檔案館突發事件應急管理機制研究

楊 悅

（漯河職業技術學院，河南 漯河 462000）

面對頻繁發生的突發事故，建立健全檔案應急管理體系顯得尤為迫切。這不僅體現了“居安思危”的深刻智慧，更是對多次突發事故襲擊所積累的經驗教訓的積極回應。檔案，作為一種獨特的文化載體，忠誠地記錄著歷史的點點滴滴，成為我們最可信賴的歷史見證者［1］。除了日常的安保工作，突發事故引發的非常態性應急狀態以及對增量檔案的科學化管理，均帶來了一系列復雜、隨機、難以預測的問題。這些問題對檔案工作提出了更高的要求，要求我們不斷提升應對能力和管理水平，確保檔案的安全與完整。

為了確保檔案工作在面對突發事故時能夠有效應對，及時收集和整理新增檔案，實現檔案的科學化、規范化管理，并為檔案的精準利用提供堅實保障。傳統的檔案館應急預案主要聚焦于保障館藏檔案的安全，以及在災后進行搶救與重建工作，特別是針對地震、洪水等自然災害的防范措施。然而，在數字時代背景下，信息和網絡信息安全事故已成為不容忽視的威脅［2］。本文旨在進一步拓展檔案應急預案的廣度和深度，將突發事件增量檔案和網絡信息安全應急處置等內容納入預案范疇，構建更為完善的檔案應急管理理論框架，為檔案工作提供科學指導。

一、相關概念闡述

（一）突發事件概述

突發事件是指突然發生，對社會公眾安全、社會穩定和經濟發展產生嚴重影響的非常事件。這些事件通常具有以下特點：一是突發性，指事件發生的時間、地點和規模通常是無法預測的；二是緊急性，指事件需要立即處理，以防止進一步的損失或傷害；三是破壞性，指事件可能對人的生命、財產和環境造成嚴重破壞；四是復雜性，指事件的處理通常涉及多個部門和機構，需要協調各方資源和力量。

（二）檔案館應急預案概述

檔案館應急預案是基于應急預案的基本概念，以檔案館為應急主體所制定的預案。需要明確應急預案的概念，即針對可能發生的突發事件，為保證迅速、有序、有效地開展應急與救援行動，降低人員傷亡和經濟損失而預先制定的計劃或方案［3］。檔案館應急預案是由檔案館為主導編制的，明確本館為行動主體，以涉及檔案工作的突發事件為處置情景。其目的是有效防范和預測突發事件的發生，并在事件發生時確保檔案應急工作能夠科學有序開展，及時響應和部署應急工作安排，以確保館藏檔案資源安全、減少檔案系統損失、維護檔案工作秩序，并收集和管理突發事件檔案，必要時提供檔案應急服務并及時處理和解決突發事件，同時指導善后工作。該預案貫穿于突發事件發生和處理的全部過程。

二、檔案館突發事件應急預案建設必要性

（一）應對突發事件的手段

聯合國教科文組織發布的《失去的記憶——20世紀被毀的檔案館和檔案》一文揭示了天災人禍對檔案資源的巨大破壞力。在我國，地震、洪水、大火等災害也造成了不可估量的檔案損失，凸顯了檔案在緊急情況下的極高風險性。據統計，截至2017年底，我國各級檔案館總數已達4237 個，公開檔案總數更是高達13806萬冊［4］。因此，檔案緊急預案成了檔案工作者抵御風險的重要工具。面對突發情況，檔案館需堅持“防”與“救”并重的策略。正如危機處理專家羅伯特·希斯所言：“事先的防范勝過一切。”內部層面，“防”意味著加強檔案保護，確保檔案和資料的安全，減少潛在風險；外部層面，“防”則指強化對突發事件的監控和預防措施，以預防為主，防患于未然。而“救”則體現在預案中的應急處置程序，包括救援的優先順序和方法，旨在最小化負面效應。構建“防”“救”結合的應急預案體系，是防范和應對各類突發事件、確保國家檔案安全的必要途徑。通過此體系，能夠更有效地保障檔案資源的安全與完整，為歷史和文化的傳承提供堅實保障。

