鄉村振興背景下全域土地綜合整治實施問題與思考

方帥

作者簡介：方 帥（1985—），男，漢族，安徽合肥人，本科，工程師，研究方向為國土規劃。

摘要：隨著鄉村振興戰略推進，全域土地綜合整治工作成為實現鄉村振興戰略的重要途徑。安徽省全域土地綜合整治省級試點項目在推進過程中面臨規劃實施、資金籌措、公眾參與、行政管理等一系列問題。文章以安徽省無為市為例，對現實問題進行分析和理論思考，提出了相應解決思路與對策，以期為鄉村振興背景下全域土地綜合整治的實施提供參考和啟示。

關鍵詞：鄉村振興；土地；綜合整治

文章編號：1674-7437（2024）01-0087-03 中國圖書分類號：TU984 文章標識碼：A

為更好地貫徹習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，解決鄉村土地問題，合理配置農村土地資源要素，加強農村建設用地節約集約利用，成為助力鄉村振興戰略實施的重要舉措。安徽省無為市自2018年起充分借鑒浙江“千萬工程”經驗，率先探索全域土地綜合整治試點工作機制，統籌推進“土地綜合整治+”獨具地方特色的土地整治路徑和模式。2020年初，無為市啟動了開城鎮和石澗鎮兩個全域土地綜合整治省級試點申報工作，兩個試點均于2021年底獲批，但是在試點推進過程中遇到的一系列問題，制約著全域土地綜合整治工作有序開展。

1 無為市基本情況

無為市總面積2 022km2，轄20個鎮，人口121萬人。總地貌特征是“山環西北，水聚東南”，大體可分為平原區和低山丘陵區。現有6 384個自然村，農村人口約74.97萬人，村莊點散、亂、小，且空心化率平均達45%。耕地面積111 200hm2，但是大多數耕地田埂多、溝渠多、連片少、地塊小，不利于大型農用機械耕作作業。因此，無為市農村全域土地綜合整治需求極其迫切，也說明該市農村土地資源開發空間廣闊，利用潛力很大。為解決宅基地超標、蠶食耕地、一戶多宅、布局散亂等問題，優化鄉村土地利用結構布局，實現耕地面積增加和土地利用效率提升的雙重效應[1]。無為市以積極穩妥、逐步推進為原則，經過認真篩選，確定將開城、石澗兩鎮作為省級全域土地綜合整治試點鎮，通過試點鎮的引領示范作用，以達到全面推進的效果。

2 全域土地綜合整治實施問題

2.1規劃問題

全域土地綜合整治是一項復雜而重要的任務，需要進行科學規劃和布局。一方面，無為市自然資源分布不均，土地利用現狀復雜多樣，圩區、山區村莊的發展需求各異，如何在區域范圍內統籌布局并實現資源優化配置成為亟待解決的難題。另一方面，由于農民土地產權和流轉問題，土地利益關系復雜，導致規劃過程中容易出現沖突和阻力。

2.2資金問題

全域土地綜合整治需要投入大量資金，包括農用地整治、基礎設施建設、生態修復和農民收益補償等費用。然而，無為市農村經濟基礎相對薄弱，財力有限，特別是北部鄉鎮財政壓力較大，難以提供充足的資金。另外，鄉村振興戰略的推進需要考慮到不同區域、不同村莊的差異性，因此，資金的分配和使用需要科學規劃和合理布局，這增加了資金問題的復雜性[2]。

2.3公眾參與問題

全域土地綜合整治的實施需要村民的積極參與和支持，但由于村民的知識水平和參與意識有限，在兩鎮試點項目實際操作中存在一定困難。首先，農民對土地綜合整治的重要性和必要性認知不足，缺乏對鄉村振興戰略的全面認知。其次，農民在土地流轉或土地資源轉移中擔心自身利益受損，對于整治工作持保守或抵制態度，不愿意主動參與。

2.4行政管理問題

全域土地綜合整治的實施需要無為市各級政府部門的協作和配合，協調管理存在一定難度。一方面，政府部門間的溝通和協作機制不完善，導致資源整合和工作銜接不暢，影響整治工作順利推進。另一方面，部分鎮、村及部門在農村土地管理方面的能力和經驗不足，對于整治工作的規劃和執行存在困難[3]。

3 解決思路與對策

3.1建立科學合理的整治規劃體系

全域土地綜合整治要以國土空間規劃為引領，充分銜接鄉鎮空間規劃、村莊規劃及其他專項規劃的技術要求和編制成果，確保規劃銜接落地。全域土地綜合整治是銜接規劃布局到項目落地的紐帶，明確每個地塊的用途，向上落實國土空間規劃目標任務，向下滿足產業振興、村民宜居宜業用地布局需求，科學安排全域土地綜合整治的工程規模、建設時序、資金籌措，切實有效地統籌各子項目的實施建設[4]。

