復(fù)合治理下基層公共文化服務(wù)的優(yōu)化路徑

程卓

作者簡介：程 卓（1998—），男，漢族，湖北黃岡人，碩士，研究方向?yàn)楣参幕?wù)與管理。

摘要：在城市化進(jìn)程不斷深化與社區(qū)功能日益豐富的背景下，以武昌區(qū)南湖模式為代表性的新型公共文化服務(wù)供給模式逐漸興起。盡管南湖模式為我國基層公共文化服務(wù)提供新的思路，但仍存在需要優(yōu)化的領(lǐng)域。文章以武昌南湖模式中的某個社區(qū)為研究對象，探討是否存在社區(qū)的普遍性問題，并為南湖模式的進(jìn)一步發(fā)展提供參考方向，使南湖模式提供更高質(zhì)量的公共文化服務(wù)。

關(guān)鍵詞：基層公共文化服務(wù)建設(shè)；南湖模式；復(fù)合治理；優(yōu)化路徑

文章編號：1674-7437（2024）01-0219-03 中國圖書分類號：G249.2；D630 文章標(biāo)識碼：A

中華人民共和國文化和旅游部、國家發(fā)展和改革委員會及財(cái)政部三部門于2021年共同推出了一項(xiàng)政策建議，旨在全面提升公共文化服務(wù)質(zhì)量，同時弘揚(yáng)社會主義優(yōu)秀文化。該政策保護(hù)公眾的基本文化權(quán)益，滿足人們對美好生活的新期待。為進(jìn)一步促進(jìn)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，黨的二十大明確提出要充實(shí)和發(fā)展文化行業(yè)及文化產(chǎn)業(yè)[1]。近年來，武漢市武昌區(qū)南湖街道結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，積極探索公共文化服務(wù)供給的創(chuàng)新模式。目前，南湖街道已形成以“鄰里文化促社會和諧，以核心價值聚民力民心”的工作理念，并大力推崇以鄰為親、以和為貴、以文為根、以助樂人、以誠為基的社區(qū)文化精神。

1 復(fù)合治理概述

20世紀(jì)70年代的中后期，由于政府和市場失效的問題日益嚴(yán)重，以及社會需求呈現(xiàn)多樣化，復(fù)合治理理念和方式逐漸代替了傳統(tǒng)的管理理念和方式，成為全世界各國處理經(jīng)濟(jì)社會問題的首選手段[2-3]。在實(shí)踐中，復(fù)合治理主要是一種協(xié)作性質(zhì)的管理，其核心原則是平衡與分散權(quán)力，這也被視為當(dāng)前政治發(fā)展和政治文明的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)[4]。然而，治理的深層意義較廣，因此在傳遞理論目標(biāo)過程中，可能會在各種復(fù)雜情況下忽視明確的行動主體和多元主體的社會行動模式[5]。治理理念和方式的內(nèi)部含義包括治理的多元中心性和多維度，治理方式的構(gòu)建及其組合形成了治理形態(tài)的發(fā)展道路。面對全球化帶來的持續(xù)增長的公眾需求，僅依賴于一種管理模式已經(jīng)無法滿足。因此，需要創(chuàng)造出一種涵蓋多個參與者的新型管理模式。從公共產(chǎn)品和服務(wù)的功能轉(zhuǎn)變研究角度來看，以政府和社會組織合作為核心的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)不僅能提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量，還能提高社會參與者的福利待遇[6]。因此，復(fù)合治理是政府在主導(dǎo)的公共事務(wù)管理過程中，著重于讓政府、市場和社會組織構(gòu)成一個混合的多元主體，通過談判合作等多種方式來共同處理公共事務(wù)，這是一種創(chuàng)新的管理模式[7]。

