國家視域下中國普惠托育服務的動因、體系與問題研究

[摘要] 推動普惠托育服務發展，減輕家庭嬰幼兒照護負擔，對促使低生育率回升具有重要意義。自2019年我國首次提出“普惠托育服務”概念以來，托育服務的研究重點從介紹國外經驗轉向關注個體層面的服務供需研究。但普惠托育服務研究更應具有歷史的、國家的、發展的視角：以歷史的視角厘清政府承擔托育服務的動因，經過了反貧困保發展、倡平等保就業、提升育保出生三個階段;借助“供給—籌資—監管”三維分析框架對各級政府的職責定位進行闡述;從發展的視角審視我國推廣普惠托育服務在傳統照顧文化、托育機構現狀、政府職責定位和區域差異等方面面臨的諸多問題與挑戰。本文在全面分析的基礎上提出了制定和實施促進家庭成員托育服務計劃，建設規模適度、分布合理、服務可信的托育服務供給體系以及以托幼一體化為導向的普惠托育服務監管部門動態調整機制，強化普惠托育服務政策的社會性別主流化等對策建議。

[關鍵詞] 普惠托育服務 "發展動因 "運行機制 "實現困境

[基金項目] 本文系國家社會科學基金會重大項目“人口高質量發展視角下積極應對老齡化問題研究”（項目編號：23amp;ZD86）和江蘇省社會科學基金項目“江蘇省困境兒童保障機制建構與運行研究”（項目編號：20SHD006）的階段性成果。

[作者簡介] 石燕，南京曉莊學院旅游與社會管理學院副教授，研究方向為家庭社會學;陳友華，南京大學社會學院教授，研究方向人口社會學。

[中圖分類號] C913.11

[文獻標識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2024）02-0095-11

自新中國成立以來，國家動員婦女參與社會建設，城鎮女性廣泛就業帶來了兒童照顧需要，興辦托幼服務事業被提到全黨事業的高度。①到20世紀50年代，我國逐步建立起惠及廣大勞動者的公共托育服務系統，并以單位福利形式提供給城鎮居民。②但是，自20世紀80年代開始由單位提供的托育服務逐漸消失，公共托育服務嚴重萎縮③，嬰幼兒照護多由家庭承擔。目前，伴隨著女性就業率高企，女性生育與照料機會成本增加，嬰幼兒家庭照料面臨的困難凸顯，家庭對嬰幼兒托育服務的需求日益增長。

2017年10月，黨的十九大報告將“幼有所育”增列為民生福祉的主要內容。2019年，國務院辦公廳出臺《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，明確提出嬰幼兒照護服務堅持“家庭為主、托育補充”和“政策引導、普惠優先”的原則。2021年公布的《中共中央 國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》提到，將普惠托育服務體系建設作為生育配套支持措施的一部分，明確“以市地級行政區為單位制定整體解決方案，建立工作機制，推進托育服務健康發展”，對托育服務輸送主體和輸送形式也作出了相應的規定。從當前出臺的政策來看，普惠托育服務是應對低生育率的手段之一，這與我國以往的托育服務目標有差異，但與全球推行的促使低生育率回升的家庭支持政策相吻合。從研究層面來看，在2019年提出普惠托育前，國內已有相當數量的關于兒童照顧與家庭政策方面的研究;之后，更多研究聚焦于個體需求視角下普惠托育服務供給方面。但政府將托育服務作為公共服務，不僅要從個體需求層面去考慮，還應具有國家層面的站位，應從歷史、國家、發展的角度去審視普惠托育服務，通過弄清政府承擔托育服務的動因、看清現階段普惠托育服務的功能，通過闡述普惠托育服務體系的構架來明確政府在其中的職責與定位 ，通過分析普惠托育服務的現實困難為其發展掃清障礙。

