公民養老權的規范內涵及實現限度

楊復衛 魯娜

[摘 要] 解決人口老齡化問題已被提升到國家戰略層面，但公民養老權作為其理論基礎鮮少被單獨作為學術命題研究。理論上常將公民養老權與退休權、物質幫助權和社會保障權混同，導致其權利內涵極為泛化。公民養老權的歷史脈絡呈現出“階級劃分工具—社會福利—養老政策—養老權利”階段變化趨勢，體現從“福利”倡導到“權利”保障過程。我國憲法結構體系和規范意圖中，存在一種涵涉部分公民養老權的設計。此種公民養老權設計在外觀上呈現出“權利束”特征，涵涉多項具體權利；內容上則體現為對公民年老全過程中機會平等的保障。公民養老權不具有主觀請求權性質，而是帶有社會主義性質的基本權利，可解釋為一種國家任務。可見，公民養老權并不等同于物質幫助權、社會保障權等底線權利，而是以基本生存保障為起點，呈現出“生存型—發展型—自我實現型”的層級邏輯，其實現限度限定在最低生活保障國家財政能力范圍，強調家庭和個人履行核心養老義務，國家和社會履行補充養老義務。

[關鍵詞] 公民養老權；權利性質；規范內涵；實現限度

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.05.011

[中圖分類號] D922.1? ? ? ? ? ? ? ? ? [文獻標識碼] A? ? ? ? ? [文章編號] 1004-0544（2024）05-0115-13

基金項目：國家社科基金項目“機構養老發展的法治保障研究”（22BFX120）。

作者簡介：楊復衛（1987—），男，法學博士，西南大學法學院教授、碩士生導師；魯娜（1999—），女，西南大學社會政策與法律研究中心研究助理。

一、引言

2021年5月11日，國家統計局發布第七次全國人口普查數據，其中人口年齡結構數據顯示，我國60歲及以上人口達2.6億人（占比18.7%），65歲及以上人口近2億人（占比13.5%）。過去十年間，60歲及以上人口的比重上升5.44個百分點1。根據《人口學詞典》對人口老齡化的界定：當國家或地區60歲以上人口比例達到10%（65歲以上人口達7%），社會被稱為“老齡社會”2。中國儼然成為世界上老年人口規模最大、老齡化進程最快的國家，未來將長期面臨人口均衡發展壓力。十九屆五中全會將“積極應對人口老齡化”上升到國家戰略層面；2022年《政府工作報告》提出“積極應對人口老齡化，優化城鄉養老服務供給，推動老齡事業和產業高質量發展”1。黨的二十大報告也提出，“實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務”2。特別是2023年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進基本養老服務體系建設的意見》，進一步提出“推進基本養老服務體系建設是實施積極應對人口老齡化國家戰略，實現基本公共服務均等化的重要任務”。老齡化問題關乎國家發展大計、億萬民生福祉和社會和諧穩定，面對人口老齡化的嚴峻形勢，國家將老齡化問題上升到戰略層面，提出“加快完善社會保障”“人人享有基本養老服務”宏觀遠景目標，為養老制度、養老服務建設提供根本遵循，以求實現、維護、發展最廣大老年群體的利益。

如若由其家庭來負擔照顧老人生活，則可能會因個別家庭的供給能力而有所限制，也會剝奪個人擁有的自主性。為此，必須建立一種由國家參與的基本養老服務來維持的保護制度。然而，為什么須由國家建立基本養老服務，以及公民與國家之間的法律地位如何解釋，則一直未得到解決。有學者試圖通過“公民養老權”的概念來回應3，但缺乏從理論層面來證成該權利存在的正當性依據，公民養老權在憲法理論體系中的性質和地位亦并未形成通說。實際上，公民養老權作為基本養老制度建設的理論基點，鮮少單獨被作為重大命題進行深入研究和解讀。現有理論研究直接將《中華人民共和國憲法》（以下簡稱“《憲法》”）第44條退休權、第45條物質幫助權分別作狹義和廣義上的公民養老權理解，以此來建立公民養老權與基本權利的連接；同時，將公民養老權作為社會保障權的子權利來理解，將公民養老權局限為對無勞動能力和生活來源的弱勢老人群體最低限度保障。這使得公民養老權的研究往往重視需要國家積極作為的“給付”性，而輕視對“權”的性質界定。在此觀點下，現有基本權利類型可以囊括公民養老權所要表達的意涵，無單獨提煉的必要，使得公民養老權僅有字面指代意義，不具有實質權利內涵，這也是長期以來有關公民養老權研究成果較為稀少的主要原因。

當下，養老權保障格局從滿足少數老年人基本生存之需延伸為促進養老資源公平供給、養老服務高質量發展、多元養老模式共同推進的新格局。在此背景下，更有必要對公民養老權的權利性質與義務指向進行探討。從世界范圍來看，作為福利權一部分的養老權雖已被絕大多數國家承認為基本人權，但對其的理解則因憲法制度、政治結構與歷史傳統的不同而呈現各異的形態4。如我國《憲法》第14條、第44條和第45條規定了涵涉公民養老的社會保障制度、退休制度和物質幫助權等。近年來，學界圍繞公民養老權的上位概念社會權進行了大量研究，然而，這些研究主要圍繞如何將社會權司法化的路徑進行探討，導致最為核心的基礎理論研究甚少。其結果便是，養老權被認為是社會權的一部分，有學者甚至認為其是與自由權相對的一種基本權利類型5，還有被當作基本權利的一種受益功能的觀點6。然此兩種觀點均無法內部自洽，混淆了養老權作為基本權利的分類與基本權利的功能分類，也就無法指引進一步的義務指向與公民養老權實現路徑了。基于此，本文期望從法教義學視角來探討公民養老權的法律性質、權利內容和實現限度，從而突破既有理論研究范式，不局限于物質幫助權和社會保障權論及的基本生存保障。強調公民養老權的權利內涵究竟為何，這有待從其權利基礎出發，明晰其權利性質和效力，進而厘清公民養老權權利構造體現的層級邏輯之義。在層級邏輯基礎下，公民養老權的保障限度和義務主體角色均是本文要探討的問題。

