支持用人單位提供托育服務的理論邏輯與現實考量

李夢云

摘要：鼓勵、支持、引導有條件的用人單位在工作場所為職工提供托育服務，是我國普惠性托育服務體系構建的重要環節，也是三孩生育政策及配套支持措施的重要內容。支持用人單位提供托育服務具備理論依據：在社會投資視角下，能夠提高女性勞動參與率，通過保障兒童權益及其早期發展實現對未來人力資本的投資；在福利多元主義理念下，體現了國家、社會、企業及家庭等多元福利供給主體的生育責任共擔；在利益相關者視角下，是用人單位積極承擔企業社會責任的表現。在現實層面，支持用人單位提供托育服務是我國應對人口老齡化、職工工作—家庭沖突等新型社會風險的積極舉措，與親職假、育兒津貼等生育支持措施相比，更契合我國的就業優先戰略。但在具體實施中，由于用人單位提供托育服務的成本分擔不合理，延長產假、生育津貼及育兒津貼等生育支持政策致使用人單位的生育責任過重，用人單位為職工提供托育服務的積極性不高。針對以上問題，首先，應當明確支持用人單位提供托育服務的責任主體，構建國家主導、家庭支持、社會參與的責任分擔機制。其次，立足于我國生育支持政策體系，明確用人單位提供的時間支持、金錢支持、服務支持措施的可替代性，鼓勵職工通過與用人單位協商，選擇符合家庭需求的、個性化的生育支持福利方案。

關鍵詞：用人單位托育服務；生育支持；福利多元主義；工作—家庭沖突

中圖分類號：C92-05文獻標識碼：A文章編號：1000-4149（2024）03-0019-11

DOI：10-3969/j-issn-1000-4149-2024-00-021

一、問題的提出

支持有條件的用人單位為職工提供托育服務，作為我國普惠托育服務體系建設的重要內容，是保障兒童福利、維護女職工合法權益和特殊利益的要求①。

相關政策文件說明了支持用人單位提供托育服務的內涵，即政府綜合運用土地、住房、財政、金融、人才等支持政策，鼓勵、引導有條件的用人單位在工作場所為職工提供福利性和普惠性托育服務參見2021年9月8日《國務院關于印發〈中國婦女發展綱要和中國兒童發展綱要〉的通知》（國發〔2021〕16號）。。在提供方式上，用人單位可以利用自有資源新建、改擴建托育服務設施，也可以聯合工業或產業園區、樓宇的相關用人單位以及社區托育服務機構，共同向職工和附近居民提供托育服務參見2021年6月17日國家發展和改革委員會、民政部、國家衛生健康委員會《關于印發〈“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案〉的通知》（發改社會〔2021〕895號）。

在服務內容上，用人單位提供托育服務應當滿足嬰幼兒照護服務專業化和規范化要求，符合國家和地方相關標準和規范，堅持兒童優先的原則，在保護嬰幼兒健康和安全的同時，促進其早期發展參見2019年4月17日《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（國辦發〔2019〕15號）；2019年10月8日《國家衛生健康委關于印發托育機構設置標準（試行）和托育機構管理規范（試行）的通知》（國衛人口發〔2019〕58號）。

學理上對我國用人單位托育服務政策的探討，主要出現在完善生育支持政策體系的議題當中。有學者認為，支持政府、用人單位和社會力量舉辦托育服務機構，實現多層次的托育服務供給，和親職假、育兒津貼及女性就業保障共同構成了生育支持的四個維度［1］。另有學者從女性發展和促進性別平等的視角，論證了普惠性托育服務作為家庭育兒支持政策，能夠幫助女性職工平衡工作和家庭，也能夠通過兒童照顧“去家庭化”來支持女性就業［2］。還有學者從兒童福利保障出發，論證了在我國社會面臨照顧危機的背景下，增加公共托育服務和普惠性托育服務的供給有助于保障兒童獲得照顧，是兒童福利制度建設的必然要求［3］。但是，除魏義方等引入了“嵌入式托育服務”概念并介紹其積極效果外［4］，鮮有研究以我國用人單位托育服務政策為立足點，論證與公共托育服務、企業托育服務以及親職假、育兒津貼相比較，支持用人單位為職工提供托育服務的特殊政策價值。

