“安全港”規(guī)則適用范圍的局限性與改進措施

劉丹 蒲相均

“安全港”規(guī)則是指在行為主體的某類行為可能受到法律禁止或制裁的前提下，事先規(guī)定該類行為中某些特定行為不會受到法律禁止或制裁，如同給行為主體提供一個可以停泊運行的安全“港口”。2022年8月1日開始施行的《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）正式引入“安全港”規(guī)則，是我國反壟斷法在理論研究和立法上的一大進步。但是，該規(guī)則的適用范圍還存在著一些局限性。

一、“安全港”規(guī)則適用范圍

《反壟斷法》已經(jīng)正式確立了“安全港”規(guī)則，但對于這一規(guī)則的適用十分謹(jǐn)慎，主要表現(xiàn)為適用條件趨向嚴(yán)苛、適用范圍受到嚴(yán)格限制。《反壟斷法》第十八條規(guī)定：“禁止經(jīng)營者與交易相對人達成下列壟斷協(xié)議：固定向第三人轉(zhuǎn)售商品的價格；限定向第三人轉(zhuǎn)售商品的最低價格；國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)認(rèn)定的其他壟斷協(xié)議。對前款第一項和第二項規(guī)定的協(xié)議，經(jīng)營者能夠證明其不具有排除、限制競爭效果的，不予禁止。經(jīng)營者能夠證明其在相關(guān)市場的市場份額低于國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并符合國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)規(guī)定的其他條件的，不予禁止。”

基于對《反壟斷法》第十八條的分析，關(guān)于“安全港”規(guī)則的適用范圍主要分為兩種理解。第一種是主流觀點，認(rèn)為第十八條第三款所涵蓋的適用范圍包括第一款中所有的縱向壟斷協(xié)議。第二種認(rèn)為第十八條第二款所規(guī)定的豁免制度所針對的兩種縱向價格壟斷協(xié)議，被排除在“安全港”規(guī)則的適用范圍之外。在此前提下，“安全港”規(guī)則的適用范圍被進一步限縮在縱向非價格協(xié)議和限制轉(zhuǎn)售高價協(xié)議中。

筆者更偏向于第一種理解，主要原因有兩點。第一，從法條字面意思上看，《反壟斷法》第十八條第二款明確寫出了“對前款第一項和第二項規(guī)定的協(xié)議”這一前提條件，而在第三款中并沒有類似“對前款第三項規(guī)定的協(xié)議”或“對于第二款規(guī)定之外的協(xié)議”的表述。因此，將第二款中的固定轉(zhuǎn)售價格和限制轉(zhuǎn)售低價協(xié)議排除在第三款的“安全港”規(guī)則之外是沒有根據(jù)的，第二款與第三款應(yīng)屬并列關(guān)系。從立法目的來看，設(shè)置“安全港”規(guī)則是為了提高執(zhí)法效率、促進市場良性發(fā)展。其雖然縮小了適用范圍，有助于降低風(fēng)險，但是這樣的限縮導(dǎo)致“安全港”規(guī)則所能發(fā)揮的效用變得微乎其微，也不符合立法初衷。

《反壟斷法》“安全港”規(guī)則的適用范圍限定在縱向壟斷協(xié)議中，是基于縱向壟斷協(xié)議利弊的考量。在縱向壟斷協(xié)議領(lǐng)域設(shè)置“安全港”能激發(fā)市場活力。“安全港”規(guī)則的設(shè)置給予了經(jīng)營主體更大的經(jīng)營自由，而經(jīng)營主體擁有了一定的與交易相對人進行協(xié)定的自由，將更有利于發(fā)揮縱向壟斷協(xié)議的積極作用，即增加不同品牌的產(chǎn)品競爭與服務(wù)競爭，解決分銷商之間的“搭便車”問題，打開新市場，節(jié)約交易成本，推動新企業(yè)進入市場。

二、“安全港”規(guī)則適用范圍的局限性

（一）法條本身反映出的局限性

在《反壟斷法》的全部法條中，“安全港”規(guī)則條款的設(shè)置僅僅出現(xiàn)在第十八條有關(guān)經(jīng)營者與交易相對人達成的壟斷協(xié)議的規(guī)定中，而在第十七條關(guān)于具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者達成的壟斷協(xié)議中沒有此豁免。前者為縱向壟斷協(xié)議，后者為橫向壟斷協(xié)議。《禁止壟斷協(xié)議行為規(guī)定（征求意見稿）》第十五條對《反壟斷法》第十八條進行了進一步的細(xì)化，將“安全港”規(guī)則范圍明確限制在縱向壟斷協(xié)議中。這意味著目前“安全港”規(guī)則在我國反壟斷法領(lǐng)域僅適用于縱向壟斷協(xié)議，不包括橫向壟斷協(xié)議，在經(jīng)營者集中領(lǐng)域也沒有以法律規(guī)定形式設(shè)置的“安全港”。

