對話：縣域如何擁抱新質生產力

縣域發展新質生產力并非易事，應堅持正確的方法論，持續破解制約新質生產力發展的一系列難題。

郡縣治則天下安，縣域興則國家強。在中國式現代化建設加速和內外部環境加劇變換的大背景下，縣域經濟承載著更深刻內容，其在國民經濟中的地位和重要性日漸凸顯。發展新質生產力是推動高質量發展的內在要求和重要著力點，縣域又當如何有所作為？帶著疑問，《小康》雜志記者對中共中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部教授蔡之兵、國家信息中心區域發展研究院秘書長劉波、中國縣域經濟發展大會執行主任陳劍進行了采訪。

是重大理論創新，更是重大實踐課題

《小康》雜志：您是如何理解新質生產力的？它背后有著怎樣的戰略意義？

蔡之兵：新質生產力理論源于我國高質量發展實踐，既與馬克思主義生產力理論一脈相承，又充分體現了我國發展現實與特征，高度契合與深度內生于我國發展道路，為推動高質量發展提供了科學指導。一方面，新質生產力錨定了高質量發展的目標和抓手，為接下來的經濟工作指明了方向。另一方面，新質生產力也對經濟發展模式轉型提出了更清晰的要求，有助于引導各地經濟發展模式的高質量轉型。

劉波：新質生產力是創新起主導作用，擺脫傳統經濟增長方式、生產力發展路徑，具有高科技、高效能、高質量特征，符合新發展理念的先進生產力質態。它由技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級催生，以勞動者、勞動資料、勞動對象及其優化組合的躍升為基本內涵，以全要素生產率大幅提升為核心標志，特點是創新，關鍵在質優，本質是先進生產力。

“新質生產力”是重大的理論創新，是馬克思主義生產力理論質的飛躍，是基于新發展理念、新發展階段和新發展格局等中國經濟學自主知識體系精粹的集大成。“新質生產力”既具有重要的理論意義，又具有深刻的實踐意義。新質生產力既是我國實現高質量發展的必然前提和決定力量，也是建設現代化經濟體系的堅實基礎和根本動力。加快發展新質生產力，已經實際地成為扎實推進中國式現代化建設的一個重大實踐課題。

陳劍：新質生產力應當是適應科技革命迅速發展、符合高質量發展要求的生產力。新質生產力中的“新”，應當是新技術、新模式、新產業、新領域、新動能；新質生產力中的“質”，指的是物質、質量、本質、品質。新質生產力，特點在“新”，關鍵在“質”，核心在創新，以科技創新為引擎，以新產業為主導，以產業升級為方向，以提升核心競爭力為目標，融合人工智能、大數據等數字技術，更強調內在的發展質量。

同時，新質生產力是與數字時代、人工智能要求相適應的生產力。對于新質生產力提出的戰略意義，我的理解是，在全球科技革命激烈競爭時代，中國需要搶占全球科技創新的制高點，不僅不能掉隊，還需要迎頭趕上。雖然我國經濟總量穩居世界第二，與美國等發達國家的差距也在逐步縮小，但我國在科技創新、產業核心競爭力等方面與世界發達國家還有不小的差距，還有不少制約我國經濟發展的“卡脖子”技術沒有突破，嚴重依賴國外市場。判斷一個國家或地區有沒有發展潛力以及未來命運前途的重要標志也是戰略性新興產業和未來產業，因此，積極發展戰略性新興產業和未來產業，加快形成新質生產力，不僅意味著以科技創新推動產業升級，更體現了未來我國產業發展的方向和經濟發展的新動能，而增強發展新動能是贏得國際競爭的制勝之道。