從社會現實來看，人口老齡化是我國的基本國情，在以老齡化為核心的人口結構性矛盾日益突出的背景下，立足于個體全生命周期，關照“一老一小”照護服務等領域，是積極應對人口老齡化、完善生育支持政策體系的要求。2020年第七次全國人口普查數據顯示，全國研究生學歷的女性人數從2010年的18-6萬增長至527-0萬，研究生學歷的女性人數占研究生總數的比例也從2010年的43-5%上升至49-0%數據來自國家統計局網站，https：//www.stats.gov.cn/sj/pcsj/。整體而言，我國國民素質和人力資本水平不斷提升，女性受教育程度穩步提高并且接受研究生教育的性別差距在不斷縮小。可以預見的是，隨著男女平等觀念的增強和女性人力資本投入的增加，未來將有越來越多的女性進入勞動力市場，傳統“男主外，女主內”的性別分工被打亂，以養老育兒為代表的家庭照顧責任分擔問題將會更加突出。在此背景下，我國用人單位托育服務政策將用人單位界定為家庭育兒支持責任主體之一，將托育服務設施設置在職工工作場所，不失為緩和職工工作—家庭沖突的一種可行方案。

我國用人單位托育服務政策的直接效果是增加普惠托育服務供給，可以看作通過服務政策工具實現生育支持目標，但是，由于托育服務主體和托育服務場所具有特殊性，支持用人單位在工作場所為職工提供托育服務具備更多政策價值。本文結合社會福利理論，立足我國少子老齡化、家庭托育服務需求的現狀，深入剖析支持用人單位提供托育服務的理論邏輯與現實因素，并提出可行的政策實施方案。

二、支持用人單位提供托育服務的理論邏輯

在社會保障制度中，保障給付的目標是抵御生育、疾病、老年、殘疾等社會風險，簡單來看，支持用人單位為職工提供托育服務作為普惠托育服務供給的一種方式，旨在幫助職工家庭應對生育風險。但是與育兒津貼、親職假兩類生育支持政策，以及公共托育、企業托育、社區托育等服務類生育支持措施相比，支持用人單位提供托育服務重點關照職工家庭，尤其是雙職工家庭的特殊托育服務需求，在托育服務設施場地、托育服務供給主體等方面具有特殊性，其政策制定和實施具備理論基礎。

1.社會投資理論視角：具備多重社會福利價值

20世紀中后期，西方福利國家制度面臨后工業經濟社會轉型的挑戰，如人口老齡化、經濟增長低迷、稅基縮減以及家庭結構與性別角色轉變等，福利國家制度逐漸從社會保護向社會投資轉型［5］。社會投資理論強調擺脫直接的、事后補救型的保障給付，轉為關注個人體驗和生產參與，通過對兒童、失業者、母職和家務勞動承擔者及高齡者的人力資本投入，幫助其進入勞動力市場創造價值［6］。由于兒童處于個人生命周期的關鍵階段，是未來的勞動力人口和納稅者，聚焦兒童福利和支持家庭生育是社會投資型福利國家制度的顯著特征［7］。簡言之，社會投資理論注重個人發展和技能提升，促進更高水平的勞動力市場參與，以實現社會福利供給的可持續。在社會投資理論視角下，支持用人單位為職工提供托育服務，能夠分擔職工家庭育兒成本和促進兒童早期發展，具備多重政策價值。

首先，短期內用人單位為職工提供托育服務，有利于緩和職工尤其是女性職工的工作—家庭沖突，促進家庭照顧責任承擔者進入勞動力市場。一方面，與生育支持政策體系中的親職假、靈活工作時間安排等時間支持措施相比，普惠性托育服務體系構建具有“去家庭化”特征，順應了女性或其他家庭照顧者參與勞動力市場的必然趨勢［8］。同時，在我國托育服務供給體系內，用人單位托育服務亦具備優勢：一是作為普惠性、福利性托育服務，與市場主體托育服務相比具有價格優勢；二是托育服務場所與工作場所相關聯，相較于其他普惠托育服務設施更加便捷。另一方面，盡管延長生育假、育兒假等親職假制度，客觀上能夠通過時間支持來幫助職工平衡工作與家庭，但是過長的延長產假［9］、慷慨的育兒津貼和女職工特殊保護的強制性規定，使用人單位承擔了較重的生育保障責任，以致女性面臨著廣泛的就業歧視和母職懲罰，甚至被排斥出勞動力市場［10］?？梢姡鎸Σ缓侠淼臅r間和金錢支持政策可能引發的工作家庭平衡之福利悖論［11］，以支持用人單位提供托育服務為代表的服務支持措施更有利于實現社會福利目標，同時緩解女性職工的母職懲罰。

