全面抗戰時期中共地方政權中的黨團制度、“三三制”與黨政關系

馬思宇

黨政關系兼顧民主和集中,是中國共產黨治理體系的重要特點。自蘇區時期起,中共就已開始探索如何既能夠確保黨對政權的集中領導,同時又能夠擴大民眾的政治參與。1937年全面抗戰爆發后,這一探索進入新的階段,“三三制”便是這一時期最為重要的政治舉措。中共在設計抗日民主政權時提出:“根據抗日民族統一戰線政權的原則,在人員分配上,應規定為共產黨員占三分之一,非黨的左派進步分子占三分之一,不左不右的中間派占三分之一?！?1)毛澤東:《抗日根據地的政權問題》(1940年3月6日),載中共中央文獻研究室、中央檔案館編:《建黨以來重要文獻選編(一九二一—一九四九)》第17冊,中央文獻出版社2011年版,第170頁。這項政策被稱為“三三制”?！叭啤钡倪x舉與運作,都離不開中共的黨團制度。

黨團是指中共在一切黨外和群眾組織中進行組織活動的機關。圍繞黨團衍生出的一整套整合、領導群眾組織乃至群眾運動的組織制度和行動機制,構成黨團制度的核心。其實在建黨之初,黨團制度便已有雛形;中共創建根據地以后,黨團制度逐漸成為處理黨政關系的重要抓手。1928—1945年,中共的黨團制度基本遵循1928年中共六大黨章規定,即在非黨組織之各種代表大會、會議及機關中,凡有黨員三人以上者均成立黨團,其任務是在非黨組織中加強黨的影響、實行黨的政策,并監督黨員在非黨組織中的工作。(2)《中國共產黨黨章》(1928年7月10日),載中央檔案館編:《中共中央文件選集》第4冊,中共中央黨校出版社1989年版,第481頁。

全面抗戰爆發后,中共領導的根據地政權由工農民主政權轉變為抗日民主政權。(3)《中共中央為公布國共合作宣言》(1937年7月15日),載中共中央文獻編輯委員會編:《周恩來選集》上卷,人民出版社1980年版,第77頁。起初,對于在政府中設立黨團的問題,中共中央持謹慎態度。1938年10月,張聞天在中共六屆六中全會上指出,中共的主要工作是取得合法權,“張開一個很廣泛的合法的行政機關的網”,暫時不在政府中組織黨團。(4)洛甫:《關于抗日民族統一戰線的與黨的組織路線》(1938年10月15日),載中央檔案館編:《中共中央文件選集》第11冊,中共中央黨校出版社1991年版,第691—692頁。盡管中共中央有如此規定,但很多根據地政府其實早有黨團。全面抗戰爆發以后,根據地政權性質雖有變化,但干部仍以中共黨員為主,制度也與蘇區時期一脈相承。林伯渠即謂,“我們是蘇維埃轉過來的,所以不免帶來了許多那時適用的意識”(5)《林伯渠同志在陜甘寧邊區黨政聯席大會上的報告——關于新民主主義政治的階段問題》(1940年3月12日—13日),載《紅色檔案:延安時期文獻檔案匯編》編委會編:《紅色檔案:延安時期文獻檔案匯編——陜甘寧邊區政府文件選編》第2卷,陜西人民出版社2013年版,第114頁。。1938年12月,晉冀豫邊區便已有政府黨團。(6)何英才:《全區黨的建設問題》(1938年12月24日),載山西省檔案館編:《太行黨史資料匯編》第1卷,山西人民出版社1989年版,第513頁。1939年10月以前,陜甘寧邊區曲子縣鄉政府也已設立黨團。(7)《陜甘寧邊區政府對曲子縣8月份工作報告的指令》(1939年10月3日),載《隴東革命歷史檔案資料選編》編委會編:《隴東革命歷史檔案資料選編·政權建設》,中共黨史出版社2017年版,第46頁。作為中共處理黨政關系的重要抓手,黨團制度的施行要早于“三三制”。

以往研究成果多關注“三三制”與中共政權的民主建設問題,并開始注意到黨團制度與“三三制”之間存在密切的關系。(8)徐世華指出,“三三制”為中共多黨合作制的開端,是完善中共領導的必要途徑。陳先初補充了這一觀點,認為堅持黨的領導是“三三制”的前提,而黨團是實現黨的領導的重要一環。黃正林則從黨政關系的角度,闡釋了黨團在黨政分開方面所發揮的重要作用。參見徐世華:《中國共產黨領導下多黨合作制的開端——簡論延安時期三三制政權》,《甘肅社會科學》1991年第4期;陳先初:《抗戰時期中國共產黨民主建政的歷史考察》,《抗日戰爭研究》2002年第1期;黃正林:《中共在陜甘寧邊區執政問題研究——以抗日民主政權和“三三制”為中心》,《中共黨史研究》2017年第9期。但如果不對中共的黨團制度進行深入了解,僅研究“三三制”,難以描摹出抗日根據地黨政關系的整體圖景。黨團制度本身的制度脈絡、地方政府中黨團制度與“三三制”的選舉運作、政府黨團與地方黨委的關系等問題,仍有待深入討論。本文擬就以上問題作進一步探討。

一、黨團制度與“三三制”選舉

1940年3月6日,中共中央正式提出“三三制”政策。一方面,這一政策的提出有動員民眾、獲取社會支持的考慮。有研究者指出,“三三制”的政權改革意在緩解根據地的政治壓力,獲得更廣泛的支持。(9)黃正林:《中共在陜甘寧邊區執政問題研究——以抗日民主政權和“三三制”為中心》,《中共黨史研究》2017年第9期。另一方面,這也是中共加強自身建設、反對黨內“左傾”思想的需要。當時,不少共產黨干部仍保持著蘇區時代的固有思維,在統一戰線中只講斗爭,不講團結聯合。通過限制政權中的中共黨員數量,可以提高黨外進步人士的參與度,培養黨員的民主作風。

