安徽省實用性村莊規劃布局的若干思考

潘愛豐，林小如，邵萬

（1.安徽省城鄉規劃設計研究院有限公司，安徽 合肥 230022；2.廈門大學建筑與土木工程學院，福建 廈門 361005；3.廈門大學城鄉規劃設計研究院有限公司，福建 廈門 361005）

實用性村莊規劃作為國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃，是開展國土空間開發保護活動，實施國土空間用途管制、核發鄉村建設規劃許可，進行各項建設的法定依據。針對新時期實用性村莊規劃布局面臨的普遍困境，結合安徽省實踐進行系統梳理，總結歸納實用性村莊規劃布局的經驗。

1 規劃布局“四步法”

1.1 定底圖

以“三調”為基數，按照《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》要求進行用地地類轉換。根據自然資源部土地管理政策，疊加下發的城鎮村用地屬性（CZCDYD），以此確定現狀基期年底圖底數。

1.2 落項目

落實縣級重大建設項目以及鄉鎮用地需求。征求鎮村建設發展意愿，合理確定行政村和自然村建設類型。結合人口規模預測，根據自然村類型和新增項目落實村級用地需求，合理管控各自然村建設邊界。

1.3 優布局

從農用地整治、建設用地整治、鄉村生態修復三大類入手，對村莊全域用地進行整治和修復，正向優化村莊全域土地利用結構，確定規劃目標年各類用地布局。

1.4 強支撐

按照《完善鄉村建設行動實施方案》要求，做到補短板、強弱項，明確道路交通、鄉村產業、公共服務設施、公用設施、安全設施等專項建設內容。運用“微更新、微設計”理念，對重點區域進行詳細設計，明確其空間環境設計和管控要求。

2 規劃布局幾點思考

2.1 三調用地細化和基數轉換

以“三調”為基數，按照《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》要求進行用地地類對應關系基數轉換，包括“一對一、多對一、一對多”三種情況，其中“一對多”則需要根據實際用途進行用地細化。待用地細化地類包括農業設施建設用地、特殊用地、公共管理與公共服務用地、公用設施用地、綠地與開敞空間用地等。

如有三調變更不實（錯調、漏調等），現狀基期用地只做基數轉換，以變更調查地類為準，不對用地性質進行調整。在規劃中對三調變更不實進行據實調整，并在規劃說明中對不實之處明確調整前后的用地性質、衛星影像圖舉證等進行解釋說明。如規劃前后村莊某類用地結構變化異常，需在文本“村莊用地結構調整表”后對異常原因加以備注說明。

2.2 村莊分類和用地管控

合理確定行政村和自然村建設類型。按照發展趨勢，行政村分為特色保護類、城郊融合類、集聚提升類、搬遷撤并類和其他類五種類型。在對建設用地規模、人口規模、發展水平、空心化程度等要素充分分析的基礎上，自然村分為提升型、穩定型、收縮型和撤并型四種類型。明確行政村分類建設要求以及自然村分類特點，體現村莊發展差異和自然村用地差異化管控措施。

對各類自然村制定差異化的管控要求，有序引導遷村并點，明確規劃自然村建設用地管控邊界。其中提升型自然村遵循“總量管控、邊界管理”的原則，在不突破建設用地上限指標前提下，允許一定規模的新增建設用地，并劃定新增建設用地邊界，補短板、規模擴展，搬遷或建設需求較多，主要是中心村和新建居民點；穩定型自然村遵循“總量不增、邊界不變”的原則，利用存量用地在邊界內進行空間布局的調整優化，需要保護、規模穩定，搬遷或建設需求較少，主要是保留的永久居民點；收縮型自然村遵循“總量不增、增加設施”的原則，嚴格控制居民點的建設活動，不再新增建設用地，近期可進行特定原因的原拆原建（如急需的危房改造）以及村民生產生活所需最基本的水、電、路、環衛等基礎設施，逐步萎縮、規模減少，原則上限制新建擴建行為，短期內仍將存續，主要是近期保留、但遠期拆除的居民點；撤并型自然村根據村民意愿，采用土地置換等多種方式和措施，逐步引導村民“集中新建居民點”或向城鎮搬遷集聚，同時啟動原址所在地的復耕工作，近遠結合、逐步搬遷，因安全保護需要、促進節約集約利用等整體搬遷，規劃不再保留。

