晚清海關(guān)雙重制度影響下福建船政的興衰初探

摘要：晚清外籍稅務(wù)司制度的建立和推廣，讓海關(guān)出現(xiàn)“常洋并立”的雙重制度，對(duì)社會(huì)走向產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。其引進(jìn)西方先進(jìn)的思想和管理模式，讓清政府有了穩(wěn)定的關(guān)稅收入，“借法自強(qiáng)”的想法愈加強(qiáng)烈，船政在此情形下得以創(chuàng)設(shè)和發(fā)展。在關(guān)稅撥解不足時(shí)，清政府試圖通過(guò)官員同時(shí)兼任閩海關(guān)監(jiān)督和船政大臣的辦法來(lái)解困，但由于對(duì)海關(guān)稅收的過(guò)度依賴以及無(wú)償派撥、協(xié)款造船、商業(yè)化三種經(jīng)營(yíng)模式的失敗，船政在存續(xù)了四十余年后還是無(wú)法避免關(guān)停的結(jié)局。

關(guān)鍵詞：船政；海關(guān)；晚清

中圖分類號(hào)：K256.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2024）11-0078-04

A Study on the Rise and Fall of Fujian Ship Management

Under the Influence of Dual System of Customs in the Late Qing Dynasty

Shen Xin

（Fujian Ship Management Cultural Management Committee， Fuzhou 350015）

Abstract： The establishment and promotion of the foreign taxation department system in the late Qing Dynasty made the customs appear a dual system of “national and foreign parallel”， which had a profound impact on the social trend. The introduction of the western advanced idea and management mode made the Qing government get the stable tariff revenue， and the idea of “self-prosperity with foreign developed methods” became stronger， and the ship management was created and developed in this situation. When the customs allocation was insufficient， the Qing government tried to solve this problem with the method of officials concurrently serving as the Fujian customs supervisor and the minister of ship management. However， due to the excessive dependence on customs tax revenue and the failure of the the ship managements three business models of free allocation， cooperative shipbuilding and commercialization， the Fujian ship management still could not avoid closure after more than 40 years of existence.

Keywords： the ship management; customs; the late Qing Dynasty

一部船政史，半部中國(guó)近代史，晚清海關(guān)的興衰是中國(guó)近代史的一個(gè)縮影，它在中國(guó)近代史上扮演著舉足輕重的角色。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，中國(guó)逐漸淪為半殖民地半封建社會(huì)，喪失了關(guān)稅自主權(quán)，洋人介入下的海關(guān)出現(xiàn)了“常洋并立”的局面。外籍稅務(wù)司帶來(lái)的影響逐漸蔓延，西方的先進(jìn)思想文化開(kāi)始沖擊封建社會(huì)的禁錮，船政作為洋務(wù)運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物開(kāi)始“借法自強(qiáng)”。船政在創(chuàng)設(shè)和發(fā)展的過(guò)程中不僅受到了海關(guān)帶來(lái)的經(jīng)費(fèi)支持，也借鑒了它們的管理經(jīng)驗(yàn)和方法，但由于經(jīng)營(yíng)模式的制約以及對(duì)海關(guān)經(jīng)費(fèi)的過(guò)度依賴，最終導(dǎo)致晚清船政失敗的結(jié)局。

一、常、洋并立下的晚清海關(guān)制度

清代沿襲了明代的榷關(guān)制度，并在此基礎(chǔ)上改進(jìn)發(fā)展，創(chuàng)設(shè)了海關(guān)［1］，以求達(dá)到“蓋取商賈之纖微，以資軍國(guó)之需”的目的。五口通商以后，在西方列強(qiáng)的介入下，清廷原有的關(guān)稅制度開(kāi)始發(fā)生變化。本國(guó)商民貿(mào)易的稅收稱為“常稅”，外國(guó)商民貿(mào)易的稅收稱為“夷（洋）稅”，在一個(gè)通商口岸往往存在兩個(gè)征稅機(jī)構(gòu)分別征收，海關(guān)職能開(kāi)始出現(xiàn)分離。

1858年，在英、美、法三國(guó)的脅迫下清政府簽訂了《通商章程善后條約》，要求中國(guó)關(guān)稅“各口劃一辦理”，并“邀請(qǐng)英人幫辦稅務(wù)”，次年兩江總督何桂清指派英國(guó)人李泰國(guó)擔(dān)任第一任總稅務(wù)司。1861年總理各國(guó)事務(wù)衙門成立，成為海關(guān)稅務(wù)司名義上的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并正式任命李泰國(guó)，標(biāo)志著稅務(wù)司制度正式合法化，外籍稅務(wù)司影響下的海關(guān)制度至此形成。