不過，能否真正取得突破，還需要5至10年的觀察。不是一個概念提出，就會產生立竿見影的效果。

強弱有別，縣域不經濟

《小康》雜志：您如何評價我國縣域經濟目前的發展情況？它面臨的主要問題和瓶頸是什么？

蔡之兵：目前，我國縣域經濟發展呈現明顯的強弱分化特征。發展水平高的縣城，如一些百強縣的經濟總量已經超過4000億元、5000億元，已趕上甚至超過了一些地級市的發展水平。然而，也有大量縣城碰到了發展難題，經濟增長乏力，各類要素大規模外流。

從成因看，導致縣域經濟發展難題的主要瓶頸在于縣域的區位優勢不明顯，難以形成規模經濟，對各類生產要素的吸引和集聚能力不足，再加上縣域政府的治理和發展能力相對偏弱，極大提高了縣域經濟發展和培育主導產業的難度，使得很多縣域都沒有形成具有足夠強競爭優勢的產業體系，最終讓縣城陷入了相對困難的發展境地。

劉波：縣域經濟如何實現高質量發展，是需要我們仔細探索的課題，區域協調的重點和難點就在于縣域經濟發展。

我國縣域經濟發展目前面臨的挑戰和制約集中體現在以下幾方面：一是縣域經濟發展的不平衡還比較突出。基于區位條件和資源稟賦各不相同，縣域發展水平呈現巨大差異，分化態勢明顯，縣域間經濟總量相差就達千倍之多。二是縣域產業基礎薄弱。從一定意義上講，縣域經濟就是特色經濟，縣域經濟發展的成就怎么樣，一個重要的方面要看有沒有培育形成立得住、叫得響的特色支柱產業。大多縣域在地理位置、人才聚集、科技創新和對外開放等方面起點低，缺乏要素支撐，產業發展特別是現代產業發展支撐不足。三是縣域人口紅利逐漸消退。2000～2020年，人口增加的縣共計667個，1189個縣人口減少，近2/3的縣人口都在流失。人才外流影響縣域持續發展，人口老齡化加劇縣域人口結構失衡，縣域“人才空心化”，使縣域難以塑造發展新動能與發展新優勢。四是公共服務資源錯配，公共服務供給難以形成資源互通與雙向促進的城鄉發展格局。公共服務主要集聚在縣城中心以及部分重點鄉鎮，廣大鄉村地區在醫療、教育、養老方面的公共服務供給不足，存在供需結構性錯配現象。五是發展理念遲滯。縣域作為神經末梢，新發展理念不足，部分政府服務意識淡薄，市場意識不強，習慣于“等靠要帶”也限制了縣域發展。

陳劍：縣域經濟是國民經濟的基本單元，也是區域經濟最小的單元，在區域經濟布局中處于承上啟下的重要聯結點。數據顯示，截至2022年底，全國1866個縣域占國土面積約90%，縣域總人口占中國大陸總人口比重約為52.5%，地區生產總值約占GDP的38%。

由于長期存在著有歧視性的城鄉二元分割，縣域與市轄區之間存在較大的發展差距。

從產業結構上看，縣域產業結構普遍較為單一。除工業實力較強的部分百強縣外，大部分縣域產業結構以原料加工、資源型產業為主，產業鏈條短、附加值低，傳統產業比重過大且轉型升級不充分。并且，縣域產業特色化、專業化、品牌化建設不足。縣域普遍缺乏龍頭企業，研發能力低、創新意識不強，產品仍集中在初級加工或貼牌、代工生產等中低端領域。

同時，縣域生產要素流動仍不順暢，要素保障仍然不足。部分縣域營商環境亟待提升，行政審批“隱形門”“彈簧門”尚未徹底打破。縣域營商環境、金融環境有待優化，企業融資難、融資貴問題仍然存在，限制了企業擴大再生產。

此外，對比中心城市，縣域基本公共服務等方面存在短板，缺乏高水平的科教資源，在人才職稱評定等方面仍面臨制度性障礙。這是導致縣域人口大量流失的重要原因之一。

對縣域經濟發展，我的理解是，在未來幾年，它在全國經濟版圖的地位會繼續下降，但隨著城鄉融合發展，城鄉差距縮小，2030年后，縣域經濟在中國經濟版圖的地位會有所上升。