一、 普惠托育服務的發展動因

（一） 反貧困、保發展

托育服務最早出現于19世紀末20世紀初的歐洲，旨在消滅貧困。通過為貧困家庭的嬰幼兒提供托育服務，保證其日常生活和飲食，以此提升母親外出工作的收入，促使她們擺脫貧困。尤其是對于有托育需求的低收入家庭來說，為其提供托育服務比給予現金福利更有支持效果④，更能夠促進其改變經濟狀況，從而在消除母親貧困的同時也消除了兒童貧困。從兒童的角度來看，托育服務還能促進兒童的發展。托育服務提升了嬰幼兒的人力資本，協助他們完成入學前的準備工作，也有助于貧窮兒童通過提升個人能力、學習動機和認知技能降低他們學業的失敗概率，從而有效地防止兒童受到更多的社會負面影響，限制貧困對兒童發展的影響①，為其未來獲得高工資提供可能。例如，我國《國家貧困地區兒童發展規劃（2014—2020年）》明確提出，在貧困地區依托幼兒園和支教點，為3歲以下兒童及其家庭提供早期保育和教育指導服務，從生存和發展兩個方面緩解貧困對兒童的深遠影響。此外，現有的美國開端計劃和英國開端項目也都為低收入家庭的嬰幼兒提供免費保育、早期教育服務，由有資質的托育機構或幼兒園提供服務，政府和社會則提供經費支持，兼具反貧困和保發展的目的。

值得注意的是，除了部分托育中心提供的正式全日制托育服務之外，許多歐洲國家為4歲以下兒童提供的免費托育服務一般時長在每周40小時，而對免費托育服務需求最大的是中低收入且有外出工作需求的家庭。這便將那些遠離勞動力市場或者缺乏勞動力的家庭排除在服務范圍之外。此外，隨著社會經濟的發展，社會福利模式從補缺型向普惠型過渡，兒童照顧的覆蓋范圍也從“需要救助的弱勢兒童”擴展到“全體兒童”，兒童照顧政策所提供的托育服務也從開始時的補缺型取向逐漸轉變成普惠型取向②，因而針對弱勢兒童的托育服務應包含在普惠托育服務中。

（二） 倡平等、保就業

第二次世界大戰后，歐洲男性勞動力不足，女性逐漸走出家庭走入社會，從事農業、醫療、通信、運輸等方面的工作，她們在勞動力市場中的就業水平不斷提高，但與之相對應的配套服務（如托育服務）未及時跟上。與此同時，20世紀女權運動興起，倡導女性擺脫家庭束縛、進入勞動力市場，努力提高女性就業的社會福利③，并通過組織女權運動“呼吁政府進行財政投入，滿足全面、靈活、免費、由兒童保育機構民主管理的兒童保育需求”，托育服務與反貧困目標相脫鉤且呈現出普及化趨勢。但是，托育服務普及化并沒有真正實現，因為當時的福利制度建立在傳統家庭觀念之上，試圖強化女性在其中發揮母性的關愛角色，當時保守派也拒絕為女性提供托育服務，并試圖將女性留在家中，加之西方很多國家面臨巨大的財政壓力，導致托育服務缺乏經費支持，從而沒有得到實質性發展，

另外，托育服務沒有普及的現實原因在于不同階層的女性對托育服務的需求是不一致的。當國家將托育與女性貧困脫鉤，作為保障并推動女性就業的措施時，托育服務就不再局限于貧困女性，而是面向所有就業的女性。盡管有托育服務需求的貧困女性傾向于選擇托育服務，但中產階級女性并不希望由政府來大范圍提供兒童保育服務，“免費保育教育”需求對“那些有額外選擇的家庭來說少有吸引力”，她們更傾向于選擇現金補貼，增加家庭經濟支配的彈性，以便選擇更符合家庭需求的托育服務，這促使私人托育服務的快速發展，也對母親勞動力供應產生了積極影響。①

此后，隨著福利制度的不斷深化與女性勞動參與率的不斷上升，歐洲雙職工（或者更多的是半職工夫婦）正在成為歐洲的常態，托育服務已經從單純被視為女性的社會福利轉變為全體居民的工作福利、旨在促進工作和家庭生活平衡政策的主要內容，是建立家庭友好工作環境的重要部分。②

值得一提的是，新中國成立后，由于政府大力倡導女性解放，并對女性參與社會生活、經濟勞動、文化教育進行引導，因而我國女性走出家庭、走入社會，她們對托育服務的需求也越來越高。20世紀50年代，第一次全國女工工作會議提出，將對家務、幼兒照料的公共支持作為對婦女參與包括就業在內的社會公共活動的前提條件。當時，我國還借鑒蘇聯經驗開展集體福利的托育服務實踐以滿足工作女性對托育的需求③，在實現女性解放的同時也創造了中國女性高就業率的奇跡。