（二）開展應急工作的行動指南

應急工作具有隨機性、復雜性和時效性的顯著特點，其涵蓋范圍廣泛，要求妥善應對存量檔案的保護、增量檔案的收集、檔案應急服務及受災檔案的修復等多項任務。鑒于應急工作的非常規性質，合理分配和調整工作資源顯得尤為重要，這無疑是一項充滿挑戰的任務。為了有效應對這些挑戰，突發事件檔案應急方案應運而生。通過對各種突發事件的形成、發展及其對檔案產生的全面影響進行深入分析，結合檔案部門的工作經驗，制定出一套科學有效的事前預防、事中反應和事后處置的管理流程與方法［5］。方案的細節設計十分周詳，包括人員調動方案、檔案搶救的優先順序和具體存放地點，以及應急救援機構的聯絡電話等關鍵信息。一套完整的應急方案不僅能夠規范檔案工作，引導其在突發事件中發揮更大的作用，還能確保檔案部門在面對突發狀況時能夠迅速、準確地做出響應，最大限度地減少損失，保障檔案資源的完整與安全。通過這一方案，能夠更加從容地應對各種突發事件，確保檔案工作的順利進行。

（三）突發事件檔案收集的規范指引

突發事件檔案是隨著突發事件的發生和演進而形成的，它記錄了事件的全過程，具有重要的歷史價值。以成都市檔案館為例，2008年“5·12”大地震發生后，該館迅速組建了抗震救災檔案材料征集工作小組，對地震進行了全方位記錄，搜集了具有典型性和歷史價值的歷史文獻，為后續的救援和重建工作提供了寶貴資料。同樣，在2013 年青島“11·22”重大地質災害中，青島市檔案館也迅速展開緊急救援行動，通過拍攝、記錄、調查和搜救等方式，采集了大量現場照片和視頻，構成了完備的視聽材料，為事件的后續處理提供了重要依據［6］。這些突發事件檔案以不同的載體和記錄方式，詳細記錄了事件的監測預警、緊急處置和事后處理的整個過程。適時搜集和科學管理這些資料，對于充實我國檔案資源具有重大意義。2020 年修訂的《檔案法》也強調要完善與應急處置相關的檔案收集、整理、保護和利用工作機制。然而，由于突發事件具有突然性、來源廣泛、形成主體多樣和載體多樣等特點，其收集工作面臨很大挑戰。因此，檔案主體必須制定緊急預案，以便迅速成立工作團隊，明確收集范圍和標準，實現快速響應、及時收集、全面歸檔，從而避免收集不到位和不規范的問題。這對于確保突發事件檔案的完整性和準確性至關重要。

（四）構建檔案安全體系建設的重要一環

在2017 年的《全國檔案安全制度》工作座談會上，原檔案局主任李明華發表了重要講話。他強調：“檔案的緊急處理是確保檔案安全的終極防線，而擁有一份全面細致的應急方案則是成功執行這一工作的關鍵前提和根本依據。因此，各級檔案館必須精心制定針對檔案工作緊急情況的應對方案，并根據方案進行相應的訓練與演習，通過實踐來驗證其科學性和可行性。”會議還明確指出，在構建檔案安全制度的過程中，必須深刻認識到檔案突發事件的重要性和緊迫性，并強調要加強對此類事件的防范和應對措施［7］。檔案應急方案作為檔案應急管理系統的重要組成部分，對于保障國家檔案資源的安全、提升檔案應急保障能力、構建“檔案安全保障體系”，以及推動檔案事業的持續繁榮發展，都具有舉足輕重的作用。