《禁止壟斷協(xié)議行為規(guī)定（征求意見稿）》第十五條明確了經(jīng)營者適用《反壟斷法》第十八條第三款需要達成的條件：一是市場份額要求；二是相反證據(jù)排除要求。這一規(guī)定使得我國“安全港”規(guī)則蒙上了“豁免推定模式”的色彩。此外，《禁止壟斷協(xié)議行為規(guī)定（征求意見稿）》中還對市場份額的計算方式給予了補充說明，包括市場份額計算要加入控制或者對交易相對人具有決定性影響的其他經(jīng)營實體，在同一相關(guān)市場的多個交易相對人需要合并計算，體現(xiàn)了“安全港”適用條件的細(xì)致與嚴(yán)苛。

（二）制度設(shè)計不夠完善

將“安全港”正式寫入《反壟斷法》是一個里程碑式的成就。但是，從理論到實踐，“安全港”還有一些問題亟待解決。例如，《反壟斷法》第十八條第三款規(guī)定了“并符合國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)規(guī)定的其他條件的，不予禁止”，這一條件在《禁止壟斷協(xié)議行為規(guī)定（征求意見稿）》2022年版中僅體現(xiàn)為“無相反證據(jù)證明其排除、限制競爭”一條，在執(zhí)法實踐中還可能增設(shè)其他條件以完善制度。

（三）不同規(guī)定之間存在沖突

2019年，國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布的《關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的反壟斷指南》中設(shè)置了橫向壟斷協(xié)議的“安全港”以及市場份額不超過20%的標(biāo)準(zhǔn)，這一指南仍在施行中。這與《反壟斷法》和《禁止壟斷協(xié)議行為規(guī)定（征求意見稿）》2022年版中明確“安全港”規(guī)則不適用于橫向壟斷協(xié)議存在沖突，如何進行調(diào)整和修改，在實踐中如何適用也是尚待解決的問題。

（四）“安全港”規(guī)則相關(guān)配套制度不夠完善

“安全港”規(guī)則相關(guān)配套制度不夠完善，主要表現(xiàn)為相關(guān)市場的認(rèn)定不夠成熟、實踐經(jīng)驗尚不豐富，以市場份額作為適用“安全港”規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)，面臨著如何界定相關(guān)市場、市場份額如何準(zhǔn)確計算的難題。不同的相關(guān)市場適用同一標(biāo)準(zhǔn)是否公平合理？市場進行情況發(fā)生動態(tài)變化后標(biāo)準(zhǔn)是否隨之變化？這些既是“安全港”制度設(shè)計需要解決的問題，也是相關(guān)配套制度需要關(guān)注的重點。

三、“安全港”規(guī)則適用范圍的改進建議

（一）改進方向

一方面是擴大適用范圍。域外反壟斷領(lǐng)域“安全港”規(guī)則適用范圍的廣泛性對我國《反壟斷法》“安全港”規(guī)則適用范圍的改進具有一定的啟示。域外“安全港”規(guī)則適用范圍的設(shè)置從特殊到一般，從單向到綜合。最初的“安全港”僅限于具有特別價值的壟斷協(xié)議，經(jīng)過充分的實踐再擴展到一般的壟斷協(xié)議。例如，美國壟斷協(xié)議的第一個“安全港”建立在1984年，第二個“安全港”有關(guān)專利———如果協(xié)議的排除效果在專利保護的范圍內(nèi)，那么根據(jù)反壟斷法，該協(xié)議不能被認(rèn)定為非法。在經(jīng)營者集中領(lǐng)域，司法部對一般“非集中”市場的合并提供了“安全港”。歐盟設(shè)置的“安全港”規(guī)則中，有一種是同時適用于縱向壟斷協(xié)議和橫向壟斷協(xié)議的“安全港”。2006年之前，俄羅斯的反壟斷法規(guī)定，市場份額不超過35%的縱向協(xié)議（金融機構(gòu)的縱向協(xié)議除外），都不屬于限制競爭的壟斷協(xié)議。這一規(guī)定容納的范圍非常大。2006年，俄羅斯出臺的《俄羅斯聯(lián)邦競爭保護法》將市場份額降低到20%。2009年，俄羅斯的《企業(yè)間協(xié)議豁免條件》又在此基礎(chǔ)上增添了新的規(guī)則。由此可見，域外的反壟斷法“安全港”規(guī)則適用范圍具有一定的廣泛性，幾乎涵蓋了橫向壟斷協(xié)議、縱向壟斷協(xié)議與經(jīng)營者集中。

