讓數據要素成為高質量發展的“動力引擎”

張騰旭

數據，作為當代極具標志性的新型資源，已經成為推動數字化、信息化、網絡化和智能化發展的關鍵動力。它已深度融入從生產制造到日常生活，從資源分配到市場流通，再到消費習慣以及社會治理的每一個環節。這種新型資源不僅為新質生產力提供了廣闊的應用舞臺和巨大的發展潛力，更超越了傳統資產的界限，成為國家發展策略和企業競爭策略中不可或缺的重要資源。它的影響力正在逐漸顯現，深刻改變著我們的生產生活模式，同時也引領著社會治理方式的創新與發展。

一、需要立法解決數據產業發展的瓶頸問題

隨著數據產業的高速發展，由此而產生的數據權屬、開發利用權等制約數據產業發展的問題，亟需通過立法來解決。一是泛化個人信息，致使個人信息范圍無限擴大，導致數據企業在收集數據時，極易產生侵犯公民個人信息風險。二是由于數據權屬的法律框架尚不清晰，原始數據用戶、信息所有者、數據搜集處理者、數據分析開發者以及數據投資使用者之間在數據的開發利用邊界上頻繁產生爭議，同時關于數據收益的歸屬問題也頻發分歧，這些問題在很大程度上制約了數據資產的有效開發利用。三是無人駕駛等人工智能技術的產生，受現有《中華人民共和國道路交通安全法》等有關法律法規的限制，導致無人駕駛、事故責任、道德倫理等爭議也會影響其順利發展。四是由于數據產權登記、數據資產評估、數據分析加工、數據共享開放、數據轉讓許可、數據使用權交換以及數據處分收益等相關法律規范的缺失，數據資產的流通性受到了嚴重限制，影響了數據價值的充分釋放和有效利用。五是對非法獲取數據、數據造假、數據攻擊等新型數據犯罪的出現和現有相關法律懲戒性規定的缺失，導致數據合法權益保護力度不足，影響權利人的安全感。

二、國家數據立法情況

國家立足數據規模優勢和數據應用優勢，積極探索數據要素市場化，加快構建以數據為關鍵要素的數字經濟。2022年12月19日，黨中央、國務院印發《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》，首次將數據作為新型生產要素提出，并指出要加快培育數據要素市場，探索建立數據產權、流通交易、收效分配、要素治理等基礎制度。

從國家層面看，早期國家數據立法主要針對計算機信息系統安全運行和個人信息保護，1994年國務院出臺《中華人民共和國計算機信息系統安全保護條例》，著重從保障計算機及其相關配套的設備、設施（含網絡）的安全，運行環境的安全，保障計算機功能的正常發揮，維護計算機信息系統的安全運行。2012年全國人大常委會發布關于加強網絡信息保護的決定，明確要保護能夠識別公民個人身份和涉及公民個人隱私的電子信息。隨后我國又陸續通過消費者權益保護法、電子商務法等相關法，2021年專門制定了個人信息保護法，著重加強了個人信息保護。隨后數據安全立法逐漸呈現出專門化趨向，如2015年國家安全法、2017年網絡安全法都涉及到了數據安全，2021年數據安全法則專門對數據安全進行了規定，并首次對數據進行了法律界定。2020年4月，中共中央、國務院出臺《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，國家層面確立了數據作為生產要素的地位，提出加快培育數據要素市場，數據立法也呈現出向促進數據要素流轉與開發利用方面側重的發展趨勢，如2021年《中華人民共和國數據安全法》《關鍵信息基礎設施安全保護條例》均涉及了支持促進的相關條款。

除了這些專門立法，《中華人民共和國民法典》在人格權編對于“隱私和個人信息”作了專章規定。《中華人民共和國刑法》將非法侵入計算機信息系統、非法獲取計算機信息系統數據、非法控制計算機信息系統、提供侵入、非法控制計算機信息系統程序、工具、破壞計算機信息系統、侵犯公民個人信息等行為都入罪入刑。消費者權益保護法、反不正當競爭法、未成年人保護法、廣告法、食品安全法等領域立法修法過程中，也都作出了有針對性的規定。可以看到，國家層面關于數據的立法還分布在各個部門法中，形成以數據安全法、個人信息保護法為核心，以特定行業或領域數據立法為輔的基本框架。

三、地方數據立法助力數字產業發展

從省級地方立法情況看，早期的省級地方立法主要是貫徹落實上位法的規定，進行了具有地方特色的具體細化和補充，近期的省級地方立法則隨著各地數據產業發展，趨于細化，涌現出大量地方特色立法。

一是計算機信息系統安全保護。早期地方立法從國家安全角度出發，依據1994年國務院出臺的《中華人民共和國計算機信息系統安全保護條例》，寧夏、廣東、重慶、山西等省市相繼出臺計算機信息系統安全保護條例，這一時期主要集中關注計算機系統的安全性。

