簡論全面抗戰時期國民政府勞工福利相關法的頒布與成效

作者簡介：張艷，延安大學歷史文化學院。

【導讀】全面抗戰時期，國民政府為緩和階級矛盾，適應戰時需要，頒布并實施了眾多勞工福利法案，涉及勞工生產生活的方方面面。這在一定程度上維護了勞工利益，管控了工人運動，也有效支持了抗戰，但因為經費有限及實施不徹底，很多內容皆流于形式，與現代化勞工福利相關法大相徑庭。

勞工福利作為社會福利的一種，首先在經濟發達的西歐興起和發展，而勞工福利立法則是保障勞動福利的重要立法舉措。南京國民政府自1927年成立以來，出于自身現代化的努力及工人運動形勢所迫，在一大批英美法學家的影響下，積極完善著國內勞工福利相關法。全面抗戰時期，如何激發國統區工人階級參與抗戰和最大限度管控工人運動以維持自身的統治，成為國民政府勞工福利立法的主要考量。

一、全面抗戰時期國民政府勞工福利相關法的頒布

為適應戰時需要，國民政府在1937年到1945年間頒布和實施了眾多勞工福利法案，其涉及內容廣泛，有以下特點：

第一，全面抗戰時期勞工福利事業主要由社會部和經濟部專管。1932年1月農礦、工商二部合并為實業部，仍設勞工司，內分保工、監理、益工三科。主要負責解決勞資糾紛、社會救濟、衛生教育問題等相關事務等工作。1938年實業部改為經濟部并取消勞工司，內設6司3廳及統計室。其中在工業司內設科專管勞工事宜，特別是對技術人員的薪資待遇、教育問題及失業的生活問題等進行詳細處理。1940年國民政府將其劃歸行政院，其下設的社會福利司第二科、第四科和工礦檢查室專掌社會福利、解決勞資沖突、仲裁勞資矛盾等事務，到此時勞工福利事業才有了專司機構。

第二，全面抗戰時期勞工福利相關法大多于1943年頒布。1943年對于國民政府乃至整個中國而言，都是一個重要的時間節點。1月11日，國民政府與美英簽訂新約，廢除兩國在中國的法外特權和一切形式上的特權。太平洋戰場取得初步勝利，中國作為對日作戰的盟國參加開羅會議并簽署了《開羅宣言》。日軍發動冬季攻勢，長期的經濟封鎖和掠奪致使國內資源匱乏。國共兩黨長期的對峙和摩擦加上地方割據勢力的發展，社會秩序混亂不堪。

二、全面抗戰時期國民政府實施勞工福利相關法的原因

（一）政府認識

以蔣介石、孔祥熙、宋子文為代表的國民政府要員，一貫推崇歐美國家的發展模式。歐美的福利政策，自然也成為他們學習的對象。蔣介石為團結勞工，公開表示“政府是重視利益的，對于失業的使之有業，對于有業的改良其生活，都是政府應負且應盡的責任”?？紫槲鯎喂ど滩块L時也將勞工福利法事業的發展和完善作為其工作的一部分，表示要“依據經濟主義及勞資合作之原則，審定勞工法規，并積極促進勞工福利事業”，他在后續的工作中踐行和完善了其主張。

（二）對日持久作戰的需要

全面抗戰時期，日本侵略“致中國工廠被毀者8927家，工人失業者1200萬人，子被殺，妻被污，不設防之城亦遭轟炸”。戰時需要大量的物資供應，而勞工就成了首要的力量。他們在物資生產、戰時宣傳、慰勞傷兵等方面都盡力而為，一大批抵抗日軍侵略的愛國勞工涌現出來。在上海租界，各種迅速組織起來的“戰時服務團”，正像雨后春筍般涌現出來。他們除了在廠礦中積極動員外，還在租界市民中鼓動宣傳，動員廣大手工業者走出店鋪，共同參加抗日救亡運動。