活學活用，堅持正確方法論

《小康》雜志：聚焦縣域發展，在您看來，新質生產力將帶來怎樣的機遇與挑戰？

蔡之兵：一方面，發展新質生產力強調了實體經濟的重要性，明確了縣域高質量發展的方向，有助于縣域經濟發展戰略更加聚焦重點任務。另一方面，發展新質生產力既包括推動傳統產業的轉型升級，也包括新興產業的培育，揭示了產業發展的規律，為縣域經濟的發展提供了有效路徑。

陳劍：重要的是能否激活縣域新質生產力的潛力和能量。發展新質生產力，關鍵在于根據本地的資源稟賦、產業基礎、科研條件等，有選擇地推動新產業、新模式、新動能發展，用新技術改造提升傳統產業，積極促進產業高端化、智能化、綠色化。

因地制宜，就是要根據不同地區的實際情況，發揮比較優勢，立足資源稟賦，創新融合，以農業農村現代化助力縣域經濟高質量發展，走出一條生產發展、生活富裕、生態良好的特色發展道路。

發展縣域經濟的關鍵是創新驅動。農業產業要用好新質生產力，更應該體現在成果轉化上，將一些最新科技應用到農業產業中，這是農業對新質生產力的根本落實。

目前遇到的挑戰主要在于很多縣域對新質生產力認識不迫切，理解不到位，缺乏積極有效的應對措施，人才資源普遍缺乏，創新發展還沒有成為縣域發展的主要驅動力，等等。

《小康》雜志：縣域發展新質生產力，需要開拓怎樣的新思維？

蔡之兵：縣域發展新質生產力并非易事，應堅持正確的方法論，持續破解制約新質生產力發展的一系列難題。

首先，發展新質生產力要立足特色優勢。新質生產力依賴產業發展的效率，立足縣域特色優勢，加快培育特色優勢產業，提高產業發展效率，提高生產力水平，縣域經濟發展新質生產力才能做到事半功倍。

其次，發展新質生產力要立足比較優勢。對縣域而言，僅僅擁有特色優勢是不足以支撐新質生產力發展的，更關鍵的前提是地區的產業發展還必須立足于比較優勢，只有這樣，產業發展的成本才會更低，由此長期累積的發展收益也會更高，并最終會助推縣域產業發展到一定規模。

最后，發展新質生產力要立足競爭優勢。實踐中，由于產業發展效益很低，縣域生產力水平也不高。導致這種局面的根本原因在于縣城產業的效益不高，而產品的技術和市場競爭能力偏弱又是主要成因之一。因此，縣域發展新質生產力，需要瞄準競爭優勢，從產品的技術支撐、創新層級、市場營銷等多方面著手，強化產品的市場競爭能力，提高產業的發展效益。

劉波：新質生產力，特點是創新，關鍵在質優，本質是先進生產力，核心在以科技創新推動產業創新。科技創新，應堅持以企業為主體，以市場為導向，產學研用深度融合，一體化推進部署創新鏈、產業鏈、人才鏈，從而提高科技成果轉化和產業化水平。只有讓科技創新與產業創新相互促進、同頻共振，在生產過程的實踐中不斷優化生產要素，才能實現以新技術培育新產業、新模式、新業態、新動能，引領產業轉型升級，進而實現生產力的躍遷。

陳劍：全國1866個縣域地理條件、資源環境區別很大。縣域發展新質生產力，重要的是因地制宜，清晰認識自身的優勢和不足，進而發揮優勢，始終圍繞創新推進縣域工作。

地處東南沿海經濟發達的縣域，應加強與城市群核心功能對接，承接人口、產業、功能外溢，加大重大產業平臺建設與要素保障力度，推動城市群科研成果的落地轉化。探索與高等院所建立結對合作關系，鼓勵科研人員開展彈性服務。對符合新消費需求、新商業模式、新增長動能的產業，抓緊做實產業規劃、完善配套條件，有的放矢推動發展。