二、公民養老權的歷史脈絡與憲法依據

解讀我國公民養老權的權利條款、性質及其規范內容之前，應有必要簡要考察一下其在中國的發展脈絡、歷史背景與特有的立法依據。通過對公民養老權在中國的發展脈絡、歷史背景的考察，能夠明晰中國養老特有的變遷歷史和思想基礎，而公民養老權特有的立法依據問題本質上是對公民養老權是否存在進行的證成。也就是說，公民養老權立法依據需要厘清：什么是公民養老的權利？其所對應的國家義務是什么？為什么國家有義務照顧老年人？前述問題的回答，不僅有助于構建公民養老權的規范理論，也是公民養老權實現方式和路徑的前提。

（一）公民養老權的歷史脈絡

實際上，大規模的養老問題主要發生在工業革命以后。因生產和生活方式發生了巨大轉變，失去土地被迫在工廠做工的工人勢必擔心因年齡、身體健康等因素而導致其老年可能面臨的經濟風險，需要國家建立養老保險等方式予以幫扶。此時，個人與社會、國家緊密聯系，社會勞工群體的大規模養老均需國家出面建立養老保險制度予以保障，個人權利的實現方式不得不發生變化，公民權利也就需要依附國家和社會而實現。特別是公民養老權利，工業社會的到來改變了過去由土地和子女贍養老人的做法，社會養老保險制度成為一張重要的社會安全網。正如有學者所言，“老年所得保障之所以成為問題，乃是由于不需仰賴他人照顧而完全依靠己力謀生的人口增加的緣故。這些人已無法再借由自己所處的農莊或商號中的地位，從而取得來自事業繼承者的照顧，所以在年老之后就會因為勞動力的丟失而陷入生活無助的困境”1。表面上養老從家庭轉向了社會、國家，實則是個人權利的獨立性發生了改變。強調個人相對于國家的獨立性到強調個人與國家互動的社會性的轉變，在傳統的消極自由權之外蘊生出要求國家積極作為的權利。自1919年德國《魏瑪憲法》首次規定一系列社會性權利之后，許多國家的憲法都明確承認并保障社會性權利，這在社會主義性質的憲法中尤為明顯2。二戰后的德國基本法更是將“社會福利國家”作為基本原則，將涵涉養老的社會福利作為一項整體憲法義務加于國家，從而塑造了“社會國”原則，確立公民享有養老等社會福利權利3。

我國是社會主義國家，在社會主義理論脈絡中，養老權是維護人民年老后主人翁地位和社會尊嚴的重要保障，而非僅僅是一種福利和補償。實際上，在中華人民共和國成立以來的法律規范和政策文本中，并無“公民養老權”這一法律概念，中華人民共和國成立初期公民養老更多是被當作不同社會階級獲得老年生活保障的必需。中華人民共和國成立后的社會主義改造期間，農民分得了土地，企業職工根據《勞動保險條例》規定享受養老待遇，同期的機關事業單位工作人員實行獨立于職工勞動保險的供給制度。因此，當時流行一句話，“農民有土地，工人有勞保”，二者均解決不同身份群體的養老問題。1978年，《關于工人退休、退職的暫行辦法》明確了勞動者的退休待遇由企業支付，機關事業單位退休待遇由民政部門支付，養老成為一種社會福利。1982年《憲法》修正案第44條規定退休人員的生活受到國家和社會的保障，養老政策開始出現。為了落實公民養老政策，1991年出臺的《關于職工基本養老保險制度改革的決定》提出建立基本養老保險制度，養老政策向養老權利過渡。這一階段養老保險由“單位—個人”向“國家—社會—個人”開始轉型過渡。隨著2010年《社會保險法》和后續相關養老保險、基本養老服務政策的出臺，公民養老權的內容進一步豐富。可見，立法條款雖未直接規定公民養老權及其具體內容，公民養老權是通過解讀《憲法》和法律若干有關退休、社會保障等條款來體現的，這些條款在不同歷史時期和社會條件下逐漸發展完善，最終匯集形成了現行立法中的公民養老權相關內容。公民養老權的歷史脈絡呈現出“階級劃分工具—社會福利—養老政策—養老權利”的進化歷程。從1954年《憲法》到1982年《憲法》以及其后的《憲法》修正案可知，中國社會經歷了巨大的社會變遷，直接決定了公民養老權在不同時代其含義有所不同。在新自由主義影響下，中國社會福利“通過國家責任收縮、引入市場機制、構建新型福利體系”1，但是養老保險、養老服務、長期護理等政策體系的發展、變革和完善，不僅彰顯了社會主義背景下公民物質生活水平的提升，亦體現出公民養老從福利倡導走向權利本質。養老成為一種權利，在更迭變化的政策中常常難以被精準概括和把握，隨時代發展不斷注入新的內涵。

（二）公民養老權的憲法依據

縱觀我國《憲法》內容，可發現在序言、總綱、公民的基本權利和義務等多個部分均涵涉與公民養老權相關的內容。如序言提到“不斷完善社會主義的各項制度，發展社會主義市場經濟，發展社會主義民主，健全社會主義法治”，蘊含了對公民老年的保障，這體現出《憲法》對養老權的高度重視。但需要說明的是，《憲法》序言和總綱中規定的與公民養老權相關的條款并不具備基本權利的外觀要件，換言之，不能稱其為公民養老權條款。因此，本文所討論的養老權條款主要聚焦于以公民為主體的、以權利形式表述的、位于“公民的基本權利和義務”一章的第33條和第44條至第45條，這形成了公民養老權的直接依據。序言和總綱中的相關規定雖非公民養老權的直接依據，但對于正確理解該條款，以及不斷落實和完善公民養老權仍然具有不可替代的重要作用。因此，《憲法》中公民養老權的設置展現了從綱領性規定到基本權利憲法規范的現象。