其次，長期來看，以用人單位提供托育服務為代表的普惠托育服務，不僅有利于分擔家庭育兒成本、提高生育率，而且能夠滿足兒童照顧需求、增強兒童福利，此外，作為一項社會投資政策，還有助于保持我國人力資源優勢。具體表現為：其一，普惠性托育服務更有利于實現生育支持目標，減緩我國總和生育率下降趨勢。兒童是國家和民族的未來，積極應對低生育率問題，能夠保障未來勞動力人口的數量和規模。其二，托育服務的內容包括保障兒童安全和促進兒童早期發展，并且普惠性托育服務須滿足價格可負擔、一般公眾可獲得及質量可期待的要求，托育服務的普及意味著更多的兒童獲得照顧、安全保障和早期教育，普惠性托育服務可以看作對兒童的直接投資，有利于提升未來勞動力人口的素質和能力。

2.福利多元主義視角：體現福利責任多元共擔

無論將用人單位提供托育服務視為對女性職工的人力資本投資，還是對兒童的投資，均是從社會福利給付對象的視角，對我國用人單位托育服務政策的福利價值作出的評價。與此同時，從社會福利給付主體來看，支持用人單位參與普惠性托育服務體系建設，鼓勵、引導用人單位承擔一定的生育保障、育兒支持及女性職工就業保障等福利責任，體現了福利多元主義理念。

20世紀中后期為應對福利國家危機，主張社會福利來源多元化的福利多元主義理論被提出并得到廣泛認同［12］。福利多元主義理論指出國家、家庭、市場、社會組織等主體均須承擔社會福利給付責任，應當平衡各個福利給付主體的功能和作用，不能過分依賴國家或家庭等單一主體［13］。

支持用人單位為職工提供托育服務，表面上看是對用人單位課以托育服務給付義務，但是實質上，涉及國家和地方政府、用人單位、職工家庭、工會等多方主體的責任分擔。首先，兒童具有一定的公共物品屬性，國家和社會應當投入公共財政資源來支持兒童照顧和發展［14］。相關政策亦要求國家有關職能部門和地方政府加大對普惠性服務的支持力度，綜合運用財政金融等各項支持措施，發展成本可負擔、方便可及的普惠性托育服務參見2020年12月31日《國務院辦公廳關于促進養老托育服務健康發展的意見》（國辦發〔2020〕52號）。

其次，對于用人單位而言，盡管為職工提供普惠性托育服務可以獲得資金、土地等方面的政策支持，但是不可避免地會增加運營成本，投入人才、管理、設施等要素，這是用人單位分擔兒童照顧責任的體現。再次，對于職工家庭而言，普惠性、福利性托育服務并不意味著完全免費。我國《中華人民共和國未成年人保護法》規定，父母或其他監護人應當依法履行對未成年人的撫養義務2021年6月1日施行全國人大常委會《中華人民共和國未成年人保護法》（中華人民共和國主席令第57號）第七條。

家庭作為兒童照顧的第一責任主體，有義務投入時間、精力和金錢到未成年子女身上。因此，當用人單位為職工提供托育服務時，可以向獲得托育服務的職工家庭收取合理費用。最后，全國總工會和各級工會作為群眾性組織，積極推進用人單位托育服務政策實施，加強工會經費和專項補貼資金支持參見2023年4月24日《中華全國總工會辦公廳國家衛生健康委辦公廳關于公布2022年全國愛心托育用人單位的通知》（總工辦發〔2023〕11號）。這體現了社會力量對托育服務成本的分擔。綜上所述，我國關于支持用人單位為職工提供托育服務的制度設計，是多元福利主體共擔育兒責任的體現。

3.利益相關者理論視角：雇主企業履行社會責任

對于以營利為目標的雇主企業而言，盡管為職工提供托育服務并非用人單位的法定義務或合同必備條款，但是從企業社會責任出發，將雇主企業納入多元福利給付主體，要求其分擔職工家庭的育兒成本具有理論依據。

利益相關者理論認為，在市場交易活動中，企業行為不僅會影響到股東和債權人的利益，還關系著消費者、職工、供應商、社區、社會公眾等利益相關者的權益，因此企業應當承擔對各利益相關者應盡的責任［15］。