外籍稅務(wù)司控制下的海關(guān)稱為“洋關(guān)”，也叫“新關(guān)”，主要征收中外商人的進(jìn)出口貿(mào)易稅、船鈔、洋藥稅等，原有清政府海關(guān)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)下的海關(guān)被迫讓渡了部分職能，只保留了對(duì)民船貿(mào)易征稅，被稱為“常關(guān)”，也叫“舊關(guān)”。在晚清政府的組織架構(gòu)下，形成了兩關(guān)并存的獨(dú)特稅政格局。

在官方意義上，常、洋兩關(guān)的稅務(wù)都受海關(guān)監(jiān)督的監(jiān)管，但在實(shí)際的運(yùn)作過(guò)程中，由于洋關(guān)有獨(dú)立的征稅和組織體系，海關(guān)監(jiān)督無(wú)法干涉，只能負(fù)責(zé)洋關(guān)稅款的經(jīng)收和報(bào)解，因此其權(quán)力范圍僅限于常關(guān)［2］。外籍稅務(wù)司的管理模式，使清政府海關(guān)制度有了向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)，但洋人插手海關(guān)事務(wù)，清政府無(wú)法完全掌控稅款的支配，弱化了財(cái)政上的集權(quán)。

二、海關(guān)影響下船政的創(chuàng)設(shè)及發(fā)展

（一）促辦船政

太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)的“內(nèi)憂”以及兩次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)的“外患”，使清政府中的部分官員開(kāi)始思考富國(guó)強(qiáng)兵之路。魏源提出“師夷長(zhǎng)技以制夷”，主張效法西方來(lái)達(dá)到自強(qiáng)的目的。1863年，洋務(wù)派代表人物左宗棠在給總理衙門關(guān)于法國(guó)船只劫案的復(fù)函中寫(xiě)道，“將來(lái)經(jīng)費(fèi)有出，當(dāng)圖仿造輪船，庶為海疆長(zhǎng)久之計(jì)”［3］，首次表達(dá)了造船自強(qiáng)的想法。此后，他便與法國(guó)軍官日意格、德克碑二人商討建設(shè)船廠的方案，因船廠的建造涉及擇地、購(gòu)買設(shè)備、劃分洋員洋匠的權(quán)責(zé)等問(wèn)題，更為詳盡的計(jì)劃和方案還未成型。因此，在后續(xù)的兩年中，左宗棠沒(méi)有急于向清政府奏報(bào)有關(guān)設(shè)廠造船的事宜。

1866年，在平息太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)之后，左宗棠回到福州，計(jì)劃召喚遠(yuǎn)在湖北的日意格對(duì)船廠建造進(jìn)行最后的商討。二人還未見(jiàn)面，總理衙門便向清政府轉(zhuǎn)呈了海關(guān)總稅務(wù)司、英國(guó)人赫德于1865年底遞交的《局外旁觀論》，并奏請(qǐng)清政府讓軍機(jī)大臣以及沿江、沿海省份督撫圍繞“如何設(shè)法豫防，俾各國(guó)目前不致生疑；如何設(shè)法自強(qiáng)，使中國(guó)日后有備無(wú)患”［4］商討對(duì)策。同年六月，左宗棠在未與日意格做最后的商討前便向清政府上呈設(shè)廠造船的計(jì)劃，與他此前在這件事上謹(jǐn)慎行事的風(fēng)格有異［5］39-40。

《局外旁觀論》是海關(guān)總稅務(wù)司赫德來(lái)中國(guó)十年后對(duì)清政府內(nèi)政外交變革的政治主張，他希望清政府引進(jìn)外國(guó)技術(shù)來(lái)維護(hù)統(tǒng)治，促進(jìn)國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程［6］。赫德身為英國(guó)人，他并非真正為了清政府著想，而是希望通過(guò)插手中國(guó)的近代化改革，擴(kuò)大英國(guó)的對(duì)華影響和在華利益，符合當(dāng)時(shí)英國(guó)的對(duì)華政策。盡管此前“師夷制夷”的想法就已有苗頭，但由于封建思想的束縛以及頑固派的阻擾，洋務(wù)運(yùn)動(dòng)并未獲得發(fā)展，《局外旁觀論》一文打破了這個(gè)困局，清政府在左宗棠遞交奏請(qǐng)后不到一個(gè)月的時(shí)間內(nèi)就予以批準(zhǔn)，可見(jiàn)海關(guān)稅務(wù)司赫德在客觀上對(duì)船政的創(chuàng)設(shè)起到了一定的推動(dòng)作用。