第一，社會保障條款綱領規定和人權條款為公民養老權提供間接理據。《憲法》第14條第4款規定，“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”，其中“建立健全”“同經濟發展水平相適應”和“社會保障制度”分別作為行動指南、現實基礎和目標設定共同構成綱領性條款，在整個社會保障基本國策規范體系中發揮著指引作用2。德國憲法學界稱綱領性條款為“國家目標規定”，與作為主觀權利的基本權利的區別在于，國家目標規定是一種純粹的客觀法規范，不具有法效力，此類條款對國家權力的約束主要在于國家有法律上的義務去追求特定的目標3。因此，國家建立健全社會保障制度的內生動力在于具有保障弱者生存權的義務。徐顯明教授指出，多數成員的生存權是通過“勞動—財產—維持生存”定式得到保障的；而少數具有生存障礙的社會弱者把“物質請求—國家幫助—維持生存”定式作為生存權實現的救濟方式4。成年人的健康狀態、勞動能力和自理能力與年齡增長成反比關系，老年人作為各項指標遞減載體，面臨的生存障礙顯著提升，其生存權保障定式具有從“勞動—財產—維持生存”跨向“物質請求—國家幫助—維持生存”的趨向。為了應對這種趨勢，國家應確保涉及老年社會救助、社會保險、醫療保障、住房保障等制度穩步落實。此外，《憲法》第33條第3款人權條款也為公民養老權提供了權利源泉，但“人權條款本身不能成為發現和提煉新權利的依據，它提供的主要是一種解釋規則或者原則，旨在為權利的發現提供廣泛的價值基礎”1。人權從抽象層面上蘊意保有人性尊嚴，不被剝奪生存下去的資格。與《美國聯邦憲法第九修正案》不同，我國的人權條款是否可作為獨立規范尚存爭議，成為權利源泉的解釋路徑應當予以嚴格限制。人權雖難以作為養老權的直接理據，但可把人權條款的價值基礎作為理論基點，結合其他憲法條文展開具體解釋。對于老年個體而言，人權是在其處于年老狀態下時仍能夠維持晚年生活尊嚴和體面終止生命。

第二，《憲法》第44條退休權和第45條物質幫助權作為社會保障綱領規定的具體表現，多被作為公民養老權的直接憲法依據。《憲法》第44條規定的退休權是指喪失勞動能力或達到規定年齡界限的老年職工離開崗位后安度晚年、享有原單位不停發工資的權利2，退休權實現的前提為已經盡到勞動義務。《憲法》第45條規定的物質幫助權體現一定的層次性，分為以食物、醫療、環境為主的基本生存物質之需和以教育、勞動為主的生活能力培養3。值得注意的是，《憲法》第44條和第45條在保障范圍上有一定的限定。第44條規定的退休人員生活保障范圍限于企事業職工和公務員，第45條物質幫助權保障范圍為年老、患疾病或者喪失勞動能力情況下的弱勢群體。從養老角度來觀察，第44條所提到的“退休人員”特指辦理了養老保險待遇的機關事業單位和企業的職工，城鄉居民被排除在外，即強調社會特定群體的養老權利；而第45條中物質幫助的對象則是社會中的弱勢群體，涉及弱勢群體非因個人原因導致的不平等事實出現后，國家對弱勢群體的事后補救，以物質幫助彌補機會不平等，該弱勢群體年老后的養老生活獲得國家的物質幫助，享有養老的權利，如對失能、鰥寡、失獨老人等群體展開幫扶工作。

從《憲法》第14條、第33條、第44條和第45條的文本位置、邏輯關系和養老保障內容觀察，《憲法》條款中存在一種公民養老權的設計，只是這種設計并不涵蓋所有社會群體，公民養老權的保障范圍受《憲法》第14條“同經濟發展水平相適應”的約束。但并不能因此否定《憲法》第44條和第45條中推定出來的公民養老利益，這種所得的利益應當被認定為一種《憲法》未規定的基本權利。只是公民養老權如想獲得順理成章的定性和清晰的權利屬性，實踐中不僅要觀察其是否具有權利的外觀形式，更應當審視其是否具有權利的實質要素。

三、公民養老權性質：一種特殊的基本權利

能夠上升到權利層面保護的利益本身是客觀實際的、多數社會主體所共同追求的4。公民養老權益覆蓋范圍十分廣泛，事關老齡個體的基本生存保障、基本養老服務供給和共享社會發展成果等。將公民養老權置于法教義學下進行討論的目的在于通過多種權利條款的連接，遵循體系性的闡釋思路5，公民養老權的內涵、性質和要素方能證成。

（一）公民養老權外觀表現為一種“權利束”

公民養老權與憲法社會權具有一定相似性，均體現出了一種“權利束”的外觀。憲法社會權作為自由權的相對概念，誕生于工業革命背景下。囿于公民個人能力不足、生存狀況迥異，加之國家實行放任不管政策，在實際契約中呈現顯著不平等的經濟強者與弱者關系，致使個體之間的貧富差距逐漸拉大，于憲法中設定的自由平等權利無法得到切實保障6。對此，哈耶克提出“賦予人們不同的權利，以不同的方式對待人們”1。這樣的簡單提法蘊含著社會正義核心理念，“社會正義是一種體現資源再分配的正義，是為了矯正形式平等的缺陷，保障社會成員尤其是弱勢群體社會性生存而優先對社會資源的一種再分配”2。為了緩和貧富兩極分化，國家改變消極態度，以積極作為方式為權利的行使創造環境和條件，采取稅收、轉移支付和社會保障等經濟干預手段保障社會弱勢群體的基本生存3，通過制度設計規定國家給付、優惠照顧等方式來照護特殊群體4。這一系列措施，“提供了一種在社會的基本制度中分配權利和義務的辦法，確定了社會合作的利益和負擔的適當分配”5，來不斷矯正和彌補形式平等，最終形成對社會弱者實施法律傾斜保護。相較于憲法社會權，公民養老權擁有類似的功能，其權能亦能解決諸如公民養老的形式不平等、基本養老服務對象窄等問題。由此，可推知公民養老權是《憲法》在尊重和保障公民獲得養老保險、基本養老服務、養老環境舒適權以及其他養老權利的基礎上，額外為國家設定的促進這些權利平等實現的任務。也就是說，即使國家完全不為構成公民養老權基礎的具體權利提供社會福利性保障，也不會影響其作為基本權利防御國家侵害，獲得國家保護和必要的給付，受到影響的只是不同群體實現權利的難易程度。