在利益相關者理論視角下，職工及其家庭應當被界定為雇主企業的利益相關者。首先，職工作為雇主企業的利益相關者毋庸置疑［16］，企業的生產經營活動直接決定了職工的勞動條件、權利義務和福利待遇等，雇主企業應當基于企業社會責任理論，積極履行職工權益保障和福利提供相關的非法定義務。為職工家庭提供托育服務可以視為雇主企業為職工提供的一項工作福利，是雇主企業積極履行社會責任的表現。其次，職工家庭作為獨立主體，也應當被界定為雇主企業的利益相關者。工業時代雇傭勞動使雇主企業和職工家庭之間的關聯性增強，雇主企業的勞動用工決策和行為將對職工家庭產生顯著影響。如勞動力市場競爭將會影響職工的婚育選擇，很多職工選擇推遲婚育年齡、減少子女數量，以在激烈的勞動力市場競爭中贏得優勢；雙職工家庭的性別分工沖突，女性職工面臨母職懲罰等，都是企業雇傭行為影響職工家庭的表現［17］?；诖耍瑧攲⒋龠M職工家庭的利益和福利作為雇主企業履行社會責任的重要方面。

三、支持用人單位提供托育服務的現實考量

與生育支持政策體系中的經濟支持、時間支持措施相比，我國用人單位托育服務政策的特殊性在于，其作為一項服務支持措施，同時將托育服務設施設置在工作場所，是應對職工所面臨的工作—家庭沖突、貫徹我國就業優先戰略的積極舉措。

1.防范化解工作—家庭沖突風險

工業化使女性家庭成員得以進入勞動力市場獲取就業福利，但是傳統“男主外，女主內”的家庭性別分工尚未完全打破，女性職工仍須承擔大量的家庭照顧責任，由此工作—家庭沖突產生并不斷加劇［18］。工作—家庭沖突帶來了一系列不利后果，如生育率降低、家庭保障功能減弱、非標準就業增加、就業性別歧視加劇、女性被迫退出勞動力市場等［19］，工作—家庭沖突已經成為一種新的社會風險。基于此，歐洲議會和歐盟理事會積極推動并于2019年頒布實施《工作與生活平衡指令》，制定陪產假、育兒假、照顧假、靈活工作時間安排等相關規則參見Directive（EU）2019/1158oftheEuropeanParliamentandtheCouncilof20June2019onworklifebalanceforparentsandcarersandrepealingCouncilDirective2010/18/Eu，https：//eurlex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/？uri=CELEX：32019L1158，以推動職工的工作與生活平衡。

盡管歐盟將工作與生活平衡列為政策優先事項，但是由于歐洲各國家之間的福利制度、家庭觀念及性別分工等具有差異，不同國家促進工作與生活平衡的政策選擇不同。在“男主外，女主內”性別分工明顯的東歐國家，如波蘭和匈牙利，女性家庭成員承擔了主要的家庭照顧責任，女性的勞動參與率較低，國家并未建立起完善的家庭友好型就業政策和工作與生活平衡福利政策。在雙職工家庭模式占主導的北歐國家，如瑞典，職工的工作—家庭沖突風險較高，國家積極采取養老托育公共服務、帶薪育兒假以及靈活工作時間安排等措施，以促進職工的工作與家庭平衡［20］。在家庭分工呈現出“男性全職養家，女性兼職顧家”特征的國家，工作與生活平衡的政策選擇更注重發揮家庭的福利功能。如英國鼓勵家庭尋求市場服務來解決家庭照顧問題，德國則是通過慷慨的家庭津貼和親職假，支持家庭成員親自履行家庭照顧義務［21］。由此可見，歐洲國家促進工作與生活平衡的政策選擇，與其經濟狀況、家庭分工和就業政策等密切相關。

我國生育支持政策與歐洲國家工作與生活平衡措施具有一致性，均可歸納為時間支持、經濟支持和服務支持三類。根據歐洲國家經驗，我國生育支持政策的制定和實施，應當在防范化解少子老齡化帶來的社會風險的基礎上，關照職工的工作—家庭沖突問題。