地處農產品主產區的縣域，要不斷增強農業綜合生產能力，延長農業產業鏈，推動一二三產業融合發展，重點引入種苗、畜牧、新型化肥、高品質飼料等農業科創成果，復制推廣“科技小院”等農業科技微平臺經驗。

屬于重點生態功能區的縣域，應當加快推進生態產業化、產業生態化，筑牢生態屏障。重點推進低碳環保、循環經濟等綠色產業的創新應用。引進生態型項目管理運營思維，對鄉村服務業進行系統化改造。

產業筑“基”，創新塑“核”

《小康》雜志：發展新質生產力是個龐大的工程，縣域層面的抓手和重點工作有哪些？需要注意些什么？

蔡之兵：一是堅持系統思維。全面考慮縣域發展新質生產力的系統性，對新質生產力的內涵及其現實映射進行精準界定。在此基礎上，全方位梳理與發展新質生產力相關的各個領域，做好發展新質生產力的頂層設計。

二是堅持問題導向。與傳統發展思路不同，發展新質生產力對縣城發展提出的要求更高，實現的難度更大，所面臨的各類新難題也會層出不窮。在此背景下，縣域發展新質生產力應堅持問題導向，緊盯關鍵領域的關鍵難題，科學制定有效舉措，在破解一個又一個難題過程中，不斷提高新質生產力的發展水平。

三是堅持規劃先行。規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。發展新質生產力是一項全新任務，推動新質生產力的發展必須堅持規劃先行，以規劃的科學性支撐發展新質生產力進程的穩定性。

四是堅持長期思維。發展新質生產力是一項長期任務，需要縣域集中各方面力量，長期堅持正確的發展方向，以久久為功、踏石留印、抓鐵有痕的態度，持續推動新質生產力的發展。

劉波：縣域發展新質生產力的核心是因地制宜進行產業創新。強調因地制宜，是指根據具體的區位環境、社會經濟基礎和文化傳統等條件，從實際情況和具體問題出發，采取務實、靈活、創新的工作方法，而不是套用一個模式。

當前縣域發展新質生產力的重點是通過科技創新加速產業升級。發展縣域經濟要注重創新驅動，應當加強科教創新和產業創新的融合與平臺打造，加強對創新人才和創新成果的培養與保護，為創新發展提供良好環境和優秀人才隊伍，實現更多的技術突破和成果轉化。

當前縣域發展新質生產力的根本保障是深化改革開放創新制度供給。生產關系必須與生產力發展要求相適應，發展新質生產力，需進一步全面深化改革，形成與之相適應的新型生產關系。改革開放始終是縣域發展的重要法寶，要通過深化改革開放，以更多的觀念創新、制度創新和管理創新來豐富制度供給，打通束縛新質生產力發展的堵點卡點，要著力構建促進技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級的體制機制，推動勞動者、勞動資料、勞動對象及其優化組合的躍升，以此增強可持續內生動力。縣域發展新質生產力要盡可能形成高水平的定制化解決方案。

陳劍：首先是推進產業轉型升級，加快構建現代化產業體系，特別是堅持以工業化理念大力推進農業產業化。例如，一些有旅游業發展實力的縣市，通過推動短期網絡“流量”可以成為文旅產業長久“留量”。

其次是推進改革開放，不斷激發高質量發展活力。深化改革開放，讓各類先進優質生產要素向發展新質生產力順暢流動，精準快速解決企業生產經營過程中的各類困難，實現縣域內鄉村振興領域的資源高效統籌和優化配置，以改革破難題、促發展、增活力。

最后是強化創新人才支撐，為發展新質生產力提供保障。人才是第一資源，創新驅動本質是人才驅動，必須把人才資源開發放在最優先位置，為形成和發展新質生產力提供有力支撐。而強化創新人才支撐，重要的是不拘一格使用人才，而不是僅憑外在的個人條件。