具體而言，公民養老權涵涉以下多項具體權利：參加基本養老保險、享受養老金待遇權利、集中供養權利、家庭養老支持權利、社會救助權、最低社會保障權、獲得平等養老服務供給的權利、養老居住權利、獲得機構和社區養老幫助的權利、社會老年尊重的權利以及程序性的養老權救濟等。這些具體權利與《憲法》中的公民養老權密切相關，但并不能反向證明這些被拆解的具體權利形態完全屬于憲法意義上的養老權范疇。換言之，實踐生活中中央政府為保障老年人基本權利開展的《國家基本養老服務清單》上的內容完全屬于《憲法》公民養老權的范疇。也就是說，國家保障公民養老權的方式主要是調節不同個體獲得養老保障的機會差異，保障老年人在年老的全過程中可以獲得盡量平等的機會。正因如此，老年人中的弱勢群體是公民養老權的主要保障對象，也即《國家基本養老服務清單》上的保障對象。而在脫離《憲法》公民養老權語境后，上述構成公民養老權基礎的具體權利多數仍具有單獨存在的意義，如：享受養老金待遇作為一項《社會保險法》中獨立的請求權利，具有防御國家不當干預的消極功能；社會救助權不僅限于老年群體，也是公民在其他社會生活中的重要基本權利。因此，在公民養老權的研究中，需要警惕將《憲法》第44條和第45條規定的內容直接定性為公民養老權。其中，最為典型的便是養老待遇權和養老居住權，二者同時具備了權利的社會屬性和自由屬性，使得公民養老權本身便具有雙重權利性質。觀察可知，養老待遇權和養老居住權從來就不是單純屬于養老權范疇，而應當區分作為“權利束”的養老待遇權（養老居住權）和作為社會權的養老待遇權（養老居住權）。例如，養老居住權涵涉老年公民請求國家給付住房補貼、房屋修繕、居住環境改善等權利，這些功能并不以公民養老權為前提或結果，屬于基本權利的集合，具有基本權利的各項功能6。養老待遇權本身便具有“權利束”所具有的功能之外，為國家設定的促進這一束權利平等實現的任務，如實現養老金的請求權、期待權和可期待利益，具有財產屬性7。雖然公民養老權實現需要具體外部權利的運用，但仍不能否定其在形式上具有了“權利束”外觀。

（二）公民養老權性質雙重面向反思：本質上是國家任務

基本權利的雙重性質理論構建起源于德國，認為基本權利具有主觀權利和客觀法雙重性質，主觀權利意指個人的向國家主張的權利，客觀法是指公權力要積極創造和維持為權利的實現條件。主觀權利和客觀法作為基本權利的一體兩面，其要素是相互補充和相互滲透的1。公民養老權作為基本權利，權利性質可從基本權利“主觀權利—客觀法”構成范式著手。

作為主觀權利的公民養老權。憲政實踐表明，基本權利無截然的積極權利與消極權利之分，兼具防御權（消極權利）與受益權（積極權利）復合面向2。公民養老權的主觀權利面向同樣以防御權和受益權二元結構作為基點。一方面，公民養老權具有防御權能。防御權能意為基本權利所具有的要求國家不予侵犯的功能，若基本權利受到侵害，有權請求國家排除侵害3。國家不得恣意限制和侵害基本權利，基本權利受損時甚至負有積極的保護和救濟義務。康德在其著作中談到人作為獨立的理性個體，其自我決定、自我關照和自我負責的能力不受任何約束和剝奪。在不侵害他人或者社會利益的前提下，人可以按照自己的意愿決定各項自身事務，并且自我負責。被劃為社會弱勢群體的老年人社會存在價值不變，獨立化的自我表達不因生理心理衰弱而消殞，具有獲得生活保障、醫療救助、贍養扶助等措施的自由。另一方面，公民受益權，即“人民為一己之利益，請求國家為某種行為之權利”4。與防御權要求國家不得干預自我追求、自我創造的消極態度相比，受益權對應著國家采取積極的物質、程序或者服務給付，以解決個人能力、身體狀況、身份地位因異質性而造成的經濟貧富懸殊、社會資源失衡。老年人的身體狀況和經濟情況隨年齡增長而減弱，公民養老權具備的受益功能可以填補經濟和身體差異的鴻溝，主要體現為物質、程序和服務上的給付。

作為客觀法的公民養老權。作為主觀權利的“法”是建立社會的前提，它必須被尊重；只有“法”被作為客觀規范或者客觀價值秩序，主觀權利才能實現5。德國《基本法》就在第1條第3款中明確規定“基本權利拘束立法、行政及司法而為直接有效的權利”，明確基本權利對整個法秩序的形成具有拘束力，國家對公民基本權利具有保護義務，在立法上不得侵害基本權利的價值內涵、在行政上遵循依法行政、在司法上發揮監督功能。養老問題是事關社會和諧穩定的多維度民生問題，公民養老權屬亦于社會基本權利范疇之內，所以離開了國家的介入與干預，將無法實踐該權利。所以，國家除了具有防御權能的“不侵犯義務”和針對受益權能的“給付義務”以外，還應當運用一切可能和必要的手段來促成基本權利的實現。德國的憲法實踐中，客觀價值秩序的功能主要包含制度性保障、組織和程序保障和保護義務。