我國《禁止壟斷協(xié)議行為規(guī)定（征求意見稿）》2022年版相較于2019年版縮小了“安全港”的適用范圍，是為了減少新制度在融入我國法律體系過程中因“水土不服”可能造成的市場風(fēng)險。通過實踐經(jīng)驗的積累以及理論方向的研究和探索，當(dāng)“安全港”規(guī)則在縱向壟斷協(xié)議領(lǐng)域“站穩(wěn)腳跟”之后，如果尚未出現(xiàn)比“安全港”規(guī)則更優(yōu)越的、靈活性和固定性并存的制度，有必要將“安全港”規(guī)則向橫向壟斷協(xié)議擴充發(fā)展，擴大“安全港”規(guī)則的適用范圍。

另一方面是調(diào)整市場份額標(biāo)準(zhǔn)。由于經(jīng)濟市場不斷發(fā)生動態(tài)變化，“安全港”的市場份額標(biāo)準(zhǔn)不同，產(chǎn)生的效果也截然不同。市場份額標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)前市場狀況，并預(yù)測市場在未來一段時間的發(fā)展趨勢，同時也不能朝令夕改，損害法律的權(quán)威性。目前，《反壟斷法》沒有市場份額的明確標(biāo)準(zhǔn)，僅在《禁止壟斷協(xié)議行為規(guī)定（征求意見稿）》2022年版中設(shè)置了15%這一標(biāo)準(zhǔn)，未來根據(jù)市場狀況進行上調(diào)或下調(diào)都有可能。同時，也可能根據(jù)不同的相關(guān)市場情況設(shè)置不同的市場份額標(biāo)準(zhǔn)。

（二）改進建議

第一，優(yōu)化制度設(shè)計。設(shè)置市場份額之外的補充或替代標(biāo)準(zhǔn)，增加“安全港”規(guī)則適用的靈活性。完善“安全港”的實體法律后果，對“在適用《反壟斷法》第十八條第三款之后，協(xié)議會否受到其他限制”“存在相反證據(jù)排除其適用‘安全港之后，將按照什么樣的法定程序進行審查”等問題都需要進行更細(xì)致地規(guī)定，否則“安全港”規(guī)則僅僅只是停留在理論層面，難以有效運用于實踐中。優(yōu)化制度設(shè)計還包括完善相關(guān)配套制度，如相關(guān)市場認(rèn)定、市場份額計算方式等。

第二，積累和總結(jié)實踐經(jīng)驗。《反壟斷法》自修改以來，“安全港”規(guī)則尚未得到充分運用。這是由于經(jīng)驗不足導(dǎo)致執(zhí)法機構(gòu)不敢隨意地運用一個新的規(guī)則，而在實踐中積累的寶貴經(jīng)驗會潛移默化地影響立法與執(zhí)法。“安全港”的市場份額標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)實踐經(jīng)驗得出的，適用“安全港”的實踐經(jīng)驗，反過來又推動市場份額標(biāo)準(zhǔn)的變化和制度的完善。因此，執(zhí)法機構(gòu)要積極發(fā)揮“安全港”規(guī)則的作用，積累經(jīng)驗，促進制度優(yōu)化。

結(jié)語

我國《反壟斷法》對“安全港”規(guī)則的適用采取十分謹(jǐn)慎的態(tài)度，這決定了適用范圍受到嚴(yán)格限制、適用條件趨向嚴(yán)苛。“安全港”規(guī)則的確定是我國《反壟斷法》理論研究和立法方面的一大進步，但該規(guī)則在適用范圍方面還存在一定的局限性。與域外的“安全港”規(guī)則覆蓋橫向壟斷協(xié)議、縱向壟斷協(xié)議以及經(jīng)營者集中的廣泛范圍相比，我國的“安全港”規(guī)則適用范圍比較窄。對此，相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合實際情況調(diào)整“安全港”規(guī)則的適用范圍，同時調(diào)整市場份額標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化制度設(shè)計，積累實踐經(jīng)驗，從而更好地發(fā)揮《反壟斷法》“安全港”規(guī)則的積極效用。

（作者單位：中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院）