（三） 提生育、保出生

1960年，全球生育率就開始下降，到2011年已有31個國家的生育率在1.6%以下。低生育率所帶來的經濟社會后果是多方面的，從勞動年齡人口比例下降到經濟增長放緩，再到醫療保健和養老金系統的財政困難等。④由于意識到生育率持續低下所造成的嚴重后果，各國紛紛制定支持個體生育、提升生育率的政策，這些政策被統稱為生育支持政策或家庭支持政策。這些政策以0～6歲的兒童為服務對象，從經濟、時間和服務三個方面對生育行為給予支持，目前已經成為歐美各國關注的重要議題。2014年，OECD和其他發達國家3歲以下兒童的平均入托率為34%，3歲兒童入園率為73%。秉承“普惠—發展”理念的瑞典0～3歲嬰幼兒托育服務既有公共服務也有私立服務，公共托育服務為所有1～6歲的兒童提供每周15小時的免費服務，超出部分由個人承擔，私人機構托育服務要得到地方政府的許可。英格蘭政府于1997年首次將公立性質之外的早期保育教育供給納入整體管理中，并在《應對兒童保育挑戰：全國兒童保育戰略》中從可獲得性、可承受性與質量三個方面部署了早期保育教育政策的目標與手段。⑤我國于2021年在《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》中從宏觀層面提出“發展普惠托育服務體系”，其出發點是改善優生優育服務水平、促使低生育率回升，進而促進人口長期均衡發展。

一般而言，托育服務主要是從生育成本和女性工作—家庭平衡兩個維度影響生育率。通過直接提供普惠托育服務或給予家庭托育津貼，將原來完全由家庭承擔的生育成本部分轉為由國家、社會及雇主共同承擔，減輕生育焦慮，提高生育意愿，推動生育率提升。同時，生育責任主要由女性承擔，隨著女性就業率的大幅度提升，女性就業與生育的關系其實體現為職業角色和母親角色之間的不相容①。即要促使女性生育概率的增加，就需要女性的母親角色和職業角色相容。雖然從理論上來說托育服務對生育的影響已經被普遍接受，但相關的實證研究并未形成一致結論。

二、 中國的普惠托育服務體系

約翰遜的福利混合經濟模型是一種由政府、市場和非營利組織等多元主體共同提供社會福利服務的經濟模式。該模型將社會福利服務分解為供給、籌資和監管等三個環節，并分析政府、市場和非營利組織等多元主體在三個環節中承擔的任務。本研究從“供給—籌資—監管”三個維度深入探討普惠托育服務體系中不同層級政府的職責與定位。

（一） “政策引導—統籌指導—多級落實”的服務供給體系

2019年發布的《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》已將托育服務歸于“非基本公共服務”并提出要堅持“社會化托育服務”，2022年出臺的《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》第一次提出要實施“公辦托育服務能力建設項目”，2023年開始試行的家庭托育點又在形式上類似于“公共托育家園”。②到目前為止，實際上0～2歲嬰幼兒托育服務供給模式是“以公辦民營、民辦公助等公私合作為主的市場化普惠供給模式”。③這一模式中，政府主要是以政策制定、基礎設施建設與供給、財政補助等方式參與到普惠托育服務的建設過程中，更多的是扮演著引導者、監管者的角色，而并未真正參與到一線的服務供給中。其中，中央政府主要通過出臺普惠托育服務供給的相關法律法規和政策來明確普惠托育服務供給主體、方式和責任，對服務供給過程中政府、社會、家庭等的責任進行較為清晰的界定，這為地方政府引導各類主體開展服務提供了政策依據。

為了使中央普惠托育行動方案落地，省級政府應制定本地區普惠托育服務的專項規劃和實施方案，根據本地實際情況細化托育的目標、任務和措施;指導普惠托育服務的組織和實施工作，保障普惠托育服務的落地。同時，省級政府通過對下級地方政府已開展的具有示范性、可復制性普惠托育服務試點模式進行總結，并有的放矢地進行復制和推廣，降低試誤成本，實現指導功能。