三、檔案館突發事件應急預案建設現狀

（一）達成預案編制共識

在突發事件頻發的背景下，這些事件對檔案安全構成了嚴重威脅。為了應對這一挑戰，國家檔案局積極倡導并推動各級檔案館建立應對突發事件的檔案應急方案。在此大背景下，各級檔案館紛紛響應，積極投身于預案的編寫工作，形成了一股編制預案的熱潮［8］。目前，已有上百個緊急預案在各級檔案館的官方網站上公布，顯示出對檔案安全的高度重視和積極行動。值得一提的是，汶川大地震和青島“11·22”重大地質災害檔案收集工作中的實際應用，充分驗證了這些預案的重要性和實用性。這些實際案例不僅展示了預案在緊急情況下的巨大作用，也為進一步完善和優化預案提供了寶貴的經驗。近年來，專家們針對我國檔案突發事件的準備工作進行了廣泛而深入的討論，涉及制定步驟、制定原則、優化策略、制度建設和管理等多個方面。這些討論不僅豐富了檔案應急方案的理論基礎，也為實際操作提供了有力指導。這一系列行動和討論表明，在政策層面、理論層面和實務層面，對突發事件檔案應急計劃的研究已經形成了廣泛共識。這一共識不僅反映了檔案工作者對風險意識的日益增強，也從認知層面確立了檔案應急工作的重要地位。這種共識和重視進一步推動了應急預案的構建和完善，形成了一個良性的循環，為保障檔案安全奠定了堅實基礎。

（二）結構內容趨于完整

檔案館作為保存、提供和利用檔案的重要基地，其安全穩定運行對于維護歷史的連續性和文化的傳承具有不可替代的作用。近年來，我國檔案館在突發事件應急預案建設方面取得了顯著進展，結構內容趨于完整。具體表現在以下幾個方面：一是預案體系的建立。檔案館普遍認識到應急預案的重要性，逐步建立起包括應急預案編制、應急演練、應急響應、應急評估等在內的完整預案體系［9］。這一體系的建立，為應對突發事件提供了有力的制度保障。二是預警機制的完善。通過與氣象、地質、衛生等相關部門建立聯動機制，檔案館能夠及時獲取預警信息，為應急響應爭取寶貴時間。同時，檔案館還通過加強內部監測，及時發現并處理可能引發突發事件的安全隱患。三是應急資源的整合。檔案館在應急預案中明確了應急資源的種類、數量、存儲地點及使用方式，確保在突發事件發生時能夠迅速調動所需資源。此外，通過與周邊單位、社區等建立互助機制，檔案館進一步拓展了應急資源的來源。四是應急隊伍的建設。檔案館重視應急隊伍的建設，通過定期培訓、演練等方式提高應急人員的專業技能和處置能力。同時，檔案館還積極吸納志愿者等社會力量，壯大應急隊伍規模。

（三）覆蓋網絡初具雛形

在緊急情況下，檔案部門迅速形成了縱向和橫向兩個方向的應急預案體系。以湖南省為例，省級層面制定了《湖南省檔案局（館）事故及災害應急工作預案》，市級層面制定了《長沙市檔案局（館）突發事件應急預案》，而縣級層面則制定了《開福區檔案館檔案安全應急預案》。這些預案的建立，不僅覆蓋了湖南省各級檔案部門，還在全國范圍內形成了各級檔案資源共享、協同應對的格局。在橫向方面，預案的建設對象不再局限于國家各級綜合檔案館（局），而是擴展到了學校檔案館等單位［10］。例如，《安徽大學檔案館應急預案》《東華大學檔案工作突發事件應急處置預案》《中南民族大學檔案館校史館突發事件應急處置預案》等一系列應急預案的制定，顯示了預案建設范圍的擴大和深化。此外，針對具體情況，檔案部門還制定了相應的專項預案。例如，《廣東省檔案館網絡安全事件應急預案》針對網絡安全事件進行了詳細規劃；《北京平谷區檔案館檔案信息系統應急預案》則專注于檔案信息系統的應急處理；而《崇州市檔案局消防應急預案》則針對消防安全進行了具體部署。這些專項預案的制定，進一步增強了應急預案的針對性和實用性。