（三）解決“勞工荒”問題

戰時國民政府采取義務征兵和強制入伍的手段，導致后方生產勞動力不足，廠礦生產量持續下降，而勞動力的短缺，特別是專業技術人員的匱乏是物資供應必須克服的一大難題。

一方面，要最大程度發揮勞工生產積極性，就必須改善勞工福利待遇。國家的福利政策不僅能夠動員廣大民眾參與生產建設，還可以保證勞工基本生活，堅定民眾抗戰勝利的信心，增強國家凝聚力。另一方面，要振興實業，發展經濟，專業技術人員的需求量就會大增。但很多人不愿屈居于窮鄉僻壤之地，“或者出于交通阻塞或其他環境限制，很多技術人員不能到達后方，造成后方技術人員的缺乏的現象，導致妨害生產秩序，影響戰時生產”。勞工福利法案的頒布和實施符合全國戰時總動員的要求，更能解決“勞工荒”的問題，保證戰時需要。

（四）管控工人運動

全面抗戰爆發后，工人運動仍時有發生，它威脅著國民政府大后方的社會穩定與生產秩序。四川地區的鹽工為了維護自身的權益，“從1939年到1942年，不斷舉行怠工和請愿，其中影響較大的是1939年8月自貢鹽場數萬鹽工，開展聲勢浩大的反對國民黨政府在鹽工中強拉壯丁的斗爭?！敝貞c地區的工人運動也持續不斷，“有斷斷續續延長近兩年之久（1938年5月到1940年3月）的中華書局工人解雇糾紛；電信局報務員要求加薪的斗爭（1939年秋）；市公共汽車工人要求生活津貼的斗爭（1939年秋）……”由川渝地區可見整個國統區各行各業的工人運動之數量。

三、全面抗戰時期國民政府勞工福利相關法的實施評價

（一）勞工福利相關法的有效性

國際勞工組織對中國的勞工政策十分關注，并于1930年成立中國分局，幫助中國成立勞工組織，建立勞工相關法，以致國民政府制定的勞工福利相關法與世界水平大體保持一致。在制定相關法律時，吸收了眾多西方法律的內容或形式，因此，國民政府制定的勞工福利相關法與世界接軌。

除了相關福利法的頒布，國民政府還成立職工福利社作為監督機構，積極督導大型廠礦企業實施福利政策，以保障勞工利益，緩和緊張的勞資關系，鞏固國民黨統治。如在多個大型城市設立職業介紹所，提倡勞工儲蓄，勞工住宅的建立和低價出租，工廠托兒所和哺乳室的設置，不僅保證婦女正常生產活動，還提高了婦女在勞動生產中的地位；在改良勞工保險方面，“上海人力車夫互助會之車夫團體壽險、浙贛鐵路員工團體壽險和民生公司的職工互助保險都是當時具有相當作用的保險”。此外，國民政府還重視勞工教育，以提高勞工素質，順應時代的發展變化。這些舉措在一定程度上穩定了社會秩序，改善了勞工生活水平，鞏固了統治。

（二）勞工福利相關法的局限性

勞工福利法沒能得到貫徹落實的一個重要原因就是法令本身存在漏洞。如《職工福利金施行細則》中，規定雇傭職工達到50人以上的銀行、公司、行號等需要按照《職工福利金條例》給予職工福利，這就意味著不足50人的小企業職工權益無法得到保障?！斗浅r期工廠礦場傷病津貼及死亡撫恤條例草案》表示，因職受傷的勞工，如果滿一年依舊沒有痊愈或沒有工作能力則不再發放津貼或撫恤金，可見廠礦的津貼及撫恤是針對依舊有或未來仍有工作能力的職工發放的。所以全面抗戰時期國民政府的勞工福利法在制定之初就有很多漏洞，因此難以真正為勞工謀得實際利益。