目前，我國已有的普惠托育服務供給方面的研究大都從國家①和省級②的嬰幼兒人口規模來測算普惠托育服務所要提供的規模，但是嬰幼兒家庭托育需求并不是由單一的人口數量來決定的，地區的照顧文化、家庭的經濟收入、家庭的結構類型等都會直接影響到嬰幼兒托育服務需求。因此，為了確保普惠托育服務需求的有效性和真實性，各級地方政府均應進行全面調研，結合本地區的照顧文化、家庭的基本情況、女性的就業現狀等因素來精準測算本地區對普惠托育服務的需求;并根據嬰幼兒家庭普惠托育的選擇偏好來規劃普惠托育機構的數量和分布。在明確本地區普惠托育服務數量和分布的基礎上，區級層面政府將建設工作下沉到街道（鄉鎮）由街道（鄉鎮）根據調研結果、結合自身的實際情況，選擇不同的普惠托育機構承辦主體，并為承辦主體提供普惠托育服務的建設與運營支持。

（二） “專項引導—基建保障—運行自負”的政府籌資體系

從各國托育服務籌資情況來看，政府和家庭是資金的主要來源。政府對托育服務的經費投入主要分兩類：一是直接的財政補貼，如以代金券、現金優惠的形式直接補貼給需求家庭，以政府補助的形式直接給托育服務供給方;二是間接的財政扶持，通過稅費減免來降低需求家庭的托育支持和托育供給方的服務成本。

在我國，普惠托育服務已明確為屬地管理，由地方財政支持普惠托育服務的建設與推廣，而中央一級在普惠托育服務的預算內投資主要支持兩個方面：托育服務機構的建設補助和托育服務能力建設。在托育服務機構建設補助上，中央一級重點支持具備一定指導功能的示范性托育服務機構和社區托育服務設施。而對于具備指導功能的示范性托育機構應向城鎮傾斜，以城鎮優質普惠托育服務機構帶動鄉村托育服務機構的高質量發展;對于社區托育服務設施建設應向農村地區及中西部地區傾斜，向嬰幼兒數量不足、托育資源缺乏的弱勢地區傾斜，以保障托育服務的普惠性。同時，考慮到普惠托育服務運營經費是由地方政府自行籌措，不同地區經濟社會發展差距較大，市級及以下地方政府在落實普惠托育服務政策時必然存在巨大差異，特別是經濟社會發展較弱的地區缺乏資金支持普惠托育機構的運營。因此，中央一級應對財政困難的地區給予必要的運營經費補貼以保障托育服務的普惠性。

《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》提出：“通過中央預算內投資支持和引導，帶動地方政府基礎建設投資和社會投資?！边@樣就明確了普惠托育服務的基礎建設投資主體應是地方政府，且主要是指省級政府。但是不同性質的基礎建設，省級財政的支持方式又各不相同。公建普惠托育服務場地（如社區、管委會等建設主體）由各?。ㄗ灾螀^、直轄市）以政府財政撥款的方式給予支持;社會或市場力量建設且承擔普惠托育服務的托育場地由省級政府根據托育建設位數給予財政補貼;企事業單位自建的普惠托育場地由省級財政以間接性的財政扶持政策（如稅費減免等）給予支持。此外，省級財政還應將資金投入轄區內救助兒童的托育費用上。

對于普惠托育機構收費標準、政府補助標準等具體金額規定的制定權均進一步下放，由市級及以下政府制定收費標準。這是因為我國地區差異很大，城鄉之間、地區之間對普惠托育服務收費的承受程度各不相同，比如在南京某區規定的托育服務收費標準為2980元/月，普惠托育服務的收費標準為1500元/月，這一標準超出了中西部家庭所能承受的范圍。各地依據嬰幼兒家庭年收入、機構服務成本和合理利潤等因素進行測算，制定出適宜的嬰幼兒托育收費標準和普惠托育收費標準。在財政允許的情況下，各市乃至區縣可參考美國兒童照顧票券①以及我國現行的教育券方式，以代金券的形式發放托育補助給家庭，讓符合條件的家庭按實際需要選擇適合自己的普惠托育機構，并在托育服務費中減免“托育券”②的金額。對于由社區建設的普惠托育服務點，通過招標方式吸引社會或市場力量承擔運營，運營方自負盈虧;對于運營確有困難的社區服務點（如嬰幼兒數量不足的服務點等），所在街道或社區通過場地租金減免、適當運營補貼或者以獎代補等多種形式支持普惠性托育機構正常運營，以便為社區嬰幼兒家庭提供服務。

