公有房屋拆遷中居住困難人口可得利益探討

揭揚

居住困難人口的認定方法在各個征收地塊有相關規(guī)定，一般是指在征收范圍內(nèi)根據(jù)相關政策規(guī)定，符合一定條件并被認定為需要安置的住房困難人員。但是，關于居住困難人口如何分得征收補償利益，缺乏明確規(guī)定。居住困難戶保障補貼雖然有明確的計算方法，但是如何分配仍未明確規(guī)定。

一、問題的由來：規(guī)定缺失

（一）居住困難戶保障補貼

《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》（以下簡稱《細則》）第二十七條規(guī)定了居住困難戶的保障補貼。《細則》第三十一條規(guī)定了居住困難增加貨幣補貼的計算方式：居住困難增加保障補貼=折算單價×居住困難戶人數(shù)×22平方米-被征收居住房屋補償金額。折算單價由區(qū)（縣）人民政府公布。

例如，《楊浦區(qū)90街坊產(chǎn)權調(diào)換配套商品房選購辦法》規(guī)定，每產(chǎn)權戶（租賃戶）實行“一證一套”；每產(chǎn)權戶享受居住困難保障補貼的住戶，可購買產(chǎn)權調(diào)換房屋的面積和房型，以認定公示的居住困難人數(shù)，按人均22平方米為標準，在可供產(chǎn)權調(diào)換房屋中以相近的面積和房型進行選購，反之，非居住困難戶可選購房型和面積，以不低于被征收房屋建筑面積為標準。由此可以推定，設立居住困難戶保障補貼的目的是增加產(chǎn)權調(diào)換配套商品房選購面積，從而解決被認定為居住困難戶的共同居住人的住房困難問題。

（二）居住困難人口

根據(jù)《上海市住房保障和房屋管理局關于進一步規(guī)范本市房屋征收補償工作的通知》（以下簡稱《征收補償工作通知》）的規(guī)定，居住困難審核的內(nèi)容。應當是房屋征收決定公告之日，在被征收房屋處有本市戶籍的人口，在本市有無其他住房或者是否居住困難。其他住房指在被征收房屋處有本市戶籍的人口本人及其配偶（或以未成年子女名義）在本市有其他住房，有下列情形之一的均認定為其他住房：（一）在他處擁有公有住房使用權，或者擁有私有房屋所有權（含宅基地、商品住房包括使用貸款購房的情形）；（二）將已購公有住房出售、公有住房承租權差價交換，或者獲得過住房貨幣補貼；（三）他處房屋獲得過拆遷補償安置，或者房屋征收補償；（四）享受過共有產(chǎn)權保障住房（經(jīng)濟適用住房）政策。

我們可以將認定居住困難人口分為積極認定和消極認定。積極認定為居住困難人口的，需提供相應證明，如在冊戶籍、實際居住證明。如果虛報實際居住情況，或者對共同居住人了解不當，或者瞞報離婚證、離婚判決，就會造成認定居住困難人口數(shù)高于實際數(shù)量的情況。

（三）共同居住人

根據(jù)《細則》第五十一條規(guī)定，共同居住人是指作出房屋征收決定時，在被征收房屋處具有常住戶口，并實際居住生活滿一年以上（特殊情況除外），且本市無其他住房或者雖有其他住房但居住困難的人。

（四）規(guī)定之缺失

從上可知，在承租人和共同居住人之間分配居住困難戶保障補貼。行政規(guī)章明確規(guī)定了居住困難戶保障補貼具體算法、居住困難人口認定辦法，但是沒有規(guī)定共同居住人的認定方法。而《上海市高級人民法院關于房屋動拆遷補償款分割民事案件若干問題的解答》（以下簡稱《高院解答》）對共同居住人作了定義。由于居住困難人口由政府制定標準，而共同居住人由法院制定了統(tǒng)一認定方法，兩者缺乏銜接，導致認定標準存在差異，外延往往也不一致，從而導致現(xiàn)實中操作混亂。

二、理解之偏差：同案不同判

鑒于上述規(guī)定均屬于原則性描述，居住困難戶保障補貼歸公房承租人及共同居住人共有，缺乏可操作性，加之在實際征收過程中征收單位與申報人的信息不對等，導致共同居住人幾乎等同于戶籍在冊人口。因此，實踐中出現(xiàn)了不同的判決方法。