2 南湖街道公共文化服務(wù)現(xiàn)況

武昌區(qū)南湖街道J社區(qū)是在原南湖機(jī)場舊址上經(jīng)過十幾年開發(fā)建設(shè)形成的純居民小區(qū)。J社區(qū)由4個住宅小區(qū)組成，總?cè)丝谶_(dá)1.2萬余人，社區(qū)內(nèi)設(shè)有幼兒園、小學(xué)、養(yǎng)老服務(wù)中心及300多個便民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。該社區(qū)還擁有巧姐姐隊(duì)、老紅帽志愿服務(wù)隊(duì)、J藝術(shù)團(tuán)、老格子組合、曲藝志愿服務(wù)隊(duì)等30支志愿隊(duì)伍，共計(jì)2 000多名志愿者。該社區(qū)提供了社區(qū)文化長廊、體育健身、文化藝術(shù)、民俗節(jié)慶、全民閱讀等五類主要的文化服務(wù)。此外，該社區(qū)還設(shè)有老年學(xué)校，以及11個文體協(xié)會，每周一至周五，文體活動都會在社區(qū)黨群服務(wù)中心三樓多功能活動室舉行。在一樓服務(wù)站，居民可以享受到扶弱幫困、心理慰藉、愛心捐贈、幫教助學(xué)以及鄰里互助等關(guān)愛服務(wù)。

2.1重構(gòu)組織性質(zhì)

南湖模式的核心是由社區(qū)機(jī)構(gòu)引領(lǐng)，并負(fù)責(zé)提供公眾的文化服務(wù)。在初期階段，社區(qū)文聯(lián)作為組織實(shí)體的性質(zhì)并不明晰，組織間相互嵌入的關(guān)系主要體現(xiàn)在職責(zé)的交疊部分。而且，組織間的互嵌應(yīng)體現(xiàn)為功能的互補(bǔ)、制度化程度高以及對資源的均衡依賴[8]。實(shí)際上，政府對社區(qū)文聯(lián)的嵌入可以視為一種結(jié)構(gòu)性強(qiáng)的嵌入，而社區(qū)文聯(lián)對政府的嵌入則是一種系統(tǒng)性和功能性的弱嵌入。通過重新定義社會組織之間的角色和關(guān)系，賦予了社會組織與政府進(jìn)行協(xié)商和博弈的權(quán)力，為重建更為實(shí)質(zhì)性的關(guān)系提供了必要的基礎(chǔ)。

2.2重塑主體間關(guān)系

南湖模式的核心是對多元主體關(guān)系的重塑，但在與區(qū)政府、社區(qū)以及居民的外在主體關(guān)系建設(shè)方面仍面臨一些問題。在南湖模式的形成過程中，復(fù)合治理實(shí)體在接觸政府的同時，又與服務(wù)對象互動，構(gòu)建了一個新型社區(qū)公共文化服務(wù)供應(yīng)系統(tǒng)。然而，南湖街道J社區(qū)過去服務(wù)單調(diào)、效率低下、偏離居民需求的問題依然存在。因此，在集合公眾的文化資源的基礎(chǔ)上，南湖街道J社區(qū)試圖借助咨詢、談判等途徑，與武昌區(qū)政府及其附屬單位——南湖街道辦事處再次創(chuàng)設(shè)一個資源和利益的分配體系。武昌區(qū)已對公共文化服務(wù)的具體內(nèi)容進(jìn)行了詳盡規(guī)劃，包括由綜合性的管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)具體的公共文化服務(wù)，按照服務(wù)協(xié)議進(jìn)行項(xiàng)目的監(jiān)督與評估，并依據(jù)評估結(jié)果決定相關(guān)的費(fèi)用。

2.3重組內(nèi)容與形式

當(dāng)前，社區(qū)主要提供文化體育、社區(qū)教育、科普以及居家養(yǎng)老等各式服務(wù)，主要由政府采購、志愿服務(wù)及企業(yè)等方式來運(yùn)作。然而，在新式服務(wù)模式尚未形成之前，南湖街社區(qū)只有單一的文化體育服務(wù)，服務(wù)質(zhì)量欠佳還經(jīng)常陷入零散無序的困境。針對當(dāng)下各類公共服務(wù)的重疊性，J社區(qū)積極倡導(dǎo)以文化引領(lǐng)，使科普、社區(qū)教育以及居家養(yǎng)老等公共服務(wù)與公共文化服務(wù)相互融合。南湖街社區(qū)公共文化服務(wù)的供應(yīng)方式已經(jīng)發(fā)生變革，從政府的單獨(dú)提供轉(zhuǎn)變到政府購買、公民建設(shè)、志愿者服務(wù)等多元化的供應(yīng)模式。

3南湖模式所需優(yōu)化之處

3.1多元主體合力有待加強(qiáng)