然而,中共推行“三三制”面臨的阻力首先來自內部。黨內干部對“三三制”認識不一,部分黨員和干部誤以為“三三制”是“共產黨三分之一,國民黨三分之一,無黨無派三分之一”,或是“共產黨三分之一,國民黨三分之一,哥老會三分之一”。整體而言,對于推行“三三制”,新干部較為積極,老干部則相對保守。經歷過土地革命的中下級干部和一般工農黨員多按經驗辦事,不敢放手:“從地主豪紳手里奪過來的政權,流了多少血,怎敢又隨便讓他們進來!”有的干部反映:“大革命時咱們被國民黨趕跑,現在實行三三制,敢保不再上當?”(10)林伯渠:《陜甘寧邊區三三制的經驗及其應該糾正的偏向》(1944年3月25日),載《紅色檔案:延安時期文獻檔案匯編》編委會編:《紅色檔案:延安時期文獻檔案匯編——陜甘寧邊區政府文件選編》第8卷,陜西人民出版社2013年版,第99—100頁。在擴大民主參與的同時,更要保證掌握政權,“三三制”本身無法兼顧雙重要求,所以必須與黨團制度配合推行。

設立黨團是順利實現“三三制”選舉的先決條件。為確保黨團在政府和參議會的核心地位,各級黨委在“三三制”選舉之前,即預先布置黨團人選。黨團成員是參與政府的黨員中的精干力量,是政府黨員乃至整個政府的領導決策核心。1941年,毛澤東曾致信謝覺哉,提出關于陜甘寧邊區政府黨團的設想:“黨團只須三、五人,任務是掌握政策,有事即談,談通了,或擬成了計劃,商得西北局同意(或常委通過)就提在政府委員會上通過。黨團會由你召集,也不必各廳都有人,以能考慮政策的人為限?！?11)毛澤東:《致謝覺哉》(1941年8月12日),載中共中央文獻研究室編:《毛澤東書信選集》,中央文獻出版社2003年版,第164頁。在中共領導人看來,黨團作為政府的領導核心,人數宜少、力量宜強。

黨團成員包括書記、干事和普通成員三類。中共六大修改的黨章規定,黨團選舉書記和干事進行日常工作。(12)《中國共產黨黨章》(1928年7月10日),載《中共中央文件選集》第4冊,第481頁。黨團書記是各級政府黨團的核心,負責執行上級政策,統一黨團意見,確保行動統一、力量集中。(13)《中共陜甘寧邊區中央局關于實行“三三制”的選舉運動給各級黨委的指示》(1941年1月30日),載中共中央文獻研究室、中央檔案館編:《建黨以來重要文獻選編(一九二一——一九四九)》第18冊,中央文獻出版社2011年版,第66頁。由于書記作用重大、不容有失,所以黨委必須牢牢掌握書記人選。大多數情況下,各級黨委在選舉前即已指派書記,黨團干事和普通成員也基本由黨委指派產生。

在“三三制”選舉前,上級或同級黨委都會預做方案、確定方針。這種大會前開小會的方式,廣泛適用于各級政府黨團和群眾組織黨團,確保了黨組織對政府和群眾組織的領導。時任陜甘寧邊區政府主席的林伯渠要求,邊區政府的路線、政策和方針問題,必須先由政府黨團討論。(14)林伯渠:《陜甘寧邊區三三制的經驗及其應該糾正的偏向》(1944年3月25日),載《紅色檔案:延安時期文獻檔案匯編——陜甘寧邊區政府文件選編》第8卷,第112頁。1943年1月15日,在晉察冀邊區第一屆參議會開會前,中共中央北方分局特地召集參議會黨團開會,并規定了參議會黨團的任務、工作、組織和紀律。當時出席參議會的很多黨員并不熟悉黨團的運作方式,也不知道北方分局的布置安排。有鑒于此,北方分局特地印發教材,供參會黨員學習領會。(15)《中共中央北方分局關于晉察冀邊區第一屆參議會的總結》(1943年1月24日),載河北省社會科學院歷史研究所等編:《晉察冀抗日根據地史料選編》下冊,河北人民出版社1983年版,第297頁。

“三三制”選舉過程中,黨員須進行黨團活動,才能達到預期效果。黨團活動泛指在政府和群眾組織中貫徹黨的政策、擴大黨的影響的活動,其活動主體也不限于黨團成員,每個參與政府和群眾組織的黨員均被要求從事該項活動。例如,中共陜甘寧邊區中央局指示各級黨委,黨員必須全員參與選舉,使每一個黨員都能成為選舉運動中的“積極活動者”,動員群眾,宣傳政策,影響選舉結果,選拔優秀人才。(16)《中共陜甘寧邊區中央局關于實行“三三制”的選舉運動給各級黨委的指示》(1941年1月30日),載《建黨以來重要文獻選編(一九二一—一九四九)》第18冊,第66頁。

盡管在“三三制”選舉投票過程中,黨團制度展現出諸多優勢,但也存在一定問題。由于黨團內部的溝通不盡順利,基層黨員也未必全然領會黨團意圖,執行中難免出現差錯。如陜甘寧邊區部分地區在參議會選舉時,黨團成員事先未商量一致,以致在會議上發生爭吵。(17)《中共陜甘寧邊區中央局關于實行“三三制”的選舉運動給各級黨委的指示》(1941年1月30日),載《建黨以來重要文獻選編(一九二一—一九四九)》第18冊,第66頁。再如在晉察冀邊區第一屆參議會上,由于黨團的決定與指示在會前未向全體黨員深入傳達,致使有些黨員不知黨團決定,也不知如何進行黨團活動。少數黨員未經詳細了解,便舉手附議黨外人士的提案;而經黨團指定發言的黨員,為黨批準的提案辯護時也不夠積極。(18)《中共中央北方分局關于晉察冀邊區第一屆參議會的總結》(1943年1月24日),載《晉察冀抗日根據地史料選編》下冊,第299頁。雖然存在各種各樣的問題,但是總體而言,選舉過程中的黨團運作達到了預期效果,推進了“三三制”的建設。