四、檔案館突發事件應急預案建設存在的問題

（一）預案結構設計不當

從多個渠道，包括各個檔案館的官方網站和政務網絡等，收集并整理了大量檔案突發事件的應對方案［11］。然而，這些方案在構成形式上呈現出多樣性，同時也暴露出一些問題。許多方案的結構相對簡單，沒有全面覆蓋突發事件的整個處理流程，導致某些關鍵的應急環節缺失，如方案的啟動和終止條件未明確界定等。此外，一些方案雖然對突發事件進行了分類，但分類方式并不統一，且往往缺乏針對不同類別事件的詳細應對策略。獎懲制度在多數方案中也未得到充分體現，這可能會影響到應急響應的積極性和效率。例如，《黔西南州檔案館突發事件應急處置預案》中將收藏和鑰匙管理放在一個小項目中，而另一個項目卻命名為“收藏、倉庫、鑰匙、檢索工具的位置”，這種命名方式容易造成混淆，不利于快速定位和取用。在另一些方案中，內容組織過于簡單，缺乏明確的等級劃分，使得在緊急情況下用戶很難快速找到所需信息，也無法迅速把握應急方案的核心內容［12］。綜上所述，雖然這些檔案突發事件的應對方案在一定程度上為應急工作提供了指導，但由于其結構簡單、分類不統一、獎懲制度缺失、內容組織混亂等問題，使得這些方案在實際應用中存在一定的困難和挑戰。因此，有必要對這些方案進一步優化和完善，以提高其在緊急情況下的實用性和可操作性。

（二）預案內容空洞重復

主要問題在于這些檔案應急方案過于注重形式而忽視了內容的重要性。在作者收集到的一些方案中，大部分內容以綱領性語言描述為主，對于突發事件的場景概括和具體的行動措施卻往往只是用幾句話簡單概括，缺乏具體性、明確性和實操性。這種空洞籠統的表述方式大大降低了應急方案的可操作性，使得這些方案更像是為了完成制定工作而制定的，而不是真正為了應對緊急情況而設計的。還有許多方案與現實情況脫節，沒有根據各自檔案館所面臨的特定緊急事故風險進行針對性分析，導致預防措施不完善、不到位，或者檔案搶救順序與館藏特征不相適應等問題［13］。有些方案甚至沒有清晰區分館藏搶救順序，或者應急人員配備不符合本館實際人員編制情況，未明確人員職責劃分。更有甚者，一些預案沒有隨著本館情況的變化及時調整和更新，導致其實用性大打折扣。另外，這些檔案應急方案的內容重復率非常高。通過調研發現，各檔案館的應急方案之間存在大量重疊，有的甚至是直接抄襲上級檔案局的方案。例如，某省份檔案局的26個應急方案中，有19 個與上級檔案局的方案完全相同，占比高達70%。同時，某省檔案館制定的兩份分別應對洪水和暴風雪的應急預案，雖然控制目標不同，但內容卻大同小異，這使得應急預案的功能無法得到充分發揮。綜上所述，這些檔案應急方案缺乏針對性和實用性，無法有效應對緊急情況。因此，有必要對這些方案進行全面優化和更新，以提高其可操作性和實用性。

（三）預案種類單一匱乏

為了全面預防和高效處置各類突發事件，當前“1+N”應急方案模型已受到廣泛關注。該模型的核心思想是結合綜合方案和專項方案，共同提升應急保障能力，從而克服單一方案的局限性。然而，目前該模型在實踐中的應用仍然面臨挑戰，主要問題在于方案類型的相對單一性，這使得“1+N”的思路難以有效實現。通過調研發現，我國當前的檔案應急方案在導向上主要聚焦于自然災害，大部分以“緊急事件應對方案”為標題的方案實質上仍是“假綜合方案”，其應用范圍仍然局限于地震、洪水、火災、盜竊等特定事件，并未涵蓋所有類型的突發事件［14］。值得一提的是，盡管部分經濟發展較快的地區，如《溫州市檔案局信息系統突發事件應急預案》和《成都市武侯區檔案局（館）信息安全應急預案》等，在預案制定上取得了一定進展，但整體來看，預案的制定仍然相對滯后。特別是在解決社會安全事件和公共衛生事件方面，相應的應急方案更是稀缺。目前，單個部門往往僅擁有一項綜合方案或專項方案，這與“1+N”模型的要求相去甚遠，無法滿足各種突發事故的緊急處理需求。因此，為了全面提升應急保障水平，有必要加強“1+N”應急方案模型的構建和實施，確保各類突發事件都能得到及時、有效的應對。