事實上，我國以女性為主的家庭照顧者所面臨的工作—家庭沖突更為劇烈。首先，隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和完善，社會生產和福利給付方式發生了轉變，計劃經濟時期由國家和單位承擔的養老托育等福利功能，部分回歸家庭，部分逐步社會化，家庭的福利保障責任加重。其次，我國勞動力市場中用人單位處于相對優勢地位，職工的職業競爭壓力較大，超時超額完成工作的現象十分普遍，這必然會引起工作時間擠壓家庭照顧時間的問題。再次，我國勞動者既崇尚艱苦工作，又注重家庭價值，這兩種價值觀念的沖突加劇了工作—家庭沖突［22］。由此可見，我國女性職工面臨著進入勞動力市場和回歸家庭照顧的雙重壓力。一方面，我國女性的性別平等意識和受教育程度提高，女性具有投身勞動力市場、實現人生價值的內在需求，同時女性獲得的人力資本社會投資提升，女性參與勞動力市場獲得回報，也符合家庭、社會和國家等社會投資主體的期待。另外隨著我國產業結構的調整升級，農耕時代和前工業化時代男性勞動力的比較優勢減弱，勞動力市場對女性勞動力的需求不斷擴大。但另一方面，在傳統家庭性別分工的桎梏下，女性職工還面臨著退出勞動力市場、回歸家庭的壓力。當前不合理的延長產假、女職工保護特殊規定客觀上加劇了女性在勞動力市場中的劣勢地位，我國女性勞動參與率逐步下降［23］，世界銀行數據顯示，我國14—65歲女性的勞動參與率從1992年的79%下降至2022年的71%參見世界銀行，https：//data.worldbank.org.cn/indicator/SL.TLF.ACTI.FE.ZS？contextual=max&end=2022&locations=CN&start=1991&view=chart。

綜上所述，我國生育支持政策的制定和實施，不能僅立足于提高生育率，還應當注重防范化解以女性為主的家庭照顧者所面臨的工作—家庭沖突風險。

2.支持用人單位提供托育服務契合就業優先戰略

在我國實施就業優先戰略的背景下，生育支持和促進工作與生活平衡的政策選擇，應當最大限度地保障女性家庭成員及其他家庭照顧者的勞動市場參與。

首先，應當明確的是，堅持就業優先戰略是我國保障和改善民生、實現社會福利最大化的重要途徑。埃斯平-安德森認為，充分就業不僅能夠使個人獲取工作福利，還能夠通過社會問題最小化和稅收最大化確保國家履行社會保障責任［24］。我國現階段面臨著人口規模巨大、城鄉和區域發展不平衡、基本公共服務不健全等挑戰，實施就業優先戰略能夠通過高質量充分就業，保障勞動者的收入水平，實現就業增長與經濟增長的良性互動，提高社會保障和公共服務供給水平［25］。因此，堅持就業優先戰略有利于提高個體福利和社會整體福利水平，我國生育支持政策選擇應當在促進職工工作與家庭平衡的基礎上，保障女性職工及其他家庭照顧者的就業機會和工作福利。

其次，當前我國生育支持政策體系中的時間支持和經濟支持措施，均不利于提高女性家庭成員的勞動參與率。具體而言，其一，我國親職假、靈活工作時間安排等時間支持措施不合理。盡管2021年修訂的《中華人民共和國人口與計劃生育法》和各省市頒布的人口與計劃生育條例規定了男性職工陪產假和父母育兒假，但是與男性7—30天的陪產假相比，女性除98天的標準產假外，還可以享受至少15天的延長產假、30—90天的生育獎勵假參見2020年9月25日《國家衛生健康委員會關于政協十三屆全國委員會第三次會議第1324號（社會管理類101號）提案答復的函》。

并且，國家有關規定將靈活的工作時間安排這一生育支持措施表述為“鼓勵雇主為孕期和哺乳期婦女提供靈活的工作時間安排”參見2016年12月30日《國務院關于印發國家人口發展規劃（2016—2030年）的通知》（國發〔2016〕87號）。

換言之，靈活工作時間安排的適用對象限定為女性職工。由此可見，我國時間支持措施因循了女性須承擔更多家庭照顧責任的固有思維，這將進一步激化女性職工的工作—家庭沖突，加重女性職工在勞動力市場中的劣勢地位。其二，以育兒津貼為主的經濟支持措施強調對有兒童照顧需求的家庭提供現金支持，并不能促進女性家庭成員進入勞動力市場。一方面，我國部分地區規定的育兒津貼政策仍在探索階段，除內蒙古自治區興安盟以地方規范性文件的形式規定了家庭養育津貼制度外2023年12月29日興安盟行政公署辦公室《關于印發<興安盟優化生育政策促進人口長期均衡發展若干措施>的通知》（興署辦發〔2023〕86號）規定：“實行家庭養育津貼制度。自2024年1月1日起，同一對夫妻依法生育第二個、第三個子女的（夫妻一方為本盟戶籍納入常住管理且子女落戶本盟），分別給予一次性育兒津貼2000元和5000元，所需資金由盟旗兩級按照財政事權和支出責任納入同級預算安排?！?/p>