從實踐效果來看,黨團制度是擴大群眾政治參與,同時又保證選舉結果與黨的設想一致的關鍵環節。晉冀豫邊區要求在各級參議會、行政委員會的選舉以及各級政府行政人員的配備選拔中,必須切實發揮黨的指導作用,以保證“三三制”的比例。無論是自下而上的選舉還是自上而下的選拔,都必須做到有組織、有計劃。如在村級和區級干部配備中,必須切實保證村、區長的人選掌握在黨員和進步分子手中。(19)鄧小平:《黨與抗日民主政權》(1941年4月15日),載山西省檔案館編:《太行黨史資料匯編》第4卷,山西人民出版社1994年版,第235—236頁。林伯渠總結,1941年“三三制”選舉運動的特點是“反保證”。“反保證”體現在不僅要保證當選的中共黨員數量減少,而且要保證中共認可的黨外人士當選。凡是黨組織有基礎的地方,部分地主、士紳和國民黨員之所以能夠當選,除了與其平日為人公正、有群眾威望有關,更重要的是因為有共產黨的保證。(20)林伯渠:《陜甘寧邊區三三制的經驗及其應該糾正的偏向》(1944年3月25日),載《紅色檔案:延安時期文獻檔案匯編——陜甘寧邊區政府文件選編》第8卷,第100頁。通過有意識地準備選舉,中共有效保證了“三三制”中黨團力量和受黨團影響的力量占據優勢。

“三三制”的發展從上層到下層、從局部到整體,步步摸索,謹慎實行。1941年1月30日,中共陜甘寧邊區中央局發出《關于徹底實行“三三制”的選舉運動給各級黨委的指示信》(21)《邊區中央局關于徹底實行“三三制”的選舉運動給各級黨委的指示信》(1941年1月30日),載中央檔案館、陜西省檔案館編:《中共陜甘寧邊區黨委文件匯集(一九四○年—一九四一年)》,內部資料,1994年,第304、305頁。,“三三制”開始在局部地區的上層推行,但仍處于摸索階段。自1942年起,各根據地逐漸加大了推行力度。3月6日,陜甘寧邊區政府發布《為充實三三制給各縣的指示信》,指出民意機關和政府機關都應實行“三三制”,并要求不符合“三三制”政策的地區,共產黨員須退出,由黨外人士增補;(22)《為充實三三制給各縣的指示信》(1942年3月6日),載甘肅省社會科學院歷史研究室編:《陜甘寧革命根據地史料選輯》第1輯,甘肅人民出版社1981年版,第158頁。隨后又于9月1日發出關于發動普遍的鄉市參議員改選運動的指示信,要求通過此次改選徹底實行“三三制”。(23)《陜甘寧邊區政府關于改選鄉市參議員的指示信》(1942年9月1日),載《紅色檔案:延安時期文獻檔案匯編》編委會編:《紅色檔案:延安時期文獻檔案匯編——陜甘寧邊區政府文件選編》第6卷,陜西人民出版社2013年版,第333、334頁。這兩個指示在實踐中都得到了很好貫徹,至1942年底,“三三制”已在陜甘寧邊區徹底實現。就“三三制”實行的整體情況而言,新區比老區效果好,上層比下層效果好。(24)謝覺哉:《三三制的理論與實際》,載中共延安地委統戰部、中共中央統戰部研究所編:《抗日戰爭時期陜甘寧邊區統一戰線和三三制》,陜西人民出版社1989年版,第446頁。隴東革命根據地新正縣1942年改選縣參議員時,中共“大量讓出了政權”,22名鄉長中原有黨員14名,后改選掉7名,使更多黨外人士進入鄉政權工作。(25)《新正縣實行“三三制”民主政權概況》(1944年11月20日),載《隴東革命歷史檔案資料選編·政權建設》,第323頁。

與陜甘寧邊區相似,中共太行區黨委領導的根據地也經歷了從部署到逐步落實的過程。1940年春,中共中央提出抗日民主政權的性質與任務后,各級政府展開了研究與討論。1941年,晉冀魯豫邊區進行了邊區臨時參議會的大選和廣泛的村級選舉。1942—1943年,經過重新發動群眾,“三三制”最終得以落實,并貫穿政權工作的各個環節?？梢哉f“三三制”的執行,可以說“是逐漸進步,并已做出成績來的”。(26)《中共太行區黨委關于政權建設問題給中央的報告》(1944年1月16日),載山西省檔案館編:《太行黨史資料匯編》第7卷,山西人民出版社2000年版,第24頁。

“三三制”的發展與黨團工作的調整基本同步。冀魯豫邊區軍政委員會提出,不能機械地實行“三三制”,而要根據具體情況,自上而下有計劃地求得數量和質量的雙重配合,“保證黨的優勢”;只有在民主運動深入縣政權后,才能在村政權完全實行“三三制”。(27)《冀魯豫邊區軍政委員會關于統戰、財經、政權、武裝等工作問題的決定(節錄)》(1941年1月12日),載中共山東省委黨史研究室、山東省中共黨史學會編:《山東黨史資料文庫》第8卷,山東人民出版社2015年版,第40頁。換言之,在沒有絕對把握時,村級政權仍須由清一色的黨員掌握。中共的構想是,利用黨團制度確保黨的優勢地位,在黨團制度健全的情況下,方可推行“三三制”。