（四）現代技術引入滯后

在21世紀，科技的飛速發展引領了各個行業的革新。虛擬技術、物聯網技術、自動化技術等現代化產物的出現，為檔案館注入了新的活力。溫濕度控制系統、防盜報警系統、視頻監控系統及防病毒軟件等先進技術的引入，為檔案應急工作提供了強有力的技術支持［15］。從預案的格式上看，目前各部門所制定的方案多以文字形式呈現，缺乏視覺沖擊力，若能將整個突發事件的過程通過動畫和錄像的形式生動展現，并將其作為預案的有效補充，將更有助于直觀地引導工作人員理解和執行。在預案的內容方面，現有方案更多地側重于對應急事件的預測和風險評估，卻很少提及現代化技術的應用。例如，使用環境監控和數據分析等先進方法來判斷事故發生概率、評估影響范圍和損失程度，這樣的做法在現有方案中并不多見，這無疑限制了我國在這些領域的技術提升和推廣。綜上所述，為了進一步提升檔案應急工作的效率和質量，我們有必要加強現代化技術在預案制定中的應用，并充分借鑒國際先進經驗，推動我國檔案事業的持續健康發展。

五、檔案館突發事件應急預案建設的建議

（一）潛在風險預估預警

由于突發事件類型的多樣性和復雜性，檔案部門常常陷入被動應對的困境。然而，通過積極預測檔案中可能存在的隱患，實施預警監控，并密切關注其他組織的預警信息，檔案部門就可以實現主動防范和應對。為了有效預測和預警檔案風險，我們需從檔案的外在條件和內部要素兩方面進行綜合考量［16］。一是通過外部環境探測，識別潛在的自然災害風險，結合地形和氣候分析，預測災害發生的可能性，從而確定重點預防目標。對于季節性災害，我們需在特定時間段內加強警戒措施。二是加強檔案部門的監控和保護體系。增設違法入侵報警裝置、防火墻和病毒檢測軟件等設備，以應對盜竊和信息系統入侵等風險；密切關注當前動態，確保檔案部門在緊急情況下能迅速做出反應。三是與相關部門建立緊密的溝通與合作，構建聯合預警體系。與氣象部門保持良好的工作關系，確保及時獲取氣象警報；與其他檔案館建立信息交換通道，實現資源共享和協同應對。四是在內部對檔案館的潛在安全問題進行全面檢查。從檔案的安裝、庫房建設、消防設備配置、水電線路安全、網絡防護、計算機軟硬件設備安全等方面入手，確保符合相關標準；同時參照《檔案館安全風險評估指標體系》制定具體的安全評估措施，對業務系統、信息系統、報警系統等環節實施動態監控，及時發現異常跡象，確保設備的正常運行。通過以上綜合措施，檔案部門將更有效地預測和預警檔案風險，提升安全防范和應對能力，為檔案事業的穩定發展提供堅實保障。

（二）館藏存量檔案應急搶救功能

檔案資源作為檔案館的核心，其保護工作是檔案工作者的首要職責。在緊急情況下，對檔案資源進行及時救援是應急預案中最為關鍵和重要的環節。已發布的檔案應急預案普遍將保護檔案資源作為核心任務，注重處理區域和救援順序的合理安排，以確保在緊急情況下檔案的安全。檔案應急預案的救援職能主要體現在封鎖、傳送和緊急救援三個方面。封鎖是指通過采取有效措施，減輕災害對檔案資源的影響，隔離危險源，避免二次破壞的風險。具體方法應根據災害的種類和等級來確定，以確保災害得到及時控制。傳送是指在必要時按照預先規劃的入庫檔案順序，將檔案資源按照指定路徑轉移至安全區域，確保檔案資源在緊急情況下的安全。緊急救援則是對已受損的檔案資源進行專業修復，盡量恢復原狀或采用其他保存方式，以最大限度地減少損失。為確保這一職能的有效實施，應根據本部門的風險評估結果，對可能發生的各種突發情況進行情景預設，并制定相應的排險計劃。在物理檔案資源和數字檔案資源之間，要區分對待，綜合考慮，確保救援工作的全面性和針對性。根據檔案資源的價值和獨特性特征，對現有檔案進行科學的救援安排，明確存儲地點和備份地點。此外，要根據房屋結構和地形特點，設計合理的疏散路徑，并對應急后的檔案布局進行詳細規劃，以確保檔案資源在緊急情況下的安全。