（二）海關(guān)對(duì)船政的經(jīng)費(fèi)撥補(bǔ)

稅務(wù)司在洋關(guān)中引入了西方的管理模式，洋稅收入有了可觀的增長(zhǎng)。晚清對(duì)于洋稅是分成進(jìn)行使用的，洋稅中的四成統(tǒng)一上繳戶部，用于支付戰(zhàn)爭(zhēng)后不平等條約的賠款，其余的六成洋稅則留給各個(gè)海關(guān)，主要用于自身的開(kāi)支以及京餉、協(xié)餉的指撥。洋關(guān)上繳戶部的洋稅較之前有了大幅度增加，因此清政府對(duì)于邀請(qǐng)外籍人員幫辦稅務(wù)一事的態(tài)度發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由擔(dān)憂疑慮變?yōu)樾廊唤邮堋?866年，四成洋稅作為戰(zhàn)后賠款的專款即將賠結(jié)完案，總理衙門要求“此項(xiàng)四成洋稅，系由臣衙門奏明，提解部庫(kù)，另款存儲(chǔ)。……無(wú)論各省有無(wú)別項(xiàng)需要，概不準(zhǔn)藉詞留用”［7］，四成洋稅便成為戶部的固定進(jìn)項(xiàng)被保留下來(lái)。

船政作為一個(gè)新設(shè)機(jī)構(gòu)，需要支付場(chǎng)地、廠房、器械、人員等開(kāi)支，對(duì)于清政府來(lái)說(shuō)花費(fèi)不小。左宗棠在上呈創(chuàng)設(shè)船政的奏折中建議：“如慮籌集巨款之難，就閩而論，海關(guān)結(jié)款既完，則此款應(yīng)可劃項(xiàng)。……輪船成，則漕政興，軍政舉，商民之困紓，海關(guān)之稅旺。一時(shí)之費(fèi)，數(shù)世之利也。”按照他的想法，此時(shí)對(duì)英法兩國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)賠款已結(jié)清，也無(wú)其余需要具體支付的任務(wù)，可以從洋稅四成項(xiàng)下支出，作為船政的創(chuàng)辦經(jīng)費(fèi)，待艦船建成后，可以增加貨物貿(mào)易的運(yùn)輸量，也可出租商運(yùn)，以此來(lái)增加海關(guān)的稅收。左宗棠的請(qǐng)奏恰逢其時(shí)，清政府同意從洋稅四成項(xiàng)下?lián)芨端氖f(wàn)兩作為創(chuàng)辦經(jīng)費(fèi)，之后規(guī)定從閩海關(guān)洋稅六成項(xiàng)下每月?lián)芨段迦f(wàn)兩作為制船經(jīng)費(fèi)。有了海關(guān)經(jīng)費(fèi)的支持，船政在羅星塔下順利動(dòng)工。

三、兼任海關(guān)監(jiān)督和船政大臣的福州將軍

福州將軍是清代福建八旗駐防的最高軍事長(zhǎng)官，自1738年起，閩海關(guān)監(jiān)督由福州將軍兼任。在清代的行政體系中，官職的設(shè)置較為固定，如有增改就得經(jīng)過(guò)一套繁瑣的審批流程，因此每當(dāng)有職位空缺時(shí)，多會(huì)通過(guò)“兼差”這一模式，讓官員承擔(dān)與其本職相距不大的職位［8］。其余各地的海關(guān)監(jiān)督多由地方道員兼任，唯有閩海關(guān)監(jiān)督由掌握軍權(quán)的官員兼任，極具政治和軍事色彩［9］。

經(jīng)歷了中法馬江海戰(zhàn)和中日甲午戰(zhàn)爭(zhēng)的慘敗后，船政對(duì)于清政府在海防中的重要性大幅降低，船政大臣的職位經(jīng)歷了從總理大臣至督辦大臣再至署理大臣，最后到閩浙總督和福州將軍兼管大臣的變化。因?yàn)楦Ｖ輰④娫诩婀艽耐瑫r(shí)兼任閩海關(guān)監(jiān)督，而閩海關(guān)是船政最主要的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，清政府試圖通過(guò)官員兼差來(lái)保障船政經(jīng)費(fèi)以挽救衰退的局面。