從整體而言,中共通過黨團等制度方式,成功推動了抗戰時期根據地的“三三制”政權建設。1944年3月,林伯渠回顧陜甘寧邊區“三三制”選舉時,認為“由于共產黨普遍地約束了自己的位置,同時也選進了一些進步分子,確實把三三制建立起來了”。他還轉引了華池縣一個地主的話,“三七年選舉,咱們沒有選舉權,現在共產黨、八路軍、邊區政府看得起咱們了,又給咱們選舉權,咱今后一定要選好人”。(28)林伯渠:《陜甘寧邊區三三制的經驗及其應該糾正的偏向》(1944年3月25日),載《紅色檔案:延安時期文獻檔案匯編——陜甘寧邊區政府文件選編》第8卷,第105、98頁?！叭啤边x舉取得了良好的社會效果,團結了根據地的各個階層。

二、政府黨團與地方黨委

黨團是聯系政府和黨委的紐帶。黨團制度的職權分工大致可以分為兩類:一類是處理黨政關系,如政府黨團與“三三制”政權的關系;另一類是處理黨內關系,如政府黨團與地方黨委的關系。理解黨團制度與“三三制”政權的關系,必須從考察政府黨團與地方黨委的關系入手。

黨團受黨委領導,主要體現在隸屬關系、決策流程、人員選任等方面。其一,就隸屬關系而論,黨團隸屬于同級黨委,黨團須向黨委匯報,聽從黨委指揮。1940年11月,在總結黨領導抗日民主政權的工作時,中共山東分局指出:“政府黨團是各級黨委會實現對同級政權領導的唯一橋梁?！?29)《中共山東分局關于山東黨領導民主政權工作的總結與今后任務》(1940年11月12日),載中共山東省委黨史資料征集研究委員會編:《山東抗日根據地》,中共黨史資料出版社1989年版,第60頁?！吨泄碴兏蕦庍厖^政府黨團規則(草案)》則規定,邊區政府黨團應“絕對服從”西北局的領導,但政府黨團也無需事事請示西北局,“反對不理或一切依賴兩種現象”;邊區政府黨團對下級縣區鄉黨團不產生縱向指導關系,但西北局收到的各級黨內政權工作報告可交黨團參考和處理。(30)《中共陜甘寧邊區政府黨團規則(草案)》(1942年12月4日),載西北五省區編纂領導小組、中央檔案館編:《陜甘寧邊區抗日民主根據地·文獻卷》(下),中共黨史資料出版社1990年版,第532頁。例如1944年3月,陜甘寧邊區政府黨團會議商討民政廳提出的婚姻條例,須問過西北局方可作決定。(31)魏協武主編:《黃亞光文稿和日記摘編》,1944年3月13日,陜西人民出版社1998年版,第151頁。

政府中的中共組織除政府黨團外,還有政府黨支部。黨團與支部的區別在于:支部是黨的正式組織,黨員均隸屬于支部,黨團負責人也不例外,同樣要過支部生活;而黨團屬于工作組織,人數遠少于支部,人員也限于政府領導層。以陜甘寧邊區政府支部為例,支部雖在政治上受政府黨團領導,但組織關系隸屬于西北局。支部的職責在于收集意見和問題,觀察黨員和非黨員的表現,進而向黨團和黨委匯報,但其無權干預行政工作(32)《中共陜甘寧邊區政府黨團規則(草案)》(1942年12月4日),載《陜甘寧邊區抗日民主根據地·文獻卷》(下),第534頁。,不應成為“第二黨團”(33)鄧小平:《黨與抗日民主政權》(1941年4月15日),載《太行黨史資料匯編》第4卷,第241頁。。

其二,在決策流程方面,黨委應遵從上級指示,指揮黨團工作。鄧小平就曾批評太行區黨委領導把上級政令“置之高閣”,單憑聰明去指導同級政府工作,簡直是“胡行亂為”,“叫政權工作同志犯法”。(34)鄧小平:《黨與抗日民主政權》(1941年4月15日),載《太行黨史資料匯編》第4卷,第235頁。同時,黨委也不能越俎代庖,繞過黨團來干涉政務。黨委對黨團的領導應遵循抓大放小的方針,把握原則、不涉細微,讓黨團有“靈活運用之余地”。(35)《中共陜甘寧邊區政府黨團規則(草案)》(1942年12月4日),載《陜甘寧邊區抗日民主根據地·文獻卷》(下),第532頁。

黨團在服從黨委的基礎上,有一定的自由裁量權。中共六大黨章規定,政府黨團可以自由決定自身內部問題及日常工作,黨團事務應由黨團會議或黨團干事會決定。(36)《中國共產黨黨章》(1928年7月10日),載《中共中央文件選集》第4冊,第481—482頁。以陜甘寧邊區政府黨團為例,黨團會議分定期和不定期兩種,由黨團書記提前準備議事日程和參考材料。黨團中的政府負責干部應經常向黨團書記反映該部門情況、提供相關材料,凡有涉及政策的新措施必須先提交黨團討論,重要措施還必須經西北局批準。黨團內部應有民主討論,但一經決定,必須一致行動,“不能有個人自由,不能對外發表不同的意見”。(37)《中共陜甘寧邊區政府黨團規則(草案)》(1942年12月4日),載《陜甘寧邊區抗日民主根據地·文獻卷》(下),第533—534頁。