（三）應急管理工作隊伍組建

在緊急情況下，迅速組建一個高效的應急工作團隊至關重要。我們預先要明確團隊的組織領導架構、職責劃分及緊急權力的運作機制，一旦事件發生，檔案部門應立刻啟動內部緊急處置團隊。選拔具備領導力、決策力和應對能力的負責人擔任應急管理團隊的組長，并納入其直屬組織（單位）的高層領導。根據團隊成員的專業特長，選拔各類型的應急主管，形成三級領導體系。為了確保領導者及時到位，應在制定預案時預先選定負責人，并將結果明確記錄在預案最終版本中，同時附上應急團隊成員的候選名單及其特長。這樣，領導者可以根據實際情況靈活調整團隊成員，并根據緊急程度調整團隊規模。在救援過程中，若突發事件超出檔案部門的處理能力，應主動尋求外部援助，與各方形成綜合性的應急救援團隊。具體途徑包括：與其他組織和機構建立協作機制，借用工作人員擴大應急團隊規模；與上級部門或同級檔案館合作；邀請專家提供技術支持，從應急組織、研究機構、其他館舍、技術設備供應商等渠道尋求專家協助；根據實際需要，向專職的專業救災團隊求助。在復雜的突發事件中，加強信息交流與協作至關重要。要合理調配資源，避免工作沖突和效率低下。為確保外部緊急救援能夠及時到達，應提前安排相關工作，與外部力量建立良好互助關系，明確協作細節，并通過實際演練不斷完善救助計劃。

（四）應急保障資源要素

在檔案部門應急處置過程中，充足的物資儲備與周全的準備工作至關重要，以確保在最短時間內做出最大反應。其中，應急資金、應急物資和應急文檔資料三個方面起著不可或缺的作用。應急資金為應急工作提供物質保障，而應急物資和應急文檔資料則分別支持檔案工作方案和方法的實施。應急資金是檔案部門為應對緊急情況專門設立的特殊基金。該基金的管理方案應明確規范其來源、使用、管理程序及監督方式。在資金來源方面，應力求多樣化，主要通過政府部門或所屬單位劃撥經費作為主體和共同來源，同時輔以商業保險與社會募集作為補充，以財產形式進行投資，獲取企業保護，并在必要時鼓勵捐款。為確保應急資金能夠有效用于緊急救援活動，需設立專門的管理和使用系統，詳細規定其用途，并確保在審批發放過程中資金能夠及時、準確地用于救援工作。同時，要不定時檢查應急資金的使用情況和賬戶明細，加強基金監督管理，確保資金切實用于檔案應急工作。應急物資包括消防應急設備、應急通信設備、災難處理恢復設備、備用應急設備、搶險防護工具、應急情況記錄工具等保障性材料。在方案中，需詳細規定各種物資的儲存、采購、檢驗、維護、更新、調配等流程，以確保物資儲備充足且使用有效。此外，應急物資的儲備應遵循“分層分級”原則，在分析風險和重點防護目標的基礎上，根據自身資金儲備和存儲狀況進行分類，將檔案應急物資按需求劃分為多個等級，有針對性地保障物資供給，同時平衡各單位采購支出。

在突發事故頻發的背景下，檔案安全保障、資源建設、服務提供以及日常工作的推進，均構成了我國檔案事業發展的重大挑戰。當前時期，突發事件風險不僅未減少，反而呈現增長態勢。隨著科技的迅猛發展，檔案工作不斷引入新技術，但同時也帶來了新的風險點。因此，如何高效整合各種資源，提升自身應急管理水平，從而有效防范、化解和應對風險，已成為一個亟待解決的新課題。