2.3 居民點重構和用地保障

規劃根據現狀自然村人口規模、規劃預測分配人口規模和現狀建設用地使用情況，結合近5～10 年人口變化趨勢進行預測，合理確定戶籍人口（戶數）、常住人口規模。對人均建設用地指標超標的自然村進行用地節約集約整理，合理預測農村宅基地戶數和公共服務設施配建標準，按要求選擇規劃目標年提升型和穩定型自然村新增項目需求用地，做到人口規模與用地對應，科學合理騰退村莊建設用地，滿足人均建設用地水平指標要求，保障用地有效供給。

為確保規劃底圖圖斑覆蓋所有合法宅基地，避免規劃滋生不必要的矛盾，尚需套合農村宅基地確權登記數據，校核落實“宅基地找回”工作。三調實際存在一些變更不實之處，而農村宅基地確權登記，對老百姓的宅基地及其建筑均已核發不動產權登記證書，已合法的宅基地在三調中變更不實之處，需找回宅基地，堅決保護老百姓合法產權。

2.4 目標定位和特色凝練

村莊目標定位決定了村莊未來發展方向，準確的目標定位是關鍵。對試點村莊目標定位進行歸納可發現常用詞、定位層次、借助人文、詞語特點等。常用詞為某示范村、示范地、聚集地、基地、目的地，某村、鄉、谷、園、源、莊、社區、小鎮，創建某景區。定位層次為無名譽頭銜的，在市縣范圍內定位；有無名譽頭銜的，在現有基礎上升級。借助人文為有歷史名人的，某故里為有非物質文化起源的某發源地、發祥地。詞語特點為突出當地特色，盡量涵蓋生產、生活、生態方面，朗朗上口，目標具體。

2.5 產業發展和空間利用

耕地內按要求確定種植結構，防止非糧化。糧食作物有谷物（水稻、小麥、玉米等）、薯類、豆類（大豆等）；非糧作物有蔬菜、棉花、油料、糖料、飼料、煙草。另外，一些可認定的類型為蓮藕、茭白、狡角、蘋薺、芡實，一些不能認定的類型為油茶、胡椒、藥材、花卉。稻漁綜合種養溝坑占比不超過總種養面積的10%。

結合當地實際，利用林地發展林下經濟。大力推廣林菌、林筍、林藥、林苗林菜、林禽等模式，重點抓好大別山、禿北中藥材，禿中林下種植、養殖，沿江苗木花卉與生態休閑旅游，禿南竹筍、山野菜等傳統特色林下經濟發展，突出抓好油茶、毛竹、食用（藥用）菌、山核桃、板栗、麻櫟、楊樹、桑汀、水果林下種養加特色產業。結合本地資源，利用林地搞活相關第三產業。大力開展森林旅游、森林康養、林果采摘體驗等活動。

農村道路寬度控制在8m 以內，種植設施建設用地可使用永久基本農田，畜禽養殖設施建設用地、水產養殖設施建設用地安排不位于永久基本農田內，并符合規定規模要求。

2.6 集體經營性建設用地布局和入市

統籌考慮城鎮開發邊界外的鄉鎮產業布局，在編制“多規合一”實用性村莊規劃時，統籌合理安排集體經營性建設用地規模，鼓勵將存量集體建設用地規劃為工業、商業等經營性用途。規劃應細化確定商業服務、農副產品加工、倉儲物流、旅游發展等經營性建設用地范圍，編制重點區域規劃圖，提出擬出讓、出租的集體經營性建設用地的規劃條件，明確土地界址、面積、用途和開發強度等。按照各類用地活動制定用途管制規則，明確各類用地規模、鼓勵引導用途和禁止用途。

規劃確定為工業、商業等經營性用途且已依法辦理土地所有權登記的集體經營性建設用地，現狀為農用地的，應當依法辦理農用地轉用手續，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人在一定年限內有償使用。入市主體是代表集體經營性建設用地所有權的集體經濟組織，入市交易方式主要有使用權“出讓”“出租”“作價入股”“抵押”等。

建立健全城鄉統一的建設用地市場體系，穩妥有序推進集體經營性建設用地入市，實行與國有建設用地同等入市、同權同價同責，激活土地要素，助力鄉村振興戰略實施。

2.7 土地綜合整治與生態修復

樹立全域土地綜合整治的規劃思路，從農用地整治、建設用地整治、鄉村生態修復三大類入手，謀劃并實施高標農田建設、宜耕后備資源開發、園林地整理、坑塘整理、溝渠疏浚、河道生態修復、坑塘生態修復、村莊建設用地復墾、村域內其他建設用地復墾等整治和修復項目，優化村莊用地結構。按照林業部門管理要求，建設項目永久占用203 屬性以外的林地需“占補平衡”，應承諾補充同等面積的非林地作為林地，補充林地要從非林地、非耕地上劃定，確保林地保有量不減少。正常情況下，確保耕地保有量、村莊建設用地規模不增加，坑塘水面確有建設需求可占用。