其三,在人員選任方面,黨團書記和成員人選由同級或上級黨委指定。如陜甘寧邊區政府黨團人選由西北局指定,并呈請中央批準(38)《中共陜甘寧邊區政府黨團規則(草案)》(1942年12月4日),載《陜甘寧邊區抗日民主根據地·文獻卷》(下),第532頁。,人數最初擬為3—5人(39)毛澤東:《致謝覺哉》(1941年8月12日),載《毛澤東書信選集》,第164頁。。晉察冀邊區的黨團不超過7人。(40)鄧小平:《黨與抗日民主政權》(1941年4月15日),載《太行黨史資料匯編》第4卷,第238頁。政權系統中的黨員數量變少,相應素質要求變高。在政權系統中工作的黨員和干部,必須服從黨委和黨團的決議、決定和紀律,不得利用自己的地位自由行動。黨對“三三制”政權之領導的實現,有賴于黨團成員絕對服從黨的決定。(41)《中共中央關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》(1942年9月1日),載中央檔案館編:《中共中央文件選集》第13冊,中共中央黨校出版社1991年版,第432頁。黨團書記必須定期向黨報告工作,向黨委反映各級政府、民意機關的動向。(42)《彭德懷在太行區軍隊營級、地方黨縣級以上干部會議上的報告》(1942年12月18日),載山西省檔案館編:《太行黨史資料匯編》第5卷,山西人民出版社2000年版,第950頁。

黨團成員的言行對黨委負責,受黨委監督。黨團成員隸屬于黨,他們雖是黨的代表,但又不能完全代表黨。因此,政府的黨團成員不可過于頻繁地以黨的名義提出意見。只有大的問題,才能以黨的名義提出主張;只有黨正式指定的代表,才有權代表黨說話、提案,或與其他黨派接頭。黨代表的一切言論行動更要特別慎重,文章、演說、提案等都必須經過黨委會的審查和批準(43)鄧小平:《黨與抗日民主政權》(1941年4月15日),載《太行黨史資料匯編》第4卷,第240頁。,陜甘寧邊區政府的對外宣傳亦由黨團統一管理。《解放日報》發表關于邊區政府政策的宣傳文章,以及政權系統中的黨員對外發表涉及原則問題的文章或演說前,須先獲得黨團同意,重要者還須獲得西北局批準。(44)《中共陜甘寧邊區政府黨團規則(草案)》(1942年12月4日),載《陜甘寧邊區抗日民主根據地·文獻卷》(下),第532頁。

各級黨團不能自成體系,因此各級黨委嚴禁上下級黨團發生關聯。例如,縣政府黨團與區政府黨團間不存在直接上下級關系,須由黨委從中協調。朱瑞曾提出,上下級黨團間可以相互關聯,中共在華北有半公開的合法地位,如有工作需要,可以打通一部分的上下關系。(45)《中共晉冀豫區委會議記錄(一)》(1938年8月),載《太行黨史資料匯編》第1卷,第330頁。但黨團建立系統聯系的嘗試很快遭到抑制。彭真批評說,黨團上下關聯,易滋生“獨立割據主義”,形成“黨內諸侯”。黨團應絕對服從黨委,黨團上下級不應發生領導或組織關系,以免形成雙重領導,削弱下級黨委威信,否則黨團將有形成“第二黨”的危險。(46)彭真:《關于晉察冀邊區黨的工作和具體政策報告》(1941年9月),中共中央黨校出版社1997年版,第189、190頁。

陜甘寧邊區政府黨團成立較早、規模較大,且有很多高層領導參與建設,是中共踐行黨團制度的一個縮影。作為示范性和綱領性文件,《中共陜甘寧邊區政府黨團規則(草案)》對各根據地的政府黨團運作均有參考意義。該草案規定政府黨團的任務是:“依據中央對根據地領導的統一與一元化的精神,保證黨對‘三三制’政權的領導,統一黨員在政權機關中的言論行動,把黨的政策黨的決定,依靠黨團的努力,取得行政機關或民意機關的通過,把黨的主張變成政府的主張,并使之見諸實行。”(47)《中共陜甘寧邊區政府黨團規則(草案)》(1942年12月4日),載《陜甘寧邊區抗日民主根據地·文獻卷》(下),第531頁。

1941年陜甘寧邊區政府黨團成立時,成員有邊區政府主席林伯渠、秘書長謝覺哉等5人。此后黨團成員不斷增加,擴大至13人。由于黨團成員工作繁忙,不熟悉黨團工作,政府黨團本擬每周開會一次,實際上很難做到。然而,出于強化黨對政府領導的需要,黨團會議得以一直延續下來。黨團會議內容廣泛,據謝覺哉記述,僅在1941—1944年,就涉及運鹽、征糧、災荒、加強黨性、黨政區分、文化教育等黨政問題。(48)《謝覺哉日記》上卷,1941年7月11日、9月13日,1942年2月12日,1944年1月23日、2月2日、2月20日、3月22日、5月6日,人民出版社1984年版,第324、337、402、567、570、577、593、617頁。

相對于主管單位中共中央西北局,陜甘寧邊區政府黨團體現出一定的獨立性。1941年8月,毛澤東也提出,政府黨團應與黨委中的政府委員會有所區隔。(49)毛澤東:《致謝覺哉》(1941年8月12日),載《毛澤東書信選集》,第164頁。黨團最初沒有書記,也很少向西北局報告工作。(50)《謝覺哉日記》上卷,1942年2月17日,第354頁。面對西北局的指示,政府黨團敢于提出不同意見。如1941年夏,林伯渠、謝覺哉二人與西北局書記高崗在根據地的財經政策上出現分歧和爭論,邊區政府黨團多次開會討論運鹽政策中可能存在的增加民賦、強制勞動以及政府預算、紙幣發行等問題。