（三） “政策保障—方案細化—責任下沉”的政府監管體系

雖然各國政府在托育服務體系和運行模式上存在著差異，但大多數國家都明確政府對托育機構的全面監督和指導職責，以確保嬰幼兒接受高質量的托育服務。比如，1948年日本在《關于兒童福利設施的設置及管理的標準》中對托育機構設置做出詳細說明，于2017年修訂文件并對托育服務機構提出了更高要求。日本政府還對兒童發展指標、家庭指導標準、師資培養等方面做出規范。2008年，英國政府制定的《早期基礎階段法定框架》，詳細規定了適用于所有托育服務機構0～5歲兒童的學習、生活和發展標準，并啟動了早期教育職業考試。這些舉措讓托育服務發展方向始終保持在政府、社會的意愿和控制中，從而規避市場風險、提升托育品質。我國地方政府也同樣承擔起規范嬰幼兒照護服務的規范發展和安全監督的首要責任，但是各級政府在監管方面的職責和定位各不相同。

國家衛健委及有關部門出臺相應的法律政策與規章制度，為地方托育機構的監管指明方向、提供依據。目前我國已經在托育管理、人才培養和服務質量評估三個方面頒布了一系列的政策。在托育管理方面，2010年經教育部同意，衛生部頒布了《托兒所幼兒園衛生保健管理辦法》，對托幼機構的衛生保健工作做出了較為全面的規定。2019年相關部門出臺了《托育機構設置標準（試行）》和《托育機構管理規范（試行）》等政策。這些政策都對托育機構的建設和管理提供了必要的政策支持。在人才培養方面，2021年國家衛健委頒布了《托育機構負責人培訓大綱（試行）》和《托育機構保育人員培訓大綱（試行）》，以指導大綱的方式對管理人員和保育人員的培養內容做出了明確的規定。同時，為了把控托育機構的質量，2023年國家衛健委頒布了《托育機構質量評估標準》，并從辦托條件、托育隊伍、保育照護、衛生保健、養育支持、安全保障和機構管理七個方面提出了質量評估標準，為各地開展質量評估、確保托育機構質量提供了依據。但是關于托育場地、托育環境、人員配置、師資要求與培訓、機構與監護人的聯系機制等方面的政策仍未出臺，關于履行不到位、發生安全事故的托育機構的追責主體和追責措施等細則也未形成，普惠托育服務監管政策體系還不夠健全。而中央層面有關普惠托育服務監管體系的政策制度不健全必然會帶來地方監管體系建設缺乏依據的情況。

此外，由于普惠托育服務政策提出時間不久，中央層面已有的監督政策也還存在著一些不完善的地方，比如對于嬰幼兒照護服務機構的安全管理內容做出了明確規定，但是由哪個部門監管并未明確，僅用“依法加強安全監管”來說明。而對于嬰幼兒照顧服務機構的衛生保健工作雖然明確了由各級婦幼保健機構、疾病預防控制機構、衛生監督機構進行業務指導、咨詢服務和監督檢查，但是由三個部門共同開展指導、咨詢和監督工作，難免出現多頭管理帶來的多重執法、責任推諉、資源浪費等問題。

可見，中央級的監管工作仍然主要是以出臺政策的方式來推動普惠托育服務監管體系的建設，而真正落實監管責任、開展監管工作的仍應是地方政府。其中，省級政府部門需對中央出臺的監管政策進一步細化，并根據各地的實際情況制定實施細則;而對于普惠托育所需要的人才儲備與培養，也應由省級政府部門進行統籌考慮，制定專項規劃、開展專門服務，出臺托育機構技術人員的職稱評定方法和繼續教育方案，確保充足的人才供給到托育服務機構中。區級層面則建立普惠托育服務的指導機構以推動本地普惠托育服務機構的發展。真正對普惠托育機構的監管的應為街道（鄉鎮），由街道（鄉鎮）開展對普惠托育服務機構的日常業務指導、咨詢服務和監督檢查等工作，并對管理混亂、存在安全隱患的機構進行行政處罰、監督整改。