二是推進信息化，隨著數字化、網絡化、智能化的快速迭代。信息化發展為經濟社會發展注入了強勁動力，各地為加快信息化發展，規范信息化建設、管理和服務，促進信息化與各產業、各領域的深度融合，縱深挖掘信息化帶來的發展機遇，湖北、河北、山東等14個省市自治區先后出臺了信息化條例或者信息化促進條例。

三是促進數字經濟發展。數字技術不斷賦能經濟社會發展，數字經濟正在成為重組要素資源、重塑經濟結構、改變全球競爭格局的關鍵力量。為了促進數字經濟高質量發展，發揮立法的保障和促進作用，浙江、廣東、河南、河北等7省市以數字經濟促進條例的形式，在數字經濟立法上先行先試，積極探索實踐經驗。

四是網絡安全和信息化。隨著網絡信息技術的發展和普及，網絡安全與信息化發展需求的矛盾愈發突出，湖南、西藏等省、自治區從網絡安全角度出發，依據2012年發布的《全國人大常委會關于加強網絡信息保護的決定》和《中華人民共和國網絡安全法》，為維護網絡空間和國家安全、社會公共利益，維護公民、法人和其他組織的合法權益出發，制定出臺網絡信息安全管理和網絡安全和信息化條例，明確堅持網絡安全與信息化發展并重，保護能夠識別公民個人身份和涉及公民個人隱私的電子信息。

五是數據資源。數據作為最具時代特征的新型生產要素逐步被認識和關注，對加強數據資源管理，規范數據處理活動，保護自然人、法人和非法人組織的數據權益，保障數據安全，促進數據有序流通和應用，推動以數據為關鍵要素的數字經濟發展，是當前各地主要立法方向，截至2024年1月1日，已有18個省市出臺數據條例、大數據條例、數據開發應用條例等相關法。

六是數據相關法規。隨著數據的開發應用，對數據的開發利用與保護立法越來越細化和專業化，各地根據本地區的數據立法需求，出臺各具特色的地方性法規，如山西政務數據管理與應用辦法、貴陽市健康醫療大數據應用發展條例、浙江省食品安全數字化追溯規定、江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進車聯網和智能網聯汽車發展的決定、福建省人民代表大會常務委員會關于進一步推進數字福建建設的決定、上海市浦東新區促進無駕駛人智能網聯汽車創新應用規定、深圳經濟特區智能網聯汽車管理條例、上海市促進人工智能產業發展條例等等。

四、河北數據立法空間展望

河北省始終將數字河北的建設置于推動高質量發展的引領性項目之中，作為推動社會進步和經濟發展的重要驅動力，制定了一系列關于加快建設數據驅動、智能融合的數字河北、數字政府、數字經濟方面的規劃、方案和政策措施等，提出“數據要素是數字經濟深化發展的核心引擎”要探索建立數據基礎制度，著力建設數據驅動、智能融合的數字河北，在促進互聯網、大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等數字技術融入社會各領域，在關系民生的社會基礎服務方面發揮重要作用。但數據管理制度不健全、數據權屬難以界定、流通交易規則不健全以及交易安全風險等依然是阻礙數據要素市場合法有序流通的重要因素。因此，加快制定以數據領域綜合地方性法規為基礎，以智能網聯、數據交易、虛假信息治理等專項法規規章為支撐的法規體系，是提升政府數字治理能力，不斷做強做優數字河北、數字經濟、數字政府、數字社會的迫切需求和基本保障。

根據地方立法權限和河北數據產業發展特點，河北省數據產業發展可以分為三個階段或者說是三個方面來加快推進。一是貫徹落實國家法律法規和黨中央的決策部署，制定促進數據產業發展的基礎性地方性法規，這方面的立法任務已經基本完成。如《河北省信息化條例》《河北省數字經濟促進條例》。二是將數據作為新型生產要素，加快培育數據要素市場，探索制定建立數據產權、流通交易、收效分配、要素治理等基礎制度，通過數據“基礎性戰略資源”和“生產要素”催生并推動新產業、新業態和新模式的發展。三是鑒于河北省數據產業的獨特發展態勢，深入探索并制定一系列專業領域的法規，這些法規將覆蓋智能網聯汽車、政務服務數字化轉型、一體化算力網絡構建、數據交易市場的規范運作、數據資產評估的標準制定，以及數據產業合規性的嚴格審查等方面，以確保數據產業的健康、有序和可持續發展。夯實河北省關于加快建設數據驅動、智能融合的數字河北、數字政府、數字經濟方面的規劃、方案和政策措施等系列政策措施，著力建設數據驅動、智能融合的數字河北，在促進互聯網、大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等數字技術融入社會各領域，在關系民生的社會基礎服務方面發揮重要作用，為“數據要素是數字經濟深化發展的核心引擎”提供數據基礎制度保障。

（作者單位：河北大學國家治理法治化研究中心）