為此,毛澤東花費了很大精力調解林伯渠、謝覺哉與高崗的意見分歧。據謝覺哉日記和有關資料記載,1941年7月24日—8月22日,在不到一個月的時間里,毛澤東寫給林伯渠和謝覺哉的信件就達10封,并數次當面長談。毛澤東在信中勸導林、謝二人理解政策、認清局勢,他在指出現行財經政策不足的同時,更強調其在當時環境下的正當性、必要性。(51)胡喬木:《胡喬木回憶毛澤東》,人民出版社2003年版,第138—139頁。毛澤東的處理看似公正,實則傾向西北局。隨后,毛澤東派李維漢接替謝覺哉,任陜甘寧邊區政府秘書長和黨團書記,負責溝通黨政關系。1942年9月28日,在陜甘寧邊區政府黨團會議討論政府簡政工作時,李維漢傳達了毛澤東關于精簡方向的指示。(52)魏協武主編:《黃亞光文稿和日記摘編》,1942年9月28日,第105—106頁。盡管黨團有權提出不同意見,但服從和執行黨委決策仍是其首要任務。

1942年下半年,黨的一元化趨向日益明顯。黨政關系不正常是黨的一元化所要解決的重點問題之一。9月1日,中共中央發布《關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》,批評“政權中黨員干部對于黨的領導鬧獨立性”等現象,“要求每個根據地的領導一元化”。(53)《中共中央關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》(1942年9月1日),載《中共中央文件選集》第13冊,第426頁。黨團制度和“三三制”政權也隨之調整,各項關于政府黨團的文件更為強調黨委對黨團的絕對領導。1942年8月13日,中共中央政治局在關于陜甘寧邊區工作方針的決定中指出,政府黨團應完全執行西北局的決定。(54)《中共中央政治局關于陜甘寧邊區工作方針的決定》(1942年8月13日),載《陜甘寧邊區抗日民主根據地·文獻卷》(下),第1頁?！吨泄碴兏蕦庍厖^政府黨團規則(草案)》明確指出:政府黨團應堅決貫徹執行西北局對政府工作的各種決議、決定或指示,討論出具體實施辦法;黨團如對決定有不同意見,可以請求重新討論,但在未改變前,仍須堅決執行,“不得任意擱置或擅自改變”;黨團對政府重大問題的決定,必須事先提出辦法,交西北局討論通過后才能施行。(55)《中共陜甘寧邊區政府黨團規則(草案)》(1942年12月4日),載《陜甘寧邊區抗日民主根據地·文獻卷》(下),第532頁。這些規定的出臺,與之前談到的政府黨團與西北局的矛盾沖突有很大關系。

直至1943年,“整風運動”仍在批評陜甘寧邊區政府黨團的思想問題。林伯渠連續召開七次黨團會議,檢討所謂黨團“三風不正”的問題,而其中的核心就是黨團與黨委關系。針對前文提到的運鹽計劃,會議總結指出,其根源在于黨員和黨團向黨鬧獨立,“黨團對上既沒有完全執行西北局指示,對下又不能保證黨員完全尊重自己的領導,因此黨團的根本作用,保證黨在政權工作中的統一領導遭受了很大損失”。黨團不服從黨委領導,黨政關系也因之失衡,表現在“強調民主忽視集中”,輕視黨的領導作用,“誤認為黨的意見不一定能代表人民”。(56)《陜甘寧邊區政府整風總結》(1943年),載陜西省檔案館、陜西省社會科學院編:《陜甘寧邊區政府文件選編》第7輯,檔案出版社1988年版,第434—435頁。政府黨團的整風,實際是對黨團制度中黨團與黨委關系的一次系統梳理。黨的一元化強化了黨委對黨團的絕對領導,同時也在很大程度上決定了黨政關系的走向。

相較于黨政關系,黨團與黨委的關系是基礎和根本;黨政關系的調試,要通過黨內關系的調試加以解決。根據地各級黨委有意識地調整對政府黨團的領導,相關機制在抗戰結束前已基本完善。1944年1月,中共太行區黨委總結,黨對政權的領導“自1940年即已得到很大的改善”,其中一個集中的體現就是黨委對黨團的領導,從1940年黎城會議以后全盤轉變,“把黨化政權、黨委包辦和黨團鬧獨立性的現象,都逐漸克服了”。太行區根據地在1943年召開高干會議后,在黨政軍民協調一致的問題上“收得了很多的成績和經驗”,自邊區至村的各級政府“一般都能在黨的領導下,執行黨的政策和貫徹黨委的決定”。(57)《中共太行區黨委關于政權建設問題給中央的報告》(1944年1月16日),載山西省檔案館編:《太行黨史資料匯編》第7卷,山西人民出版社2000年版,第26、27頁。

三、政府黨團與黨政關系

黨團在政府中的工作涉及黨政方針,既是對黨政關系的一種建構,也是對既有黨政關系的糾正,意義重大。中共山東分局指出,黨團工作是黨實現對政權領導的“重要橋梁”,因而“黨團領導方式上的好壞,決定黨對政權領導工作的好壞”。(58)《中共山東分局關于山東黨領導民主政權工作的總結與今后任務》(1940年11月12日),載《山東抗日根據地》,第60頁。與此同時,由于黨長期掌握政權,以黨代政現象非常普遍。所以黨團制度的落實,也是對黨員的一種政治教育。