在分析社會秩序時，邁克爾·博蘭尼對單一中心的管理和多元化管理提出了解讀[9]。多元化管理是一種由不同的參與者共同參與的管理模式，通過交互的手段來處理公共事務(wù)。所有參與者必須共同承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)最大限度地提高公眾利益的目標(biāo)[10]。盡管南湖模式的多元主體已經(jīng)形成（居民、社區(qū)、街道、區(qū)政府、社會），改變了以往由政府單一主體進(jìn)行公共文化服務(wù)供給的模式，但是形成的合力還不足。J社區(qū)主要依靠居民、社區(qū)及街道志愿者共同進(jìn)行公共文化服務(wù)的供給，購買文化服務(wù)主要是街道負(fù)責(zé)。然而，這種結(jié)構(gòu)難以兼顧各社區(qū)的文化服務(wù)差異化需求。此外，各主體間的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)尚未形成，各主體之間的相互聯(lián)結(jié)還不夠緊密，信息傳遞層級較多，導(dǎo)致一些信息傳遞不夠及時，影響了運(yùn)作效率。

3.2公共文化服務(wù)均等化程度不足

J社區(qū)在多元治理中，其思維模式仍未擺脫單一主體治理和行政化管理的束縛。J社區(qū)將大部分精力投入到志愿服務(wù)和人文關(guān)懷建設(shè)上，忽視了智慧數(shù)字化技術(shù)建設(shè)對于公共文化服務(wù)的重要性。南湖模式看似提供了全面的供給，但其核心供給主要依賴于社區(qū)組織和居民，缺乏市場競爭機(jī)制，而且其主要供給對象集中于老年群體，對于其他群體的公共文化服務(wù)的供給較為缺乏[10]。社區(qū)通常建有舞蹈室、書畫室、健身室等免費(fèi)向民眾開放，有的社區(qū)會開展各類文化演出、舉辦科普講座等。然而，許多社區(qū)居民對于這些活動的認(rèn)知程度有限，導(dǎo)致相關(guān)設(shè)施的利用率較低。此外，社區(qū)與民眾之間的關(guān)系不夠緊密，導(dǎo)致供需雙方的信息不對稱，使得供給的產(chǎn)品與服務(wù)難以滿足需求。

3.3.社區(qū)行政化的不良影響

隨著改革的深入推進(jìn)，城市的基礎(chǔ)社會治理模式已從“單位—街居制”逐步演變?yōu)椤吧鐓^(qū)制”。現(xiàn)階段，社區(qū)內(nèi)的行政工作主要分為“行政服務(wù)”和“行政任務(wù)”兩類。然而，社區(qū)行政化會導(dǎo)致社區(qū)治理單一主體化，容易產(chǎn)生多種行政機(jī)構(gòu)的常見問題，使社區(qū)行政效率低下，極大降低了公共文化服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。

4 公共文化服務(wù)優(yōu)化路徑

4.1以協(xié)商互信凝聚復(fù)合主體治理合力

在推進(jìn)復(fù)合治理的過程中，應(yīng)激勵多方主體共同參與，提供優(yōu)質(zhì)的文化服務(wù)，滿足居民文化需求[11]，構(gòu)建利益聚合的治理共同體。首先，要認(rèn)識到主體之間存在復(fù)雜的價值邏輯，其利益需求可能存在差異甚至沖突。因此，尊重和理解主體的獨(dú)特利益需求，建立信任空間并降低信任成本，是尋求共同利益的關(guān)鍵。其次，應(yīng)以協(xié)商信任為基礎(chǔ)，從整體層面統(tǒng)籌各參與主體的價值目標(biāo)，追求公共價值最大化可以作為多元主體建立合作行動的底層邏輯。通過化解社會現(xiàn)實(shí)難題，求同存異、相互理解，達(dá)成共同的利益目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)參與主體社會價值的實(shí)現(xiàn)[12]。

4.2促進(jìn)公共文化服務(wù)均等化建設(shè)