案例一：（2020）滬0109民初1836號。裁判思維：只要被征收單位認定為居住困難人口，就可分得征收補償利益，且至少可分得折算單價×22平方米。

案例二：（2017）滬0101民初5662號。裁判思維：只要不被認定為居住困難人口，一律不獲得征收補償利益。

案例三：（2019）滬0107民初2806號。裁判思維：居住困難戶保障補貼屬于?？?，在居住困難人口間均分，具體公式為：居住困難增加補貼÷居住困難人口人數(shù)。具體到本案例中為2，005，916.47÷7。除此之外的征收補償款，在承租人和法院認定的共同居住人之間分配。

案例一、案例二為托底保障法，案例三是?？顚Ｓ梅?。不同的判決思維，加上不同的出發(fā)點，導致了不同的判決結(jié)果。在兩種觀點應用于案件后，可以看出兩者的利弊得失。

三、觀點之淵源：優(yōu)點與原罪

（一）兩種觀點的淵源

1.托底保障法的來源

此處的托底保障法來源于《細則》第三十一條規(guī)定，按照上海市經(jīng)濟適用住房有關住房面積核定規(guī)定以及本條第二款規(guī)定的折算公式計算后，人均建筑面積不足22平方米的居住困難戶增加保障補貼，但已享受過經(jīng)濟適用住房政策的除外。加之居住困難保障補貼計算公式：居住困難保障補貼=折算單價×居住困難戶人數(shù)×22平方米-被征收居住房屋補償金額。所以，托底保障法認為只要認定為居住困難戶，即可享受22平方米的最低安置。托底保障法的優(yōu)點較為明顯，即精準扶貧。由于征收補償利益全部由居住困難人口享有，將征收補償利益精準發(fā)放至居住困難人口，因此能直接幫助居住困難人口。

2.?？顚Ｓ梅ǖ臏Y源

《高院解答》第十一條第二款規(guī)定：“搬家補償費、設備遷移費、臨時安家補助費，應歸確因拆遷而搬家、設備遷移和臨時過渡的承租人、共同居住人等。獎勵費和一次性補償費，一般應當由拆遷時在被拆遷房屋內(nèi)實際居住的人之間予以分割。設備搬遷和安裝費用、無法恢復使用的設備按重置價結(jié)合成新結(jié)算的費用，應歸設備所有人。因拆遷造成停產(chǎn)、停業(yè)損失的補償歸遭受實際損失的經(jīng)營人?！痹摋l文?？顚Ｓ玫乃悸非逦幼±щy戶保障補貼是為了居住困難戶特意增加的專門補償款，因此也要參照此條進行分配。

（二）托底保障法的原罪

第一，托底保障法對房屋動遷政策的理解并不精確。比如，根據(jù)《楊浦區(qū)90街坊產(chǎn)權調(diào)換配套商品房選購辦法》規(guī)定，享受居住困難戶保障補貼的家庭，選購產(chǎn)權調(diào)換房的面積和房型，以居住困難人數(shù)按人均22平方米為標準進行選購，而且動遷過程還有“一證一套”的選購配套商品房的基本原則，居住困難戶可以突破這一原則。增加居住困難戶保障補貼，其目的是保障居住，而不是給居住困難戶發(fā)放22平方米×折算單價的現(xiàn)金。因此，不區(qū)分是否是共同居住人，只要認定居住困難人口便給予托底保障，是對政策的認識錯誤。

第二，根據(jù)上海市相關住房困難救濟政策，居住困難人口符合一定的條件，可以申請經(jīng)濟適用房以及廉租房。居住困難問題應由國家利用相關資源以及出臺相關政策予以解決，而不是在公房拆遷中解決。試圖在公房動遷中解決居住困難人口的住房問題，會侵犯承租人和共同居住人的利益。

四、觀點之對比：利弊得失

（一）違背還是順應《高院解答》

上海市高級人民法院出臺《高院解答》對房屋征收補償利益分割案件具有統(tǒng)一指導意義，而托底保障法有違反《高院解答》規(guī)定的嫌疑。托底保障法認為，居住困難人口分割所有的征收補償款（大病補貼除外），非居住困難人口不得參與分割。根據(jù)上述規(guī)定，搬家補償費、設備遷移費、臨時安家補助費應該歸屬于實際居住人。但如果實際居住人沒有被認定為居住困難人口，那么按照托底保障法，其將無法獲得此筆費用。因此，托底保障法明顯違反《高院解答》規(guī)定。而?？顚Ｓ梅ㄒ驗檎Q生于《高院解答》，不僅沒有違背，而且恰恰順應了該解釋。