在相當長的一段時間里,根據地部分地區的黨政關系并不正常。鄂豫邊區有不少干部認為,“三三制”僅是名義上的制度。(59)陳少敏:《在斗爭中建設黨》(1942年9月),載《鄂豫邊區抗日根據地歷史資料》第8輯,內部資料,1985年,第77頁。例如,中共北方局太行分局有一個縣的縣委公開到縣政府指揮,縣委書記被戲稱為“最高當局天字第一號”;河北涉縣一個村支書門上掛牌“本干部領導村長”。(60)子榮:《十個月組織工作總結與今后組織任務》(1941年7月),載《太行黨史資料匯編》第4卷,第523頁。在陜甘寧邊區的部分區域,縣委書記直接解決問題,縣區鄉長“反似旁觀者”;黨的會議決定,不經政府會議就執行;政府會議成為黨委會議的“復板”,甚至“說話上也沒有分別”。這樣做的結果是黨政界限不清,“民知有黨,不知有政”,“政權的信用建立不起”,“大大妨礙三三制的實現”。(61)《謝覺哉日記》上卷,1942年1月31日,第349頁。黨團制度和“三三制”的設立,很大程度上就是在糾正這種黨政關系。黨團作為黨在政府中的代表,更具主動性和決定性。陜甘寧、晉察冀等根據地對黨團制度與黨政關系的規定有其內在一致性,總結起來大致可以分為工作任務、領導方式、人事調動、活動方式四個方面。

第一,工作任務方面,黨團主要負責統一領導政府與掌握政策。政府黨團應關注重大任務,而非一般事務;應掌握主動,而非被動應付。重大任務有三個標準:原則性、政策性、大政方針性。(62)《中共陜甘寧邊區政府黨團規則(草案)》(1942年12月4日),載《陜甘寧邊區抗日民主根據地·文獻卷》(下),第531—532頁。謝覺哉列舉了黨團應“全力做”且“只能做”的任務,如研究邊區財政實施大綱、決定干部學校教育方針和土地政策等。謝覺哉還指出,黨團應注意檢查工作與總結經驗。檢查工作是指黨團對政務實施可以提出意見、給予幫助;總結經驗是指黨團應把總結“看作是一件大事”,以便開展以后的工作。(63)《謝覺哉日記》上卷,1942年1月31日,第350—351頁。

第二,領導方式方面,黨團旨在規范黨政關系。作為黨委在政府中的代表,黨團無權超越政權組織直接下命令,也不能強迫黨外人士,而應說服他們服從黨的決議。假若黨團沒有說服參議會及政府的大多數,黨團意見未被參議會及政府通過,則必須少數服從多數,不得違反民主集中制的原則,但須繼續向黨外人士進行說服工作,爭取最后仍能通過。然而在很多情況下,黨團不尊重政府的領導,隨便改變政府的政令,實際取消了政府的領導地位。這樣也使黨委無形中對政府工作造成干擾,“不免考慮不周”(64)《謝覺哉日記》上卷,1942年1月31日,第349頁。,“終日東抓西抓”(65)王任重:《糾正黨委包辦代替的偏向》(1941年3月15日),載《王任重文集》上冊,中央文獻出版社1999年版,第28頁。,既影響其掌握政策核心,又不能系統鞏固黨的工作。

黨團行事秘密靈活,這是其開展工作的優勢所在。從制度設計的角度,秘密工作的黨團成員可以說服黨外人士主動支持黨的政策,既避免暴露黨的意圖,又使黨外人士服從黨的政策。所以,黨團成員在公文函件上“絕對避免黨的術語”,避免“出頭露面的干涉”。(66)《關于三三制政權工作初步經驗的總結》(1942年6月12日),載《抗日戰爭時期陜甘寧邊區統一戰線和三三制》,第460頁。鄧小平則指出,如果黨員已公開身份,則以黨員面貌活動;若未公開身份,則以進步分子面貌活動。(67)鄧小平:《黨與抗日民主政權》(1941年4月15日),載《太行黨史資料匯編》第4卷,第240—241頁。公開黨員與秘密黨員緊密配合,更利于工作開展。

第三,人事調動方面,中共常常通過人員調動,變黨委中的政府工作者為政府中的黨團成員,以建立正式組織領導關系。如中共山東分局即令分區黨委和支部的政府委員在政府中擔任領導職務(68)《中共山東分局關于黨的組織領導工作的新決定》(1941年3月25日),載《山東黨史資料文庫》第8卷,第122頁。,這樣既可充實政府工作,亦能強化黨的優勢地位。這實際上通過專職干部的黨政兼任,強化了同級黨委與政府的聯系,提升了政府的地位。同時,專人專任還能確保兼顧專業性與可控性。

在實際工作中,黨政干部分配并不合理。黨委干部人數眾多且多是精兵強將,而政府黨團則相形見絀。政府黨團成員難免對政府工作不上心,對黨委產生依賴情緒,“削弱其能動能力”。(69)《謝覺哉日記》上卷,1942年1月31日,第349頁。黨委原則上不得隨意調動、分配黨團成員(70)《中共山東分局關于調動政權中黨員干部組織手續的決定》(1941年7月15日),載《山東黨史資料文庫》第8卷,第373頁。,否則政府培養不出在群眾中有威信的干部,也不能使之充分發揮職能。但有的地方黨委任意將政府干部編成擴軍、破路等類工作隊,妨礙了政府日常工作。更有甚者,黨委歧視政府工作,也歧視政府黨團成員。晉察冀邊區地方黨委動輒批評政府黨團“黨性不夠”,令其“感到莫大的苦惱”。(71)楊尚昆:《黨的建設》(1941年2月),載《晉察冀抗日根據地史料選編》下冊,第26頁。鄂豫邊區部分地區派到政府的干部,都是不能做黨務工作,僅“能辦公事”的黨員。(72)易家駒:《區委怎樣領導鄉的政權工作》(1943年3月31日),載《鄂豫邊區抗日根據地歷史資料》第7輯,內部資料,1985年,第202頁。晉冀豫邊區黨委書記李雪峰巡視晉中時也發現,政府黨團中強有力的干部很少,不太能發揮作用。(73)李雪峰:《李雪峰回憶錄》(上),中共黨史出版社1998年版,第51頁。