公民養老權本質上是國家任務。雖說公民養老權可從基本權利的雙重性質范式著手，但公民養老權更多體現為客觀價值秩序，不具有主觀權利性質。一方面，如若公民養老權具有主觀權利性質，則公民養老問題需要立法和行政機關積極創設具有各群體平等的養老給付請求權，否則立法和行政機關則處于不作為狀態，有違《憲法》精神。然而，養老在我國具有特殊的道德和情感因素，即使談到養老權普通公民想到的依然是要求家庭和子女提供贍養與扶助，以及要求國家和社會提供基本養老社會保障的權利。家庭養老的地位仍然高于國家和社會提供的養老權利。雖說《憲法》和《老年人權益保障法》規定公民享有養老保障權，養老保障的現實狀況與法律規定之間還是存在較大差距，未能完全銜接，并非實有權利。此外，養老權實現不僅需要政府主導和社會參與，也需要充分發揮市場機制的作用，而“以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐”的養老服務體系并未建成。如此，全面實現養老保障在法律上和現實上不可能，肯定公民養老權的主觀權利性質將使國家面對公民請求時進退兩難。公民養老權在憲法上的積極面向僅在客觀上成立，在主觀上并不成立。另一方面，憲法社會權條款僅具有客觀法性質，課以國家積極作為的義務，但并不對應個人的主觀請求權，應被理解為國家任務。國家任務往往指向具體的活動領域，比如養老保險、基本養老服務、醫養結合等，從國家任務中可以導出國家機關的行為命令，《憲法》文本中的國家任務規定比國家目標規定更為具體1。在國家任務的指引下，立法者不僅可以自主決定履行公民養老權的方式和程度，也可以根據財政等實際情況決定履行的限度2。如若國家當前沒有能力履行，則立法者需要謹慎為之，可暫停或延緩立法，待條件具備后再行恢復。而公民養老權不具有主觀權利性質意味著不具備防御權功能，僅具有客觀法性質的憲法公民養老權作為國家任務，發揮著指引立法等國家行為的作用。《憲法》第44條、第45條所承擔的也僅是特定退休人員生活保障任務與社會弱勢群體物質幫助任務，并非具體的某項養老權利。

（三）憲法上公民養老權帶有社會主義性質

1787年美國憲法首次將“法律面前人人平等”確立為憲法原則，1789年《人權宣言》中寫下“在法律面前所有公民都是平等的”，標志著自由資本主義時期推崇的自由平等逐漸沖破封建奴役桎梏。到了壟斷資本主義時期，“法律上的平等就是在富人和窮人不平等的前提下的平等”3。例如，法律在形式上保護財產不受侵犯，但是私有財產基本掌握在壟斷階級手中，對于多數社會成員不具有實質意義。1919年德國《魏瑪憲法》在自由平等之上，規定社會保障、社會福利以應對等級分化和貧富不均帶來的社會問題4。社會主義國家的實質平等對于形式平等具有糾偏功能5。“我國憲法的社會主義屬性，使得尤其強調平等理論。”6《憲法》第33條第2款規定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”，這里的“平等”秉承社會權的宗旨，不僅包含法律形式上的平等，還包括實質平等。實質平等屬于衡量個體差別的評價標準，目的是使不同情況的個體得到同等條件的對待。如此，保障社會成員的養老在于使其能平等獲得國家的幫助。

在社會主義理論脈絡中，養老權是維護勞動者主人翁地位和社會尊嚴的保障，而非僅僅是福利和補償。養老權不僅僅是社會經濟權利，更是帶有社會主義性質的權利。為什么要照顧弱者，特別是無產階級？社會主義的回答是：因為無產階級是歷史進步的動力7。社會主義更是追求公平正義的，正如習近平總書記所講公平正義是我們黨追求的一個非常崇高的價值。公平正義也是相對的，其實現程度既受經濟社會發展程度的制約，也受個體差異的影響8。相對而言，老人處于社會弱勢，畢竟衰老意味年老體衰，精力減退，是生命形態的重要組成部分和生命自然演進的必然走向。公民養老是當公民處于衰老時期時，以自力或外力救濟方式保障其最基本的人格尊嚴，以安穩幸福度過晚年生活。權利是在公民受到憲法和法律保障前提下，可以作為或者不作為的方式實現某種愿望或獲得某種利益的可能性1。公民養老權意味著老年公民在處于生理機能退化、身體器官衰微狀態時，仍可在《憲法》和法律允許的范圍內，通過多種途徑來保障老年生活權益。公民養老權的正當性理論基礎源自社會主義理念，是為了實現公平正義而對社會弱勢群體進行的資源再分配。

雖然1954年《憲法》、1978年《憲法》和現行《憲法》均規定了社會權，但不同歷史時期的憲法社會權目的并不盡然相同。中華人民共和國成立初期制定《憲法》時，社會權面對的主要社會問題不是貧富分化懸殊，而是人民生活水平整體相對低下。社會主義市場經濟體制確立后，國家整體經濟實力和人民生活水平顯著提高，與此同時，也不可避免地出現了市場主導初次分配的固有缺陷。縮小貧富差距，提高社會公正，成為社會主義《憲法》面臨的新問題。2004年《憲法》修正案將“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”寫入總綱，受到這一新增條款的輻射，社會權的目的也發生了相應的變化。社會權要求國家在市場初次分配基礎上調動資源，本質上是對弱勢群體進行傾斜保障的再次分配，因此在各類研究中，社會權也常被稱為社會福利權、社會保障權、弱勢群體社會權等2。據社會主義公平原則保護弱者的特點，有學者將憲法上的養老權概念概括為基于社會主義思想，為特別保護社會上的經濟弱者平等3。社會主義亦強調自力更生，無產階級只有通過勞動才能獲得價值，故養老權的設計不是遵循一種平均主義傾向，而是針對特定的勞動者（《憲法》第44條）與社會弱勢群體（《憲法》第45條）。