其他地區的育兒津貼僅為提倡性規定。另一方面，以現金支付為表現形式的育兒津貼可能會導致育兒家庭的福利依賴，不利于實現促進家庭照顧者進入勞動力市場的目標。

再次，構建普惠性托育服務體系，實現對兒童照顧需求家庭的服務支持，更有利于女性家庭成員重新進入勞動力市場，能夠在推動實現生育支持目標的同時，提高我國女性勞動參與率。原因在于：

第一，構建普惠性托育服務體系強調對有照顧責任的家庭提供服務支持，其直接效果是以女性為主的家庭照顧者能夠從無薪家庭勞動中解放出來，這為女性家庭成員進入勞動力市場提供了條件。第二，構建普惠性托育服務體系可以創造大量的托育服務崗位，能夠促使從事無薪照顧工作的女性家庭成員接受職業培訓、提高專業素質，進而進入勞動力市場。

最后，與市場托育、公共托育及社區托育相比，用人單位為職工提供托育服務具有優勢。一方面，用人單位托育服務設施與職工的工作場所相關聯，托育服務時間與職工的上下班時間一致，相較于其他類型托育服務設施更加便利。另一方面，對于教育類和醫療類的用人單位而言，借助企業自身優勢為職工家庭提供托育服務，不僅能夠提高職工福利和企業歸屬感，而且能夠通過向附近居民開放普惠性托育服務，拓展企業經營范圍，積極履行社會責任，進而提高企業的經濟效益和社會效益。此外，對于國家而言，在就業優先戰略下支持用人單位為職工提供托育服務，能夠依托廣泛的勞動用工關系普及普惠性托育服務，有利于全面保障兒童福利、實現對兒童的投資。

四、支持用人單位提供托育服務的實現路徑

支持用人單位為職工提供托育服務作為一項符合我國國情的生育支持措施，推動其全面實施具有重要意義。但是實踐中，為職工在工作場所提供托育服務的企業數量有限，用人單位創設托育服務設施的積極性并不高。為此，應當厘清我國用人單位托育服務政策實施中面臨的問題，提出支持用人單位為職工提供托育服務的優化方案。

1.我國用人單位托育服務政策的實施障礙

從用人單位的視角出發，在工作場所為職工提供托育服務，需要投入場所、設施、人才、管理等生產成本，盡管政府和工會組織能夠提供部分資金支持，但是整體上，用人單位仍需承擔過重的運營成本，這是我國用人單位托育服務政策實施效果不佳的根源所在。

首先，從用人單位托育服務政策本身來看，政策文本表述較為簡單籠統，未明確國家將采取哪些措施對用人單位托育服務進行支持，也未涉及政府、企業、社會、家庭等多方福利給付主體的責任分擔問題，這不僅背離了我國用人單位托育服務政策的價值目標，即促進育兒責任的多方共擔，還致使實踐中提供托育服務的用人單位承擔了過重的育兒成本，用人單位提供托育服務的積極性和主動性受挫。

其次，從我國生育支持政策體系來看，當前時間支持和經濟支持政策不甚合理，未兼顧用人單位一方利益，帶來“政府請客，企業買單”的問題［26］。一方面，過長的延長產假和父母育兒假將會給用人單位帶來管理成本，如人員安排調整及工作接替者的培訓成本等。另一方面，以女性職工產假和延長產假期間的生育津貼為例，經濟支持相關政策存在過度強調用人單位責任的問題。在標準產假期間的生育津貼發放上，我國《女職工勞動保護特別規定》指出，女職工產假期間的生育津貼原則上由生育保險基金支付，未參加生育保險的，由用人單位支付。

據此，有觀點認為用人單位應補足生育津貼低于工資的差額部分參見“淮安清江浦區法院判決陳某某訴方某勞動爭議案”，江蘇省淮安市清江浦區人民法院民事一審判決書（〔2021〕蘇0812民初5640號），載《人民法院報》2022年7月14日第7版。這一觀點已然違背了生育保險風險分擔的法理，在傾斜保護女性職工的同時加重了用人單位的義務和責任。另外，關于延長產假期間的生育津貼發放，2017年中華人民共和國人力資源和社會保障部表示，生育保險基金支付生育津貼的期限與《女職工勞動保護特別規定》強調的產假期限一致，至于生育獎勵假期間的工資待遇，大多數地方明確由企業發放工資參見2017年6月29日《人力資源社會保障部對十二屆全國人大五次會議第8024號建議的答復》（人社建字〔2017〕28號）。