三、 中國普惠托育服務面臨的現實問題

（一） 普惠托育服務權責歸屬不明晰

公共服務責任即所謂事權，應該包括決策權、支出責任和支出管理三個方面。所謂決策權，是指哪級政府或者哪個部門決定做該項公共服務;支出責任（或者投入責任）是指由哪個級別的政府財政來承擔此項公共服務所需的經費;支出管理是指由哪個級別的政府來具體負責管理此項公共服務。簡而言之，事權就是由“誰決定—誰出錢—誰做事”組成的。雖然《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》已經明確了3歲以下普惠托育服務的事權在地方，即中央政府出臺政策明確要求開展普惠托育服務工作，并要求地方政府承擔普惠托育的職責，但中央政府并沒有明確地方政府普惠托育職責的內容和范圍，因此對于省級政府來說，其在普惠托育服務方面的定位不清晰，甚至處于缺席狀態?？梢?，在普惠托育服務上，事權決策由上級政府來決定，而下級政府負責落實并自行解決經費問題，那么就存在著事權中決策權與支出責任、支出管理的分離。

另外，由于普惠托育服務運營經費由地方政府自行籌措，但不同區域經濟社會發展差距較大，市/縣地方政府在落實普惠托育服務政策時不可避免地要“看財吃飯”，因而造成政策的碎片化、社會公平性喪失，尤其是地方財政不足的地區，普惠托育服務難以普及，必然造成不公平的社會后果。

（二） 普惠托育服務“去家庭化”和兒童照顧“家庭化”之間的沖突

自2019年以來，中國各地陸續出臺系列普惠托育服務政策，這些政策呈現出從“隱性家庭主義”轉向“去家庭化”發展的態勢。“去家庭化”可從兩個方面來理解：一是兒童照顧責任的去家庭化，即由政府承擔更多的兒童照顧責任;二是兒童照顧者的去家庭化，即減少由家庭成員來照顧兒童。去家庭化的第一個層面需要厘清國家與家庭在兒童照顧上的職責與權利。隨著“兒童投資”“兒童是公共產品”等理念的出現，國家應與家庭分擔兒童的照顧責任、分攤生育成本的觀點已經被廣泛接受。但是，第二個層面的去家庭化與中國現行托育服務的“隱家庭化”狀態存在明顯的矛盾。①當前中國家庭仍將兒童照顧視作自身的義務，當父母出于種種原因無力承擔嬰幼兒照料時，他們首先求助于父輩，而非市場提供的托育服務，祖輩成為孫輩的主要照顧者。②祖輩也將照看孫輩看作自己的義務，抑或期待通過為子輩照顧孫輩來換取更多的養老資源?？梢姡袊膫鹘y家庭養育文化使得許多家庭更愿意從大家族（包括祖輩、親戚）獲得非正式的兒童照顧支持（包括托育服務）而不是來自市場、政府或社會組織等的正式服務。因此，普惠托育服務體系的建立可能由于公共撫育制度與私人撫育文化的沖突而受限，也可能因為祖輩照料可以顯著提升女性的二孩生育意愿，而正式照料則對生育意愿產生顯著的抑制作用，導致無法實現提升生育率的目的。另外，在托育服務“去家庭化”的趨勢下，也要對逃避家庭責任和搭便車的后果保持高度警惕。當政府以普惠托育服務方式承擔起兒童照顧的部分責任時，還必須強調家庭成員自身的責任，并更加重視其責任的履行。否則消極家庭主義就可能產生，家庭開始逃避兒童照顧者的責任。人們意識到即便不生孩子、不承擔任何公民責任，也可獲得國家提供的越來越多的福利，終究會培養出一批批只講權利規避責任的“懶人”，必然會有更多的人不愿承擔生育責任。

（三） 托育機構發育不良與普惠托育服務之間的矛盾

普惠托育服務建設需要充足的托育機構為其發展奠定基礎。但是，目前我國的托育機構面臨嚴重的危機，難以支持普惠托育事業的發展。

從數量來看，改革開放后大量托兒所關閉且0～3歲公共托育服務發展幾近停滯①，能夠提供普惠托育服務的機構與需求的匹配程度低。從分布來看，城市地區比農村地區擁有更多的有組織實施的托育服務，而我國農村地區托育服務則存在托育機構數量少、多數嬰幼兒無法接受托育服務等發展滯后問題。②從機構性質來看，根據教育部的統計，2020年0～3歲嬰幼兒在園（班）人數為1377萬人，其中民辦機構和教育部門分別占比49.8%和41.6%③，而教育部門運營的托育服務又以公辦民營性質為主。整體而言，我國嬰幼兒托育服務以營利性質的民辦服務為主。政府缺位、市場失靈等導致托育服務在場地設施、衛生健康、安全管理、人員配比等方面存在很大差距，甚至出現上海攜程親子園、北京紅黃藍幼兒園等兒童安全事件，造成中國家庭對民辦托育機構普遍存在信任危機，向民辦機構購買托育服務的意愿較低。

