進行利益衡量。《條例》明確了對個人隱私權(quán)利的保護，個人隱私信息豁免公開條款為個人隱私保護提供了法律依據(jù)。根據(jù)《條例》第十五條規(guī)定，信息是否予以公開既考慮了個人隱私主體利益，也考慮了行政機關(guān)的管理和服務(wù)目的以及信息公開的初衷。當?shù)谌讲煌夤_個人隱私信息時，個人隱私處于優(yōu)先級別，不公開個人隱私信息是保障自然人享有的隱私權(quán)利。但是，我國行政機關(guān)在公開第三人信息的權(quán)利本身具有限縮性，如果申請公開的個人隱私信息只涉及較小或一般的公共利益，則公共利益受到影響不應(yīng)作為妨礙第三方保護個人隱私的理由。這意味著只有在符合特定情形時，即申請公開的個人隱私信息不公開會造成重大公共利益損害的，才能公開涉隱信息。因此，分析利益是確定存在哪些利益沖突的過程，利益權(quán)衡需要結(jié)合信息公開制度目的和整體利益進行。

3.3 個人隱私信息豁免公開條款應(yīng)與《民法典》銜接

通過與《民法典》隱私權(quán)保護體系銜接，個人隱私信息豁免公開條款能夠更好地實施。我國《民法典》是由全國人民代表大會制定的基本法律，具有基礎(chǔ)性地位，而《條例》是由國務(wù)院制定的行政法規(guī)，法律位階低于《民法典》，因此，《條例》的修改應(yīng)與《民法典》保持一致[6]。《民法典》在我國法律體系中的地位僅次于《憲法》，《條例》是行政法規(guī)，不能與《民法典》沖突。因此，在個人隱私的規(guī)定和保護上，《民法典》為《條例》提供了法律指引。習近平總書記指出了實施《民法典》、完善公法制度的要求，“對同民法典規(guī)定和原則不一致的國家有關(guān)規(guī)定，要抓緊清理，該修改的修改，該廢止的廢止。”[7]《民法典》中與行政機關(guān)相關(guān)的規(guī)定有100多條，對此應(yīng)做好法法銜接工作，進一步細化與民法相關(guān)的法律條文，改革和完善相關(guān)制度。行政法語境中的個人隱私要銜接《民法典》中的隱私權(quán)保護體系，行政法主動銜接《民法典》，一方面能更好地實施個人隱私信息豁免公開條款，保障信息公開工作的順利進行；另一方面，能夠大力促進《民法典》實施，提高公民的法治意識，大力推進法治政府、法治社會建設(shè)。

3.4 完善個人隱私的救濟途徑

當個人隱私受到個人、經(jīng)濟主體等侵害時，可以尋求民事途徑救濟。個人隱私在行政法保護方面，尤其是在政府信息公開中，對于信息主體不當公開涉及公民個人隱私的信息后，權(quán)利人有提起行政復議和行政訴訟2種救濟方式，但是只有行政復議或者行政訴訟救濟手段的保護，仍然不夠，還需要補充其他途徑幫助權(quán)利人維護隱私權(quán)利。在對政府信息公開造成的權(quán)益損害進行救濟時，受害人除了可以提起復議和起訴等，還可以申請物質(zhì)上的賠償，也就是權(quán)利人可以向法院提起行政賠償訴訟。法院可以根據(jù)原告的請求，判定被告承擔的賠償責任。在賠償內(nèi)容方面，結(jié)合原告的要求，綜合考慮信息公開后給原告造成的實際損失來審慎衡量。根據(jù)現(xiàn)有的法律依據(jù)，法官可以結(jié)合不同的案件情況進行裁量，若造成權(quán)利人精神損害的，可以責令行政機關(guān)為受害人消除影響、恢復名譽、賠禮道歉。當前社會信息傳播流動迅速，公民個人隱私信息一旦被公開，有可能對其生活造成困擾甚至遭受重大經(jīng)濟損失。因此，有必要對公民遭受的實質(zhì)損害和精神損害予以賠償，在賠償數(shù)額的確定上可參照民事侵權(quán)賠償相關(guān)法律規(guī)定。

4 結(jié)語

隨著大數(shù)據(jù)時代的發(fā)展和信息傳播速度的加快，個人隱私信息泄露風險逐步變大，每年隱私信息泄露的案例也很多，對公民的生活造成了損害和影響。因此，公民保護個人隱私意識也不斷提高，公民信息權(quán)利保護也受到立法上更多的重視。《條例》對公民隱私作出了保護規(guī)定，但《條例》中個人隱私信息豁免公開條款其適用仍存在模糊與不明確之處，故本文建議結(jié)合《民法典》相關(guān)條款內(nèi)容，對個人隱私的概念、識別，以及《民法典》隱私規(guī)定與個人隱私信息豁免公開條款銜接進行分析，對此作出更加細致的判斷與考慮，完善信息公開領(lǐng)域中隱私權(quán)保護制度，以此推進個人隱私信息豁免公開條款更好地實踐，進而保障公民隱私權(quán)不受侵害，降低公民個人信息泄露的風險，提高政府信息公開效率，推進法治政府更好建設(shè)。