截至2023年底，除浙江、江蘇、河南、河北等省份在地方立法中明確延長產假生育津貼由生育保險基金支付外參見2023年12月29日實施的《浙江省女職工勞動保護辦法》第十六條；2023年1月4日實施的《江蘇省醫療保障局關于享受生育保險待遇有關問題的通知》（蘇醫保發〔2023〕2號）；2023年9月1日實施的《河南省醫療保障局河南省財政廳國家稅務總局河南省稅務局關于進一步做好基本醫療保障工作的通知》（豫醫保辦〔2023〕71號）；2016年6月2日《河北省人力資源和社會保障廳關于調整河北省城鎮職工生育保險相關政策的通知》（冀人社發〔2016〕23號）。

其他實施了延長產假政策但相關規則缺位的省份，實踐中可能仍然存在企業承擔延長產假生育津貼的不合理現象。綜合而言，我國用人單位托育服務政策設計不合理，用人單位提供托育服務與延長產假、親職假、育兒津貼等生育支持措施的銜接不暢，導致用人單位承擔了過重的生育成本，這是我國托育服務政策實施面臨的主要障礙。

2.我國用人單位托育服務政策的優化路徑

為實現我國用人單位托育服務政策的價值目標，提高用人單位為職工提供托育服務的積極性，應當完善和優化我國生育支持政策體系，明確支持用人單位提供托育服務的責任主體及其責任分擔，理順親職假、育兒津貼以及托育服務等生育支持政策的關系，避免用人單位承擔與其權益不相匹配的、畸重的生育成本。

第一，關于我國用人單位托育服務政策的完善問題。首先，在成本分擔方面，應當明確用人單位并非工作場所托育服務設施的唯一責任主體，國家、政府、家庭以及工會等社會力量均應當分擔用人單位為職工提供托育服務的成本。對于國家和政府而言，應當在創設工作場所托育服務設施中發揮主導地位，不僅需要細化和明確用人單位托育服務政策的各項要素，為用人單位托育服務提供場所、資金、人才、管理等方面的支持，還應當統籌、引領、監督用人單位托育服務的設施［27］。簡言之，支持用人單位提供托育服務作為普惠托育服務體系構建的重要內容，國家和政府應當承擔主要責任。在政府的主導之下，用人單位、家庭、社區、工會等多元福利給付主體，應當通力合作，充分發揮各方優勢，使兒童普遍獲得安全、優質、可持續的照料服務和早期發展教育。如用人單位積極履行企業社會責任，利用場地、業務資源、專業人才等優勢條件，通過單獨或聯合舉辦的形式為職工家庭提供托育服務；家庭成員加大對兒童的投資，借助國家公共托育服務、普惠性托育服務以及市場托育服務等資源，保障兒童獲得良好照料和早期教育的權利；工會、婦聯、共青團等群團組織和社會力量可以提供經費支持，也可以通過暢通托育服務各利益相關方的溝通交流渠道，保障用人單位托育服務設施的高效、可持續運轉。其次，在支持政策方面，國家和地方政府應當綜合運用財政、稅收、金融等各項政策工具，降低用人單位提供托育服務的運營成本。例如，對于為職工提供托育服務的用人單位，可降低其所需繳納的生育保險費，將托育服務設施運營成本納入職工福利費支出予以稅前扣除，以加大對相關企業的金融支持力度，等等。

第二，關于用人單位托育服務政策與親職假、育兒津貼等生育支持政策的協調問題。盡管延長產假及育兒假、提高產假生育津貼和用人單位提供托育服務，分別是從時間、經濟和服務維度支持家庭育兒的政策，但均涉及用人單位對家庭育兒責任的分擔。并且，從兒童照顧需求的視角來看，親職假、育兒津貼和用人單位托育服務具有一定的可替代性，因此，可以探索確立親職假、育兒津貼和用人單位托育服務三項生育支持措施之間的替代關系。換言之，職工家庭可以根據個性化需求，靈活選擇用人單位提供的生育支持方案，用人單位則根據職工家庭的選擇，向其提供以上生育支持措施中的一項或多項。在保障兒童和女職工合法權益的前提下，打破延長產假、提供育兒津貼和用人單位提供的普惠性托育服務必然同時享有的固有思維，鼓勵職工家庭根據自身需求選擇個性化的育兒支持方案，不僅能夠避免用人單位承擔過重的生育成本，也能夠促進女性家庭成員及其他家庭照顧者進入勞動力市場，緩和女性職工的母職懲罰和工作—家庭沖突。與此同時，通過加強用人單位與職工在生育支持和家庭福利方面的協調，也有利于推進家庭友好型工作場所建設。