（四） 中央普惠托育政策制定與各地落實情況之間的差距

越來越多的國家采用托育服務政策來提升生育率，但不同的托育服務理念、政策、機制與模式都會帶來不同的實施效果。各國應根據國情，制定針對性強、符合居民需求、能夠真正降低生育和養育成本的托育服務政策，同時政策還應具有性別視角、讓女性受益，這樣才有可能真正促使生育率的回升。

就目前國內實際情況來看，普惠托育服務的推廣缺乏足夠的政策經驗，可以說在新時代背景下普惠托育服務推廣是一個從無到有的建設過程;保障普惠托育建設過程中的公平性、有效性和持續性是一個艱難的工程，政策能否真正支持生育行為的發生也是難以預估的。同時由于我國地區差異很大，城鄉之間、地區之間對普惠托育服務的需求也各不相同，其對“可接受”托育服務的定價水平也不同，普惠托育服務的構建也不盡相同。目前，我國制定的普惠托育服務政策和構建的托育服務體系能否達到期望目標尚不清楚。大量研究表明，只有當家庭政策建立在社會群體平等和性別平等的原則基礎上，才能對維持較高的生育率發揮重要作用。④但是，我國目前的社會福利政策是以家庭作為整體的受益者而非以承擔家庭照顧（包括兒童照顧）的女性為主要的受益者，因此我國在制定社會政策時缺乏對“社會性別主流化”方面的認知。那么，如何保證普惠托育服務政策能夠讓女性受益則成為普惠托育服務政策必須思考的議題。

四、 對策建議

（一） 制定和實施促進家庭成員托育服務計劃

鑒于我國兒童照顧家庭化的傳統，在選擇嬰幼兒照顧時我們不能盲目推行托育服務，更不能將機構托育服務視為嬰幼兒照顧的主要模式，機構托育只能作為家庭育兒方式的必要補充。同時，考慮祖輩或親屬等家庭成員沒有接受過專業的育兒培訓，可參考美國的護士訪問計劃，在全國范圍內組建專業團隊，對那些由祖輩、親屬等家庭成員代替父母來承擔照顧責任的家庭進行探訪;提供照顧責任承擔者所需的護理知識及技巧，以提高其托育服務專業度，緩解其焦慮與不安;在這些家庭成員承擔托育責任前，應對其進行嬰幼兒保育系列培訓，再讓他們從事普惠托育服務，并獲得相應的政府兒童補貼。

（二） 建設規模適度、分布合理、服務可信的托育服務供給體系

在政府對普惠托育服務給予政策支持的前提下，我們必須對托育服務的需求以及現有的托育服務數量進行調研，以供需平衡為目標建設托育服務機構，不能盲目擴建，更不能造成托育資源的浪費。同時，有關部門要加強對市場進入意愿低的托育服務地區進行有效干預，整合政府和社會雙重力量，在偏遠地區、農村地區建設一定數量的托育服務機構，以確保托育資源的公平。另外，要出臺托育服務規范，加強托育服務監管，改變大眾觀念，重建社會對托育服務的信任，最終構建出“政府引導、市場參與、家庭負責”的多元合作機制。①

（三） 以托幼一體化為導向的普惠托育服務監管部門的動態調整

目前，我國普惠托育服務的主管部門是國家衛生健康委員會，但考慮到國際托幼一體化的發展趨勢，由教育部門擔任普惠托育服務的主管部門更為合適。從實際出發，短期可以采取組建多部門聯絡小組、增進部門間協調等方式，增強治理效能;之后可逐漸將托育服務和學前教育職能統籌到教育部門內，以解決現存的批管分離、責任交叉、管理留白、效能低下等一系列問題。

（四） 強化普惠托育服務政策的社會性別主流化

在制訂普惠托育服務政策和輸送社會福利的過程中，我們要認識到男女兩性發展的起點不同，重視向女性提供必要的支持，避免只向家庭轉移福利，防止出現新的性別不平等問題。②同時，要對普惠托育進行動態的社會性別評價，對已實施的普惠托育服務政策進行調研和論證，以最大限度地減少性別風險、降低成本、調整周期，真正實現普惠托育服務提升女性生育率的目的。

（責任編輯：肖舟）