2.8 重點區域詳細設計

規劃重點區域是根據村莊發展和建設需要，在規劃期內需要重點提升的居民點、新建居民點，以及重點建設的農業產業、旅游功能等相對集中的區域。一類是居民點建設集中區域，重點明確村莊建設用地的指標和設施等控制與引導內容。鼓勵對依法登記的宅基地等農村建設用地進行復合利用，發展鄉村民宿、民俗體驗、文化創意等業態。另一類是產業集中區域，農林牧副漁、文化旅游、健康養老等產業集中區域應重點明確產業功能分區、產業以及配套設施用地布局和規模。農林牧副漁應統籌考慮區域內主干渠、排水溝道和農用橋、涵、閘、泵站等水工建筑物布局。文化旅游、健康養老應統籌考慮停車場、驛站、綠道、服務中心等布局。

在重點區域的界定上，結合自然村的分類屬性，一般選取規模擴展的中心村，有的行政村還有田園綜合體、農業產業園區、鄉村振興示范區等容易被忽視的產業空間，這些也是需要納入重點區域進行設計的。重點區域布局需明確重點區域范圍，結合區域發展方向，確定重點區域類型，編制重點區域規劃圖、重點區域總平面圖。在編制詳細規劃方案時，結合地形、現狀道路、溝渠水系等實際情況，對重點區域及空間節點進行微更新設計，完善空間布局結合和形態，提升并彰顯空間環境品質和特色，“把農村建設得更像農村”。重點提升居民點詳細規劃方案時，還應依據農村宅基地確權登記數據（宅基地和建筑等），尊重農民宅基地既定合法權益，提高規劃布局的可操作性。

2.9 近期建設項目（工程）謀劃

未來十五年的長期規劃，通過近期行動計劃滾動實施，具有可操作性和實施性的近期重點建設項目（工程）則是“城市觸媒”，引發帶動后續建設。建設項目（工程）包括農房改造建設、產業發展、基礎設施和公共服務設施建設、生態修復、國土綜合整治、歷史文化保護、防災減災工程、人居環境整治、其他類型等，各類型結合發展實際又可細分為具體的建設子項目，比如公共服務設施建設可細分為便民服務中心項目、公共服務代辦點項目、小學項目、幼兒園或托兒所項目、文化活動室項目、圖書科技設施項目、衛生計生室項目、農村超市項目、農貿市場項目、電子商務平臺項目、活動廣場項目、體育健身設施項目、農村養老服務機構項目、農村公益性公墓項目等。進一步明確近期重點建設項目（工程）分布，通過近期行動計劃滾動實施規劃。

需要注意的是，近期有明確空間位置的項目應落圖，項目納入重點建設項目庫清單，沒有明確空間位置的項目則不落圖，直接納入重點建設項目庫實行清單管理。

2.10 留白用地彈性管控

實用性村莊規劃可采用“用途”留白、“指標”留白等彈性管控方式，引導各類建設用地高效利用和設施合理布局。規劃留白建設用地指標可部分落圖，未落地的建設用地指標應明確規模，待有實際建設需求時，以增補圖則的形式進行落地，項目批準后更新數據庫。對規劃期內一時難以明確具體用途的建設用地，可暫不明確用地性質，作為留白用地（即用途留白），可在圖上預留空間范圍，用地留白面積計入建設用地規模。預留一定比例的建設用地機動指標（即指標預留，不超過建設用地總指標的5%），預留指標圖上不指定具體位置，用于村民居住、農村公共公益設施、零星分散的鄉村文旅設施及農村新產業新業態等項目。機動指標實行臺賬方式管理，可不落地上圖（不在規劃圖中表達為具體地塊），但可以在規劃指標表中以備注形式體現，在使用前以原規劃用地屬性呈現。

3 結語

實用性村莊規劃是開展鄉村建設、鄉村振興和鄉村治理的重要工具與手段，應補齊農村基礎設施短板，通盤考慮土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承，助力安徽省鄉村振興。