五、結語

支持用人單位提供托育服務具有重要意義，不僅是我國積極應對人口老齡化、提高生育率的重要舉措，還關系著兒童權益保障、社會人力資本投資以及女性職工工作與生活平衡等重要議題。現階段，三孩生育政策及其配套支持措施過度強調了對生育的支持，如延長產假、增設育兒假及發放育兒津貼等，而忽視了影響生育行為的深層次原因，如家庭性別分工不平等、女性的母職懲罰及照顧服務體系不完善等。

從長期來看，我國生育支持政策體系需要進一步優化，在我國實施就業優先戰略的背景下，面對日益嚴峻的工作—家庭沖突，育兒家庭對普惠性托育服務的需求將會逐漸增加。用人單位提供托育服務作為我國普惠性托育服務體系的重要內容，與市場托育服務相比具有價格優勢，還能夠滿足職工家庭對托育服務的便捷性要求。基于當前生育支持政策體系過度強調用人單位責任的狀況，未來用人單位托育服務政策的實施既需要從用人單位托育服務支持政策本身出發，細化財政、稅收、金融、土地、人才等具體支持措施，也應當立足我國整體生育支持政策體系，對親職假、育兒津貼和托育服務體系等政策進行全面優化，使國家、企業、家庭、社會等各方福利給付主體在合理范圍內分擔生育責任?？偠灾?，重新審視我國生育支持政策體系，立足于我國國情和公民及其家庭需求對生育支持措施進行優化，是未來我國積極應對人口老齡化、工作—家庭沖突等新型社會風險的必然選擇。

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TheoreticalLogicandPracticalConsiderationforSupporting

EmployersinProvidingNurseryServices

LIMengyun

（SchoolofLaw，WuhanUniversity，Wuhan430072，China）

Abstract：

Encouraging，supportingandguidingqualifiedemployerstoprovidechildcareservicesforemployeesintheworkplaceisanimportantlinkintheconstructionofChinasinclusivechildcareservicesystem，

whichisalsoanimportantcontentofthethreechildpolicyandsupportingmeasures.

Thereistheoreticallogicbasisforsupportingemployerstoprovidenurseryservices：

1）Fromtheperspectiveofsocialinvestment，itcannotonlyimprovethelaborforceparticipationrateofwomen，

butalsorealizetheinvestmentinfuturehumancapitalbyprotectingtherightsandinterestsofchildrenandtheirearlydevelopment.Underthewelfarepluralismtheory，itembodiesthesharedresponsibilityofthestate，society，enterprises，familiesandothermultiplewelfareproviders.

2）Fromtheperspectiveofstakeholders，itistheperformanceofemployerstoactivelyundertakecorporatesocialresponsibility.Practically，supportingemployertoprovidenurseryservicesisapositivemeasuretodealwithnewsocialriskssuchastheagingofpopulationandemployeesworkfamilyconflicts.Comparedwithmaternitysupportingmeasuressuchasparentalleaveandchildcareallowance，itismoreinlinewithChinasemploymentprioritystrategy.Inthespecificimplementation，duetotheunreasonablecostsharingofchildcareservicesprovidedbytheemployer，theextendedmaternitysupportingpoliciessuchasmaternityleave，maternityallowanceandchildcareallowancehaveledtotheexcessivereproductiveresponsibilityoftheemployer，whichleadstheenthusiasmofemployertoprovidechildcareservicesfortheemployeebeingnothigh.Inresponsetotheaboveproblems，

firstly，weshouldclarifytheliabititysubjectofsupportingemployertoprovidechildcareservices，andthenbuildaresponsibilitysharingmechanismforstateled，familysupportandsocialparticipation.Secondly，basedon

Chinasmaternitysupportingpolicysystem，weshouldmakeclearthesubstitutability

supportingmeasuresoftime，moneyandserviceprovidedbyemployers，andencourageemployeestochoosepersonalizedwelfareprogramsofmaternitysupportthroughnegotiatingwithemployers.

Keywords：

employernurseryservices;maternitysupport;welfarepluralism;workfamilyconflict

［責任編輯武玉］