（二）公平層面

托底保障法導致不公平的結(jié)果。《中華人民共和國法官法》第三條規(guī)定：“法官必須忠誠執(zhí)行憲法和法律，維護社會公平正義，全心全意為人民服務?！痹诜课菡魇諏嵺`中，為了多分補償款，承租人往往會虛報或者瞞報材料，將所有的戶口在冊人口均申報為居住困難人口。而征收單位為了盡快完成簽約率，并不能詳盡所有手段審核每一個申報材料，這就違背承租人申報與國家設立居住困難補貼?？畹某踔浴６鴮？顚Ｓ梅ǚ瞎皆瓌t。即便空掛戶口人口申報居住困難人口成功，但是只能與其他居住困難人口一起均分增加的居住困難戶保障補貼，與剩余的征收補償款無緣。

（三）適法統(tǒng)一層面

《高院解答》所指的“他處房屋”的性質(zhì)，僅限于福利性質(zhì)取得的房屋；而根據(jù)相關居住困難人口的認定辦法，“他處有房”不僅包括公房，還包括產(chǎn)權房及經(jīng)濟適用房，而且有5年的時間界限，兩者不是一個標準。據(jù)此，托底保障法會造成適法不統(tǒng)一。但是，?？顚Ｓ梅ㄓ兄谶m法統(tǒng)一。專款專用法將增加的居住困難保障補貼平均分配給居住困難人口，除此之外的動遷款依然在承租人和共同居住人之間分配，不管征收協(xié)議有無認定居住困難人口，一律適用《高院解答》，讓所有房屋征收補償利益分割民事案件得到適法統(tǒng)一。

（四）明晰辦案思路與否

如果適用專款專用法，辦案人員在確定增加的居住困難補貼均分給居住困難人口之后，分配剩余利益時，由于要認定共同居住人，還是要根據(jù)具體案情審慎查明各種事實，這樣的辦案思路很清晰，分配利益更加精確和公平。

（五）公私房統(tǒng)一適用與否

目前，在上海的房屋征收補償利益分割民事案件中，私房中增加的居住困難貨幣補貼不是給產(chǎn)權人，而是統(tǒng)一分配給居住困難人口，這種專款專用法很少有爭議。如果公有住房拆遷中也能統(tǒng)一適用專款專用法，就能達到公房、私房在居住困難增加補貼這一塊的適法統(tǒng)一。

四、觀點之沖突：根源與出路

（一）沖突之根源：司法與行政的界限不清

動遷單位認定居住困難人口，法院認定共同居住人。這是兩個不同領域卻交叉頗多的概念。托底保障法和?？顚Ｓ梅ǖ臎_突正是根源于此。托底保障法堅持用居住困難人口就是共同居住人的辦法分配利益；?？顚Ｓ梅▍s認為兩者既有區(qū)別，又有交叉。這就導致托底保障法和專款專用法的分配結(jié)果不一樣。而在動遷單位認定了居住困難戶和居住困難人口，當事人對如何分配動遷利益產(chǎn)生了糾紛，訴至法院之后，導致了適用的困境出現(xiàn)。

（二）?？顚Ｓ梅ㄊ钦_思路

申報人以其所認為的同住人人數(shù)進行居住困難人口申報，但是基于其可能存在的認知缺陷，導致申報錯誤。但我們不能讓居住困難人口認定結(jié)果左右法院的公正審判。在動遷單位認定居住困難人口有瑕疵的前提下，?？顚Ｓ梅☉\而生，其有相應的現(xiàn)實基礎———《高院解答》第十一條第二款，此種方法也能達到理想的分配結(jié)果。

結(jié)語

雖然居住困難人口在公有房屋拆遷中可以獲得一定的利益，但其分配問題仍需依據(jù)具體案件情況和相關政策規(guī)定進行判斷。在比較了司法實踐中的兩種分配方法后，得出了應適用?？顚Ｓ梅ǖ慕Y(jié)論。當然，?？顚Ｓ梅ㄒ膊皇亲罾硐氲姆峙浞椒?，欲使分配最理想，還需要行政和司法的進一步磨合，且將分配方法規(guī)范于書面文件。

（作者單位：上海市第二中級人民法院）