大眾文化需求的多樣性和政府公共財(cái)政的承受能力存在一定的矛盾，所以應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)有資源，避免在提供服務(wù)過程中產(chǎn)生浪費(fèi)，應(yīng)該著重減少對基本公共文化服務(wù)的無效提供。建立文化設(shè)施至關(guān)重要，這些設(shè)施不僅需要建立，還需要高效利用。為了方便公眾獲取公共文化服務(wù)，應(yīng)該在居住地劃分文化設(shè)施區(qū)域。借助應(yīng)用程序、微信公眾號等新媒體平臺，改革公共文化服務(wù)的形式和內(nèi)容，使其更加便利，使文化資源得到“沉淀”并被充分利用。通過實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給的標(biāo)準(zhǔn)化，可以促進(jìn)資源均等化，通過明確設(shè)施配置、基本服務(wù)項(xiàng)目、基本人員和經(jīng)費(fèi)配置等多個實(shí)施要求和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)和不同人群之間的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化配置，提高資源分配的公平性，滿足公眾對多樣性文化的需求，進(jìn)而助力精神生活共同富裕[13]。

4.3適度去社區(qū)行政化

社區(qū)的發(fā)展主要依賴政府的資源供給，同時地方政府傾向于發(fā)揮社區(qū)協(xié)助權(quán)，以便更好地推動城市的社會治理。然而，社區(qū)居民委員會利用政府賦予的權(quán)限，強(qiáng)化了其在政府中的代表性，引發(fā)了社區(qū)的行政化問題，可能會干擾到社區(qū)在處理事務(wù)時對資源的調(diào)度和控制。值得注意的是，社區(qū)居民委員會和街道辦事處的協(xié)同工作可以有效解決社區(qū)內(nèi)部資源短缺以及自主管理的能力不足的問題。因此，簡單地倡導(dǎo)“去行政化”可能并不具有實(shí)際意義，需要將社區(qū)的行政化做出“過度”或“適度”的判斷。

4.3.1明確政府職能

政府應(yīng)當(dāng)積極厘清與社區(qū)的關(guān)系，糾正過去因政府全能主義產(chǎn)生的社區(qū)治理責(zé)任分配不恰當(dāng)?shù)那闆r。對于社區(qū)的決策，政府應(yīng)充分尊重并改變以往過度干預(yù)社區(qū)治理的行為，減小其對社區(qū)治理進(jìn)程的直接影響，使社區(qū)居民和組織在社區(qū)自治中發(fā)揮主導(dǎo)作用。在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)進(jìn)一步加大對社區(qū)建設(shè)的政策和資金支持力度，避免強(qiáng)制分配任務(wù)，改變社區(qū)為獲取更多政策資金而投入大量的精力、物力、人力去完成政府安排的各項(xiàng)行政事務(wù)的情況。

4.3.2明確社區(qū)居委會定位

作為非政府組織，社區(qū)居委會并不隸屬于政府部門，也不應(yīng)被視為政府職能的簡單延伸。然而，這并不意味著社區(qū)自治等于無政府主義。實(shí)際上，社區(qū)自治的核心是在政府的指導(dǎo)下進(jìn)行自我管理。政府與社區(qū)組織之間應(yīng)當(dāng)互相配合、互相補(bǔ)充，通過政府的政策、資金支持、依法制定的標(biāo)準(zhǔn)和操作流程，指導(dǎo)社區(qū)治理。同時，社區(qū)居委會也需要在政府指導(dǎo)下，積極開展社區(qū)治理活動。

5 結(jié)束語

南湖模式在吸取廈門經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對J社區(qū)的實(shí)際情況，需要進(jìn)一步提高多元主體的合力、促進(jìn)智慧數(shù)字文化服務(wù)均等化以及適度去社區(qū)行政化。雖然類似南湖模式的社區(qū)在全國范圍內(nèi)并不罕見，但基層治理建設(shè)的某些方面仍受制于木桶“最短的一塊木板”。因此，南湖模式可以借鑒其他地方智慧書房建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，利用南湖街道轄區(qū)的圖書館和社區(qū)的閱覽室資源，可以促進(jìn)數(shù)字文化服務(wù)建設(shè)，推動數(shù)字文化服務(wù)均等化，更好地凝聚多元合力，促進(jìn)南湖模式優(yōu)效運(yùn)轉(zhuǎn)和建設(shè)服務(wù)型政府。同時，該模式可以向周邊社區(qū)、街道推廣，形成一個具有特色的文化服務(wù)圈。

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