四、公民養老權的規范構造

老年群體因所處家庭情況、收入情況、身體狀況和居住環境等的不同，決定了個體之間生存困難程度存在顯著區別，除了基本生存保障之外，公民養老權更多表達一種“權利束”的內涵。雖可在《憲法》第44條和第45條中找尋依據，但現有憲法體系仍難用某一條文概括周延地表達養老權的豐富內涵，恰恰符合憲法僅對權利做宣告性說明的慣常表達。若片面地使用第44條、第45條以求完備表達公民養老權含義，會導致諸多場景下釋義公民養老權無法自洽。例如，機關企事業單位退休人員的養老權與非機關企事業單位退休人員的公民養老權內涵是否一致；公民養老權是否僅限年老、疾病、喪失勞動能力情形。以上均是諸多養老問題難以尋求權利保障，總以福利救濟示人的本質所在。

（一）權利效力：公民養老權的非底線性

在正確認識公民養老權的權利性質基礎上，應進一步識別公民養老權與退休權、物質幫助權和社會保障權的本質不同，明確公民養老權應以基本生存保障為起點，逐次表達為發展型保障和自我實現型保障。其中體現的層級邏輯是公民養老權規范構造的應有之義，進而明確其義務指向。目前，學界對于公民養老權的研究成果不多，以劉靈芝為代表的學者認為退休權、物質幫助權分別是狹義和廣義的公民養老權，其權利內容又與社會保障權內容等同，大有將公民養老權與退休權、物質幫助權和社會保障權混為一談之勢。如此一來，在理論層面上就縮小了公民養老權的權利主體，局限地認為公民養老權僅作為退休職工或者少數弱勢老年群體的權益；在實操層面則淡化了公民養老權的實質內涵，使其在社會保障的巨大網絡中難以尋求支撐。可以肯定的是，公民養老權與其他三種基本權利存在一定程度的交叉與重疊，并非完全等同。

首先，我國《憲法》第44條將退休權的權利主體限于國家機關和企事業的退休人員。這部分老年群體的養老權益可以通過養老保險和醫療保險得到保障，但是覆蓋的范圍狹小，僅占當前我國總退休人口的12%左右1。這與中國未享受退休權的龐大農村老年群體、城鎮居民呈現出的底層現實迥異。其次，《憲法》第45條規定年老、疾病和喪失勞動能力情形下可享有物質幫助權。相較于退休權，物質幫助權主體范圍有所擴大，但仍存在兩個問題：其一，“年老”“疾病”“喪失勞動能力”三者在詞義上相互重合，所起的限定作用是否為程度相當的并列抑或兼而有之的遞進難以辨明；其二，物質幫助中“幫助”一詞為道義上的表述，國家可以幫，也可以不幫，法律義務淡化。退休權過于狹窄的界定和物質幫助權模糊的擴大表達，使得公民養老權難以在身份標簽和社會救濟中尋求恰如其分的意涵，反而陷入一種意味不明的虛無狀態。最后，有觀點認為公民養老權的內容是以生存權為核心理念的一組權利，包括社會保險權、社會福利權、社會救助權、社會優撫權、最低生活保障權、家庭贍養扶助權等2。從權利內容的列舉上看，此種觀點將公民養老權等同于社會保障權。“社會保障權是指一種底線性質的權利”3，指的是公民因年老、疾病、傷殘、暫時困難而喪失謀生能力時，可以通過國家和社會的幫助擺脫危困狀態，維持基本生計，保障人格尊嚴。社會保障權權能以物質幫助作為視角，在個體出現不能自足的情況后依靠國家提供物質支持，助力其度過困境。

衰老作為生命肌理自然衰微的進程，不可逆轉，個體養老需求因此獲得群體和社會的廣泛認同，具有社會意識或社會規范上的正當性，并非限定人群和及于最基本的物質幫助。現有權利理論要么主體范圍狹窄，要么保障范圍及于基本生存，不能完備表達公民養老權內涵，以致公民養老還停留在低層次的生存保障、低質量的服務供給實踐中。我國地域遼闊，地區發展水平各異，城鄉之間老年人養老保障情況存在較大差距，外部的環境決定公民養老權不能一概而論，需要作出層級劃分。

（二）權利構造：公民養老權的層級邏輯

在現有權利理論研究基礎上，公民養老權呈現“生存型—發展型—自我實現型”層級邏輯，依次表現為重視生存保障、穩固發展需求、強化自我實現。其中，生存型保障處于公民養老權的第一層級，主要包括物質救助、醫療服務、住房保障和養老保險；公民養老權的第二層級表現為發展型保障，包括參與社會、共享發展成果；第三層級為自我實現的精神需求。

層級邏輯的正當性源于資源的有限性。自20世紀以來，各國強調提供公共產品和公共服務保障基本人權，有限的社會資源和快速增長的利益訴求之間需要尋求兼顧效率與公平的最佳社會資源配置模式，以實現社會的高速運轉4。國家與社會之間形成分工，高效協調公共資源流向，以滿足不同利益主體基本的生存和發展需要。這決定了公共資源的流向具有一定限度，必須以個人窮盡一切手段仍不能維持最低生活為限。如生存權的實現，“需以盡到勞動義務或必須以已經盡到了勞動的義務或無法實現（或無法完全實現）勞動權為前提”5。“免于饑餓的權利只是公民享有的一種可能性權利，只有在個人通過各種食物保障渠道確實無法獲得必要的食物時，才享有國家直接提供必要食物的權利。”6此時，有限的資源決定了老年個體無法自力保障基本生存時才可訴諸國家進行兜底保障，意即公民養老權層級理論的邏輯起點。發展型保障和自我實現型保障是高層級的美好目標，其實現仍賴于資源的盈余和持續性供給。