同時，此時日本侵略者在我國侵奪資源，搶占工廠，大肆破壞金融環境，極盡壓榨勞工利益之能事，使得我國工業發展遭到了巨大災難，各地工人運動此起彼伏。國民黨內部派系林立。在體制外，中國共產黨領導的抗日武裝力量得到了長足發展，提出了自身的新民主主義政治訴求。民族資產階級則要求保障人權，并掀起兩次憲政運動。各民主黨派認清國民黨表面“聯合抗日”實則“消極抗日”的意圖后，積極與共產黨聯絡合作，國民黨及國民政府的威信大不如從前。

第三，企業實施不徹底。既然政府無法提供資金支持，企業就成了福利金的提供者，但當時“資方一方面資本有限，一方面不愿意為工人辦福利；工會的會費收入極少，因此資金短缺是阻礙勞工福利政策推行的最大障礙”。南洋兄弟煙草公司1937年至1945年的純利潤是15.04億元，職工福利金支出為0.0372億元，僅占純利潤額的0.02%，遠遠不及《職工福利金條例》中“營業年度結算有盈余時，就盈余項下提撥備份百分之五至百分之十”的規定。像這樣的大型企業福利金提撥都無法達到規定標準，可想而知中小型企業和廠礦更不愿意出資辦福利或者遠遠達不到標準。

第四，《職工福利金條例》規定，福利金需由企業承擔，但資本家都是逐利的，為了彌補資金的缺口，廠礦主訂立各種極端的“獎懲條例”來剝削工人。現以申新紗廠第九廠的罰款制度和最低工資水平為例（如表1、表2），分析資本家對工人的剝削和壓榨。

表1? 申新紗廠第九廠的罰款規定表

罰款原因 金額

打一個大結 罰款五分

結打好紗沒拉直 每次五角

紗頭沒拉斷 每根五分

結打好紗沒拉直 每次五角

表2? 申新紗廠第九廠最低工資表

工資條目 金額（元）

每天扣飯工資 0.2

準備科每人（每天）平均工資 0.542

織布科每人（每天）平均工資 0.625

整理科每人（每天）平均工資 0.544

保全科每人（每天）平均工資 0.571

全部統扯每人（每天）平均工資 0.589

對比上表可以得出，申新紗廠第九廠工人工資水平低，罰金過高，甚至很多人工作一天都不夠交罰款，再加上當時物資匱乏、物價上漲，工人常常食不果腹。迫于生活，很多人“在上工前一個小時就進廠做工，為的就是多做幾分鐘，多吃一口飯”！除此，工廠還會雇用“額外工人”，使得工廠不至于因為勞動力減少而停工?！皬S方為加緊剝削起見，自動把平常額外數目增加，以保持著勞動強度的水準?！睆S方甚至會為了降低生產成本強制廠內停工，而雇傭工資更低的“額外”人員。停工就意味著停工資，工廠全然不顧職工的生存需求，一切只以工廠的利益為主。

四、結語

全面抗戰時期，南京國民政府為適應戰時需要，責令由社會部和經濟部專管勞工事宜，并頒布眾多勞工福利相關法以管控工人運動?！堵毠じ＠饤l例》解決了福利金來源問題，《非常時期廠礦受雇解雇限制辦法》保障了工人工作權益，《工廠礦廠遭受空襲損害暫行救濟辦法》《勞資爭議處理辦法（修訂）》等對勞工進行補貼救濟。這些法律的頒布和實施在一定程度上維護了勞工利益，管控了工人運動，維持了抗日團結的局面，在延續其統治的同時，還促進了勞工立法的現代化發展。但國民政府的勞工福利法本身有巨大漏洞，又加上資金匱乏，嚴重脫離中國實際，導致相關福利法未在當時的中國得到有效實施。究其本質，國民政府頒布的勞工福利法是對資本的維護和管控，對勞工的保護杯水車薪。再加上復雜的社會環境和國際背景，缺乏長遠眼光的國民政府并沒有看到勞工福利帶來的深遠利益，以至于其勞工福利相關法的實施和成效遠不及國際水平，更沒有從根本上改變中國勞工的生產生活現狀。

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