一是充分調查研究。在全域土地綜合整治規劃中，通過調研分析鄉村的自然、社會和經濟狀況，制定科學可行的綜合規劃，確保規劃的科學性、可行性和可持續性。堅持問題導向和目標導向相結合，解決核心問題，發掘整治潛力。問題導向注重解決具體問題，如基礎設施差、生態環境退化等，而目標導向注重發掘鄉村潛力，推動現代農業特色產業發展，提升產業優勢，培育新業態，打造鄉村項目的特色和亮點。二是優化空間布局。在規劃中要充分考慮不同地區的特點和優勢，合理安排土地利用和空間布局，實現資源的最優配置。要充分考慮土地開發潛力、生態環境承載能力、社會經濟影響等因素，確定合理的土地規劃分區，如農業生產區、生活集聚區、生態保護區、文化旅游區等，明確各區的發展方向和土地利用方式，分區提出整治的重點內容和行業準入條件，使鄉村發展各個方面相互促進，形成良性循環。三是加強技術支持。解決規劃難題需要利用遙感影像、地理信息系統等技術手段，調查評估和分析研究土地資源情況，建立全域土地資源數據庫，收集各類土地數據，包括土地類型、利用現狀、土地所有權情況等。通過分析數據，了解土地資源的現狀和存在的問題，為制定綜合整治規劃提供決策所需的科學數據和信息依據。四是加強溝通協調。解決規劃難題涉及多方利益關系，需要政府、村民、企業等主體多方合作，建立起協同發展機制，形成共識，優化規劃方案。

3.2加大資金支持力度

全域土地綜合整治建設內容包括農用地整理、建設用地復墾、礦山生態修復、鄉村生態保護和修復、公共基礎設施建設等工程，需要大量資金支持，但地方多未設立專項財政資金，難以確保資金的充足和有效利用。

一是應加大資金支持力度。政府可以通過整合市直部門專項鄉村振興資金、調整財政政策、制定相關扶持政策等方式，提供更多的財政資金支持。還可以通過招商引資吸引社會資本參與鄉村振興，如利用PPP模式吸引社會資本參與全域土地綜合整治[5]。二是建立多元化的資金籌措渠道。除了依賴政府財政資金，還可以通過銀行貸款（專項債）、企業投資等方式來籌措資金，鼓勵企業、金融機構積極參與鄉村振興，通過投資和融資支持全域土地綜合整治。三是完善資金管理和監督機制。加強資金使用的透明度，建立完善的資金監管機制，加強對項目資金的審計和監督，確保資金使用的合法性和合規性。四是開展社會化的資金籌集活動。通過發起募捐、設立專項基金等方式，吸引社會各界愛心人士和企業家參與，為鄉村振興項目籌集資金。政府應設立專項資金，用于解決鄉村振興中的資金需求。

3.3提升村民參與度

全域土地綜合整治是一項綜合且持久的工程，需要村民積極參與和支持。然而，無為市全域推進土地綜合整治過程中也存在村民對全域工作的理解不足、缺乏對整治效益的認知、參與動力不足等問題。為增強農民的參與意識和能動性，可以采取以下措施。

一是加強宣傳教育。向村民充分介紹整治目的、意義和效益，使其充分了解整治工作對于改善農村生態環境、提升生活品質的重要性。自然資源部門可以組織專門的宣傳團隊，通過培訓會、座談會、宣傳冊、橫幅標語等形式，深入鎮、村向村民普及全域土地綜合整治的相關知識，增加村民對整治工作的了解和認同。二是健全農民參與機制，確保其能夠有序參與整治工作，設立村民參與委員會或村民代表機構，組織村民代表參與整治的決策制定、項目規劃和實施過程監督。另外，可以建立健全與農民利益相關的信息發布和反饋機制，及時向農民通報整治工作的進展和效果，聽取他們的意見和建議，并及時反饋給相關部門。三是出臺扶持政策。在整治項目實施過程中，可以為村民提供就業機會、經濟補貼和職業技能培訓，使其參與到整治工作中，從而增加其收入和就業機會。另外要加強農民權益保護，確保其合法權益不受侵犯，營造良好的參與環境，提高農民參與的積極性。四是加強技術支持。邀請專家學者到農村進行技術培訓，傳授相關的整治技術和方法，幫助農民解決實際問題。組織示范工程，向村民現場演示整治技術和方法的應用，引導其學習和運用整治技術。

3.4健全行政管理機制

在全域土地綜合整治實施過程中，政府各部門之間要加強協作與溝通，優化工作流程，建立行政管理的協調機制，提高全域土地綜合整治的實施效率和質量。

一是加強組織領導力。建立健全統一協調的組織領導機制，明確各級政府及相關部門的職責和權限。在組織架構上加強協調配合，建立全域土地綜合整治的統一指揮體系，確保政府行政管理的高效運行。二是制定細化規范的政策法規。應當明確全域土地綜合整治的目標、原則、標準和操作程序，并建立政策法規的宣傳普及和監督檢查機制，確保政策法規的有效貫徹落實。三是加強農民參與和民主決策。充分發揮農民的主體作用，重視農民的知情權、參與權和決策權。在項目規劃和實施過程中，開展廣泛的農民宣傳教育，征求農民的意見和建議，加強農民與政府的溝通與互動。四是建立監督管理與問責機制。加強對全域土地綜合整治項目的跟蹤檢查和評估，及時發現問題和不足之處，并采取相應的措施加以解決。對于存在問題和失職行為的責任人，要追究相應責任，并進行問責。五是加強信息化建設和數據共享。利用現代信息技術手段，建立健全全域土地綜合整治信息平臺，實現項目信息的及時共享和溝通。加強土地資源、農田利用、房地一體、生態環境等數據的收集和共享，為政府決策提供科學依據。