層級邏輯的合理性在于實質平等的貫徹性。一方面，層級理論的生存型保障是實質平等的起點。年齡增長與各項身體器官衰退、生理機能退化、喪失勞動能力、缺乏固定收入來源等情形呈正相關，年老者多為生理上的弱者、經濟上的貧困者，特別是在失能失智的情況下，難以實現自我照護。實質平等要求充分調整老年群體之間因財富地位、生存環境、身體狀態等差異產生的對立與矛盾，著力填補個體之間有關生存資源的差距，避免形式平等加重資源的傾斜1。另一方面，層級理論的發展型和自我實現型保障是實質平等的根本體現。生存是基于人類本能自然產生，保障個體生存作為看得見的最低正義基線，其程度遠不足以滿足個體發展全部之需。在保障個體生存的基礎上，實質平等仍追求發展型和自我實現型保障，以期“根據它可獲得的資源采取合理的立法和其他措施，爭取此項權利的漸進實現”2。

層級邏輯的可行性在于現實養老的差異性。以城鄉老年人的實際情況為例，“農村—城市”戶籍制度使得居民與農民長期處于二元割據狀態，導致城鄉養老存在顯著差距。首先，農村老齡人口比重大于城市。據統計，60歲以上農村老年人口為16.4%，高出城市3.6個百分點3。農村青年大規模流入城市，農村空巢化問題十分嚴重。其次，農村老人與城市老人貧困狀態不同。數據顯示，全國60歲以上的城市低保人員為139.5萬人，特困人員為21.6萬人，相較之下，60歲以上的農村低保人員達到1284.7萬人，特困人員為353.2萬人4。農村特困、低保老年人口基數龐大，面臨的生存型結構困難更為嚴峻。再次，農村老人與城市老人的收入差距明顯。以養老金為例，2014年“新農保”與城鎮居民養老保險合并，并沒有紓解城鄉養老保障差距。多數農村老年人每月只能領取100元左右養老金，城市老年人的養老金數額是農村老年人的22倍左右。最后，在養老資源的配給方面，困囿于傳統家庭養老功能逐步消退，土地保障力度不足，農村獲取養老資源的途徑、種類、質量遠遠低于城市，農村失能失智老人的養老問題成為亟待解決的重大難題。城鄉之間的巨大差異使得農村弱勢群體生存型利益保障成為重中之重。

五、我國公民養老權的實現限度

馬克思主義認為，社會主義力圖讓弱者不再依賴國家，而是成為國家的主人。因此，不管是國家的義務還是公民的權利均存在一定界限，公民養老權亦不例外。一方面，公民養老權的實現有賴于國家能夠作出何種安排，國家具有最終的決定性5。另一方面，國家受到社會發展水平、執政理念、法制狀況等影響，作出的安排可以是制度性、政策性的，還可以是物質性、觀念性的，均影響權利的實現限度。以公民養老權的層級邏輯為基礎，明確公民養老權的保障限度，廓清家庭、個人、社會、國家養老角色擔當，可以有效平衡公民養老需求與匱乏資源現狀之間的矛盾，并為有關養老法律法規、政策文件的制定、頒布和實施提供中心向力，助力養老體系持續穩健運行。

（一）公民養老權的保障限度

“權利決不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構制約的社會的文化發展。”6一定的社會經濟條件下，人們可以有某種行為自由，并且形成價值觀念，價值觀念反映為某種正當利益的追求，這種利益最終表現為權利。歸根結底，權利的正當性來源于一定的社會經濟條件。追求養老權的實踐意涵時，不僅要把最低生活限度作為保障起點，還要考慮到所處時期社會生產力水平、社會文化發展程度、國民收入水準等對國家財政能力上限起著決定作用的因素。公民養老權的實現應限于最低生活限度與國家財政能力兩條基線之間。

第一，保障起點：最低生活限度。根據人需求的層次性和差異性，美國人本主義心理學家馬斯洛提出需求層次理論模型，從低級到高級依次將需求分為五個層次，分別為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求。國家養老保障機制設計也應當遵循由低到高的需求層次。在最低的生理需求中，老年個體的基本生存應得到首要保障。若將生理需求進一步進行極限分割，最低生活限度便處于最底端。最低生活限度是指人在肉體上能免受饑餓、疾病和流離失所，這是人在社會生活中為確保自我尊嚴的最低標準。每一個公民都可以平等地獲得基本的生活條件來保障生存權的實現，不僅體現制度規定的義務，還體現國家對于積困老年群體最真摯的關懷。若國家不能為身處積困的人負擔最低生活照顧義務，為其提供最起碼的生活保障，則國家有違保護人民的義務。此外，公民基于人權主權原則應獲得憲法的平等保護，國家為老年人提供最低生活保障時應秉持“相同情形相同對待，不同情形不同對待”，即對最低生活限度的把握要依據實際情形處理。

第二，保障上限：國家財政能力。“法律上的權利總是對一定的事實上的權利的確認，而事實上的權利歸根到底決定于一定的社會經濟條件”1，“倘若沒有國家財政的支撐，國家對最低限度生活的保障無法實現”2，說明國家財政是為公民提供一切生存照顧職責的根本來源，對權利的保障應當以國家實際經濟能力為限。最低生活保障得以為繼的前提在于國家不得提供無止境的給付，因為國家財政收入主要來自公民納稅，一旦過度消耗來自人民的資源，不僅會造成對人民財產權的限制，還會增加私人財產權與國家財政之間的緊張關系，違背了社會福利目的。“增加財政支出幾乎必然導致私有財產權承受更多的壓力，這使得社會權的實現與私有財產權之間存在天然張力。”3如今，高稅收、高福利的發達國家長期面臨著經濟低增長、高失業率以及公共債務危機，這也印證了過度消耗財政以提升福祉的選擇不可取，中國要避免陷入這種高福利的陷阱，以國家實際財政能力為準不斷調整養老福利水平。所以，為了確保個人的自由和財產權，國家給付必須有所限制，不應過分逾越國家照顧目的。給付對于個人而言雖然是一種福利，但給付資源終究依賴個人的讓渡。