第四,活動方式方面,黨團在政府內部的活動,遵循自內而外、自上而下的原則。黨委作出決定與指示后,黨團書記首先召集黨團成員,討論研究如何動員、說服黨外干部,使之樂于接受。之后,政府中的黨團成員與黨外人士協商、討論,征求黨外人士的意見。如果黨外人士對中共的主張和政策有意見或誤解,黨團成員有耐心解釋的義務,使黨外人士接受其綱領,最終促使民意機關、政府機關全部通過或多數通過。這才是把黨的意見變成政府法令、民意機關決議的實際操作。(74)《彭德懷在太行區軍隊營級、地方黨縣級以上干部會議上的報告》(1942年12月18日),載《太行黨史資料匯編》第5卷,第949—950頁。

在處理黨團內外關系時,黨團還應遵循內外有別、外寬內嚴的原則。謝覺哉提出,黨團成員不應以對待黨員的態度去對待黨外人士。(75)《謝覺哉日記》上卷,1942年1月31日,第351頁。中共對黨團成員要求極高,提出黨員應該認真、努力、刻苦,虛心學習,對人誠懇,“私人生活要嚴肅,男女關系要清白”。(76)《彭德懷在太行區軍隊營級、地方黨縣級以上干部會議上的報告》(1942年12月18日),載《太行黨史資料匯編》第5卷,第951頁。而黨團成員對待黨外干部,則應有包容之心,耐心批評說服,不應諷刺打擊。然而,很多黨員內寬而外嚴,對內自成一幫,消極怠工,貪污腐化,互相包庇;對外則盛氣凌人,看不起黨外人士,不遵守政權的紀律和秩序。(77)鄧小平:《黨與抗日民主政權》(1941年4月15日),載《太行黨史資料匯編》第4卷,第233頁。彭真就曾批評晉察冀邊區的政府黨團成員“一鼻孔出氣”,把非黨干部“冷冷落落的摔在一邊”。(78)彭真:《關于晉察冀邊區黨的工作和具體政策報告》(1941年9月),第191頁。黨外人士無權可用,自然對參政議政喪失積極性。

從黨團實踐效果來看,黨團制度的建設有成績,但也不宜夸大。黨團制度是一種自上而下、漸次推行的制度,實施的深度和廣度較為有限,落實的時間也不長,執行效果就更難保障。以陜甘寧邊區政府黨團為例,在第一、二屆參議會前,因為政府中都是黨員,所以黨團會議開得不多,黨團基本不起作用。1941年11月邊區新政府成立后,黨團會議才固定為每周一次。政府黨團有三個優點:一是與政府會議內容存在差異;二是只議決重要問題;三是處事靈活,令黨外人士感到手里有權。缺點在于不能及時討論問題,收集問題全靠黨團書記,“尚不能表現是個團”。作為具有典范意義的政府黨團,陜甘寧邊區政府黨團規格高、干部多、受重視,尚不能完全順利開展活動;那些規格低、干部少、不受重視的下級政府黨團,處境可想而知。謝覺哉坦言,黨團工作難做,“縣以下因人才關系恐怕更難”。(79)《謝覺哉日記》上卷,1942年2月17日,第353—354頁。由于干部人手短缺,對黨團的理解有限,很多縣鄉一級沒有設立政府黨團。山東根據地也出現了上層機關盡是共產黨員,而下層機構甚至沒有黨員的現象。(80)《抗戰的山東 統戰的山東——一九四一年九月朱瑞在山東統戰會議上的報告》(1941年9月),載《山東黨史資料文庫》第8卷,第556頁。

政府黨團有意識地調整策略,落實“三三制”的民主內涵。到全面抗戰后期,黨政關系的調整愈趨理想。1943年春,陜甘寧邊區政府委員會第三次會議時,主持政府工作的政府黨團成員沒有與黨外人士商議,就拿出預先擬好的條例準備通過,以致會上爭論不決。1944年政府委員會第四次會議時,政府黨團調整了策略。各主管部門負責人作口頭報告后,休會兩天,留足考慮時間,然后作總結報告。會議采取座談形式,讓黨外人士暢所欲言,以往“黨內人只管講,黨外人只管聽”的現象不再出現,會議的議題也得到圓滿解決。(81)林伯渠:《陜甘寧邊區三三制的經驗及其應該糾正的偏向》(1944年3月25日),載《紅色檔案:延安時期文獻檔案匯編——陜甘寧邊區政府文件選編》第8卷,第123、124頁。黨團制度與“三三制”共同推動了黨員與黨外人士的團結合作。

四、結語

在全面抗戰時期,黨團制度逐漸發展成為中共處理黨政關系的基本制度。中共以黨委為核心,以政府黨團為基礎,輔以政府黨支部和黨團成員的活動,逐漸形成一套自內而外、自上而下的政府黨團工作機制。這套機制有著綿密復雜的組織邏輯和明確嚴整的職權分工。

調節黨政關系和擴大政治民主,都是中共實施黨團制度與“三三制”的題中應有之義。黨團是黨政聯動機制中的傳動軸和調節器,黨團制度既推動了“三三制”的施行,也平衡了“三三制”的發展。中共以黨團為制度載體,一方面要限制黨員人數,擴大政治參與,體現民主原則;另一方面,黨團還應主持選舉,領導政權,集中權力。然而,黨團運作的深度和廣度都較為有限,很多規定停留在制度設計層面。而且在踐行過程中,黨團制度常常遭遇黨員包辦干涉政權、學習落實政策不到位的實際困難。在應然與實然之間,共產黨人不斷設計、推動、調整,這可能更接近黨團制度與“三三制”互動影響下黨政關系的整體樣貌。