4 相關思考與建議

一是要盡快出臺標準體系，加大金融支持力度。要制定統一的全域土地綜合整治政策性文件及技術規程，規范項目管理，指導項目實施；農業、水利、交通等各相關職能部門也要出臺相應配套制度，形成制度體系，確保基層在全域土地綜合整治工作中有序可行，避免基層在具體工作中“盲人摸象”，摸索前行。另外，建議省級政府出臺金融下鄉相關政策（最好能帶專項啟動資金），引導金融機構與實施組織深化合作，推廣“實施主體+銀行+龍頭企業”等融資模式，開發土地整治、產業升級等方面專屬信貸產品，整合全鏈條信息，精準開展信用評價以提高貸款發放效率，發揮綜合金融優勢以保障全域項目實施。例如，鼓勵金融機構向全域綜合整治項目前期建設提供定制化金融產品，支持符合條件的全域土地綜合整治項目發行使用地方政府專項債券，鼓勵各地選擇合適的承貸主體，豐富貸款還款方式。統籌編制全域實施方案和融資方案，確定融資主體和方式，提高項目融資成功率，增強項目建設現金流，同時盤活鄉村存量資源，鼓勵將符合條件的項目“打包打捆”交由市場主體實施（龍頭企業和社會資本），引導產業資本投入。

二是縮短指標交易周期，加強部門資源整合。對全域土地綜合整治產生的增減掛鉤和新增耕地指標應優先交易，同時探索可以跨省級行政區域的交易平臺。建議國家、省重點工程和經濟發達地區購買指標時予以優先購買權利，這樣可盡快獲得指標收益，緩解全域土地綜合整治項目的資金壓力。農村全域土地綜合整治是一項系統工程，需要各部門配合支持、協調一致。例如，融資部門要做好資金籌集和支撐，并做好“土地銀行”收儲土地的準備工作。農業農村部門要做好土地的“確權確股不確界”方案制定和農業項目打捆招商工作，為謀劃建設高標準農田整合資金，以此確保項目區實施資金平衡。林業部門要做好林地地塊認定，水利部門要做好不影響區域灌排條件廢棄坑塘、溝渠的認定，出具相應的證明文件，為復墾驗收提供幫助。并大力整合涉農資金，如高標準農田建設、水利村村通、“最后一公里”資金、鄉村振興專項資金等，統一調配使用，項目收益更多地用于反哺鄉村，并大力優化營商環境，爭取引入更多社會資金。

三是提升土地利用效率，統籌推進環境整治。現行土地承包政策無法有效解決土地細碎化問題，制約了土地適度規模化經營。因此，開展土地綜合整治的同時要加強產業引入，在不違背耕地“非農化、非糧化”政策的前提下，主動引入一批新型農業企業，提升全域土地綜合整治項目的潛力和價值，為項目完成后提高項目區農民和村集體收入、改善農民生產生活條件打下基礎，并根據產業需要開展土地綜合整治工程設計，促進土地流轉，破解土地低效利用困局。同時，按照山水林田湖草系統治理和綠色發展的理念要求，在堅持生態保護的基礎上，優化調整林地、水域等生態用地布局。結合人居環境綜合整治、生態廊道建設和美麗鄉村建設，整合各類項目資源，對整治區域實施生態環境修復，打造生態型全域土地綜合整治各項工程。

5 結束語

鄉村振興背景下，全域土地綜合整治的實施問題主要包括規劃問題、資金問題、農民參與問題、行政管理問題。需要通過建立科學合理的規劃、加大資金支持力度、加強農民參與和健全行政管理機制等措施，推動全域土地綜合整治工作的有序推進，實現鄉村振興戰略的目標。這需要政府、農民、社會各界的共同努力和合作，形成良好的政府、市場、社會協同發展格局。

參考文獻：

[1]洪曙光，鄭愛玲.全域土地綜合整治的實踐與思考——以安徽省無為市為例[J].中國土地，2020（11）：40-41.

[2]孫曉紅.鄉村振興背景下土地綜合整治工作的改進措施[J].農家參謀，2022（22）：82-84.

[3]宋鵬偉，司濤，陳昊.鄉村振興背景下全域土地綜合整治策略及實施[J].農村經濟與科技，2023，34（10）：40-43.

[4]王宋輝，繆麗，楊景.全域土地綜合整治項目選址及總體策劃研究[J].城市住宅，2021，28（11）：130-131+133.

[5]賀涌源.對實施全域土地綜合整治的思考[J].浙江國土資源，2018（04）：37-38.