（二）公民養老權義務主體限度

工業革命快速發展打破了人們自給自足的生活狀態，人們對工業生產成果產生較高的依賴性，又因人口的爆發式增長加劇資源的稀缺性，致使個人尋求自我生存能力短缺且生存空間被擠壓。依靠個人能力無法獲取生存所需資源，國家由此孕育出生存照顧義務理念。因此，“養老責任主體的變化呈現由個人或家庭向社會或國家轉變的趨勢，但養老責任并不能由國家來壟斷，也不能讓個人或家庭借機推脫應該承擔的養老義務”4。家庭作為社會基本單位，是維系親屬情感的港灣，具有撫幼養老的本質功能，是養老責任的第一歸屬地；老年個體也應培養自主意識，轉變依賴心態，承擔養老義務，積極備老。除家庭和個人之外，社會和國家的養老義務作為補充具有階段性和層次性。

第一，核心養老義務：家庭照料與自我獨立。尊老敬老一直是我國優良傳統，贍養老人不僅靠道德作為內驅動力，我國《憲法》《民法典》《老年人權益保障法》以及許多地方性法規中還明確了家庭的扶養職責。家庭作為繁衍生息、綿延子嗣的重要載體，凝結著老人奮斗一生的心血，是其最為熟悉和信賴的地方。家庭除基本的生存保障功能之外，更重要的是能夠提供相對安全穩固的環境，在家人的陪伴和關懷中安享天倫，在代際的交流中找尋精神支柱，滿足落葉歸根的心理。家庭承擔的主要的是養老照料功能，將養老責任放在第一順位，既是對基本人倫的尊崇，最大限度滿足老年群體的情感需求，也緩解了養老資源的供應不足。隨著工業化的發展，家庭規模急劇縮小，呈現“核心家庭”結構，加上高齡少子現象加劇，不斷削弱現代家庭的養老功能。養老需求不斷從家庭中外溢，推動養老機構快速發展，出現養老義務照料者與實際照料者分離的現象1。需要肯定的是，盡管家庭將一部分扶養職責通過合同約定交由養老機構承擔，“但是這不意味著扶養人職責的轉移，扶養人不能放棄扶養職責”2。

除家庭養老責任之外，老年個體也要具有獨立意識。獨立既指在經濟上有不依靠他人的能力，也指在精神上不依附他人，擁有完整自洽的人格。老年人在競爭市場中常被作為缺乏勞動能力、沒有勞動市場、收入來源少的經濟弱勢群體，在各項優惠政策、福利救濟中處于待救濟的位置，加上自古以來的“養兒防老”理念，老年人在心理上也將自己置于依賴者的地位。此處談老年人的獨立并非要與中國自古以來的“孝文化”背離，而是強調老年人作為個體，盡管處于生理機能退化、身體器官衰微的生命進程中，但仍具有獨立的個體意識、能力和行動，可以自主選擇安全且適于個人選擇和能力變化的環境，不作為附庸和累贅被定義。

第二，補充養老義務：社會保障與國家兜底。“養老權的內容也逐漸擴展到社會的多個領域，不僅僅局限于贍養人對父母的贍養義務，國家和社會在養老權的實現過程中扮演越來越重要的角色。”3一方面，社會養老保障呈階段性變化。改革開放之前，由國家對公務員和企事業職工這部分主體承擔養老、醫療、住房方面保障；改革開放以后，隨著國有企業改革，養老保障由市場自發調節，呈現供需矛盾突出、政策供給不足問題；進入新世紀，政府出臺系列政策，發揮引導作用，鼓勵社會積極參加養老，助力“以居家為基礎、社區為依托、機構為補充”的社會養老服務體系建設。其中，社會養老保險覆蓋范圍擴大，改變家庭可支配收入結構，極大減輕家庭和個人的養老負擔；社會養老機構以專業的管理模式和服務人才滿足社會老年群體的養老需求。

另一方面，國家養老責任具有兜底性。國家介入具有層次性，在尊重不干涉、保護自由、促成機會前提下，若仍然缺乏其他可能性，國家才直接供給諸如食品或可以用于食品的資源之類的滿足基本需要4。對于無法以家庭作為養老依托的“三無”特困老年群體，國家為了彌合家庭養老功能的缺失或不足，應當承擔養老生存保障的兜底義務。按照《老年人權益保障法》第31條的規定，老年人無勞動能力、無生活來源、無贍養人和扶養人，或者其贍養人和扶養人確無贍養能力或者扶養能力的，由地方各級人民政府依照有關規定給予供養或者救助。我國也先后建立起農村“五保”供養、城市“三無”人員救濟和敬老院供養制度，保障特困人員基本生活，同時提供免費或優惠的養老服務。

六、結語

認真對待公民養老權，讓每位老人都能體面和有尊嚴地老去是構建社會主義和諧社會的價值體現。涉及養老服務、養老機構、醫療救助等有關養老的規范文件陸續頒布，呈現數量龐雜、零散繁復等特征，以致在基本養老服務制度建設、保障和救濟等方面仍缺乏必要回應。重提公民養老權權利研究，以其理論上和制度上的正當性為基礎，貫徹社會權蘊含的實質平等，樹立權利保障理念，形成基礎理論闡釋框架，以其層級邏輯漸進推動養老制度構建，可以幫助真正實現老年人從消極被動福利受體到積極主動的權利主體的轉型。

責任編輯? ?楊? ?幸