1895年裕祿出任福州將軍，次年接任船政大臣，開(kāi)始設(shè)法振興船政。他按照船政初設(shè)時(shí)的想法聘請(qǐng)洋員協(xié)助，開(kāi)啟船政的新五年計(jì)劃，建造新式魚(yú)雷巡洋艦、推動(dòng)第四期留歐計(jì)劃落實(shí)，為船政注入了新的活力。在調(diào)離之后他仍心系船政，在百日維新期間積極諫言，強(qiáng)調(diào)船政的重要性并指出船政發(fā)展的瓶頸乃是經(jīng)費(fèi)。光緒帝核定每年撥付船政188萬(wàn)兩支援船政建設(shè)，船政得到了前所未有的重視［5］520-524。但隨著百日維新的失敗，僅有15萬(wàn)兩被船政留用，其余如數(shù)上繳，所聘請(qǐng)的船政監(jiān)督杜業(yè)爾的造艦計(jì)劃遙遙無(wú)期，船政的發(fā)展又陷入了僵局。

時(shí)任兼管船政大臣的福州將軍崇善試圖尋找新途徑來(lái)破解船政幾近停頓的局面。他看到多省通過(guò)鑄造銅圓獲利，便于1904年奏請(qǐng)清政府在船政開(kāi)廠鼓鑄銅圓，他認(rèn)為鑄幣低成本高收益能使船政經(jīng)費(fèi)實(shí)現(xiàn)自足，待“將來(lái)鼓鑄擴(kuò)充，能以盈余巨款。……似此不獨(dú)便商利民，猶能振興廠務(wù)，實(shí)為有益無(wú)弊之舉”［10］532。次年七月，閩海關(guān)銅幣局在船政衙門前正式開(kāi)辦，由閩海關(guān)向匯豐銀行貸款30萬(wàn)銀元，作為初始經(jīng)費(fèi)。此舉并未給船政帶來(lái)獲利，因競(jìng)爭(zhēng)激烈銅圓貶值，管理混亂貪腐之風(fēng)盛行，銅幣局不到半年便被參奏關(guān)停，虧損達(dá)六萬(wàn)四千多兩，同時(shí)之前的貸款也需歸還，加劇了閩海關(guān)的經(jīng)濟(jì)壓力。

四、船政經(jīng)費(fèi)及經(jīng)營(yíng)之困

晚清船政走向衰敗的原因有諸多方面，但經(jīng)費(fèi)不足及經(jīng)營(yíng)問(wèn)題是制約其發(fā)展的重要因素。

（一）海關(guān)經(jīng)費(fèi)不足

晚清政府外要償債、內(nèi)要興政，各項(xiàng)指撥名目漸增，海關(guān)等稅款入不敷出，六成項(xiàng)下經(jīng)費(fèi)不能如數(shù)撥解。后因日本侵臺(tái)事件導(dǎo)致臺(tái)海局勢(shì)緊張，清政府決定從1876年1月起，年撥船政的60萬(wàn)兩不再全靠六成洋稅，其中的24萬(wàn)兩由四成洋稅項(xiàng)下劃撥［11］。在減少閩海關(guān)六成洋稅負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，既定款項(xiàng)仍無(wú)法盡數(shù)撥解，之后船政暫用南洋和廣東造船的協(xié)款銀，勉強(qiáng)維持運(yùn)轉(zhuǎn)。隨著造船數(shù)量的增加，養(yǎng)船費(fèi)用不斷提高，據(jù)林慶元的《福建船政局史稿》統(tǒng)計(jì)，船政后期閩海關(guān)所撥款項(xiàng)未及應(yīng)撥款項(xiàng)的45.6%，加之南洋、廣東協(xié)造船計(jì)劃的終止，船政已無(wú)法通過(guò)調(diào)劑挪用來(lái)解決經(jīng)費(fèi)問(wèn)題［12］。1885年，為了便于統(tǒng)一海軍的指揮權(quán)，清政府設(shè)立總理海軍事務(wù)衙門，從1890年起，船政的相關(guān)事宜需要向海軍衙門匯報(bào)，海軍衙門因經(jīng)費(fèi)問(wèn)題多次要求船政“變通裁減”。