激活內生源動力，打造發展新引擎

《小康》雜志：培育新質生產力，據您觀察，有什么縣域樣本或案例可以分享嗎？它們做對了什么？

蔡之兵：我國縣域數量眾多，從培育新質生產力的本質看，昆山、義烏、晉江、瀏陽等縣域在培育新質生產力方面都做了很好的先行示范，值得深入研究。

從共性經驗看，這些縣域之所以能夠不斷培育出新質生產力，關鍵原因有二：一方面，這些縣域始終將產業發展作為自身戰略的核心任務，昆山的電子制造、義烏的小商品、晉江的紡織服裝業、瀏陽的煙花爆竹，都是這些縣域長期堅持的產業發展方向。另一方面，這些縣域能夠始終根據國內外發展形勢的變化，不斷推動產業的持續轉型升級。這些縣域之所以能夠長期處于我國縣域經濟體系的頭部位置，關鍵原因在于它們具備較強的內生創新和風險應對能力。面對近二十年的多次沖擊，這些縣域堅持以創新為第一動力，持續推動產業轉型升級，實現了經濟產業的可持續發展。

劉波：遵循因地制宜發展理念，我國創造了很多縣域發展的經驗模式和優秀典范。盡管發展模式千姿百態，總結起來看，它們都有這樣的共同點：一是能因地制宜結合當地的具體情況，充分發揮比較優勢；二是解放思想理念，創新在前，有先發優勢；三是緊抓大趨勢，與國家發展大勢緊密融合，能乘勢而起；四是貫徹以人民為中心的發展思想，得到人民的支持擁護，充分調動激發起內生發展動力。

陳劍：今年6月初，我主編的《中國縣域經濟發展報告》將由國家行政學院出版社正式出版。此書30多萬字，引用了50多個縣（市）域經濟發展案例。這些案例中，相當多的內容與新質生產力有關。例如，浙江德清縣，從應用落地、促進研發、產業發展等方面謀篇布局，全力推動人工智能與實體經濟深度融合，打造全國首個新一代人工智能應用縣。如今，“未來黑科技”已成德清美麗鄉村風景線，為德清縣綠色發展增添“人工智能”的底色。再如，安徽肥西縣，以數字科技為支撐，通過“村企聯建”新建數字農旅蔬果大棚，移栽草莓幼苗，種植“空中草莓”，為農民增收增添新途徑。浙江海鹽縣則采取建立“互聯網+義務教育”學共體，通過同步課堂、網絡教研等途徑，實現了教學資源富足的學校與其他學校之間的教育資源共享。

這些案例的意義在于，把數字經濟與產業發展和社會事業的推進緊密結合起來，就可以顯示出強大的生命力。

《小康》雜志：對于縣域發展培育新質生產力，您有著怎樣的預期或寄語？

蔡之兵：發展新質生產力，已經成為推動高質量發展的必然舉措。只有全面領會和準確把握發展新質生產力的內涵與方法，協調推動傳統產業轉型升級和新興產業培育等工作，不斷提高自身生產力水平，才能讓縣域經濟走出“縣域不經濟”的困境。

劉波：加快形成和發展新質生產力，機遇與挑戰并存。縣域唯有因地制宜，著力破解縣域經濟發展方式、增長動力、要素配置等方面的突出矛盾，精準施策、沉著應對、創新不止，才能實現高質量發展，在以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的新征程上注入強大縣域發展動能。

陳劍：今年6月21至23日，將在廣東東莞舉辦中國縣域經濟發展大會2024暨《中國縣域經濟發展報告》首發式。大會主題是縣域經濟的經驗分享。用新質生產力引領縣域經濟發展，是此次大會的重要內容。

縣域發展培育新質生產力，需要有一個過程，不可能一蹴而就，但應當對未來發展趨勢有清晰的認識，進而未雨綢繆，早做安排。