《馬關(guān)條約》和《辛丑條約》規(guī)定的巨額賠款，讓清政府的財(cái)政狀況極度惡化，海關(guān)收入除了用作戰(zhàn)爭(zhēng)賠款外還作為清政府向他國(guó)借款的擔(dān)保。不僅如此，列強(qiáng)為了確保清政府有款可還，強(qiáng)迫其同意將各通商口岸的常關(guān)劃歸洋關(guān)管理，以增加關(guān)稅收入。此時(shí)海關(guān)對(duì)于船政的撥款已無(wú)暇顧及，依賴于政府撥款得以存續(xù)的船政于1907年正式關(guān)停。

時(shí)任福州將軍兼管船政的崇善于1906年12月上奏，向清政府報(bào)告船政的癥結(jié)所在，“誠(chéng)知閩關(guān)一隅之力，固萬(wàn)萬(wàn)不足以存船政”［10］541。據(jù)統(tǒng)計(jì)，福建船政從1866年創(chuàng)設(shè)至1907年關(guān)停，從清政府獲取的經(jīng)費(fèi)74%都來(lái)自于閩海關(guān)［13］，對(duì)關(guān)稅的依賴頗深。

（二）船政經(jīng)營(yíng)模式失敗

從船政存續(xù)的四十余年來(lái)看，其經(jīng)營(yíng)模式大致可歸納為無(wú)償派撥、協(xié)款造船和商業(yè)化經(jīng)營(yíng)三類［14］。

船政的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)自海關(guān)的關(guān)稅，在創(chuàng)設(shè)的前期，清政府為了抵御外來(lái)侵略鞏固自己的統(tǒng)治，對(duì)船政較為重視，海關(guān)對(duì)船政都是足額撥解。船政所造之船由清政府下令無(wú)償調(diào)撥給各處使用，沒(méi)有通過(guò)買賣的形式來(lái)回收造船成本，加之造船前未估算造價(jià)，采用“實(shí)用實(shí)報(bào)”“實(shí)用實(shí)銷”［15］的方式，存在貪污、虛報(bào)的現(xiàn)象，增加了船政的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。

從1876年到1881年，閩海關(guān)洋稅六成項(xiàng)下的撥款僅為原定的半數(shù)，1880年船政奉旨建造南洋水師所需的撞擊巡洋艦，因“經(jīng)費(fèi)之匱，實(shí)倍往常”，清政府便“飭下南洋大臣協(xié)撥銀二十萬(wàn)兩”［10］177，船政的協(xié)款造船經(jīng)營(yíng)模式就此開(kāi)啟。此后任南洋大臣的左宗棠通過(guò)協(xié)款造船的模式又向船政訂購(gòu)了兩艘巡洋艦，雖然所協(xié)之款僅夠船只的工料成本，但對(duì)于當(dāng)時(shí)的船政來(lái)說(shuō)已經(jīng)大大減負(fù)了，僅需提供日常固定開(kāi)銷便能維持船政正常運(yùn)轉(zhuǎn)。隨著馬江海戰(zhàn)戰(zhàn)敗以及船政強(qiáng)有力支持者左宗棠病故，協(xié)款造船的訂單縮減。為了加強(qiáng)防務(wù)，不讓船廠閑置，在兩廣總督協(xié)款不足成本一半的情況下，仍同意代造軍艦和炮艇。船政協(xié)款造船的模式無(wú)法起到盈利的作用，甚至出現(xiàn)虧損。

為了支付洋員的欠薪，不讓船廠關(guān)停，船政試圖通過(guò)商業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式來(lái)扭轉(zhuǎn)局面。1902年，船政會(huì)辦沈翊清請(qǐng)旨：“如有備造大小兵、運(yùn)各船，不必商購(gòu)?fù)庋螅瑪M照南北洋、廣東成案，即就船政購(gòu)造……即華洋各商有托制商船者，亦可訂立合同，允為制造”［10］523-524。隨即，船政監(jiān)督杜業(yè)爾獲得了上海法商立興洋行25個(gè)月3艘商船的造船訂單，并正式簽訂合同，如果成功建造不僅能夠盈利，還能解決洋員的欠薪問(wèn)題。但此時(shí)船政的商業(yè)化經(jīng)營(yíng)并不是完全市場(chǎng)化，仍是官辦經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)，受制于人。軍機(jī)處認(rèn)為代造江船一事為“流弊”，要求船政廢止合同，并遣散了船政的洋員、洋匠，船政進(jìn)行自救的努力付之一炬，商業(yè)化經(jīng)營(yíng)被迫流產(chǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)

國(guó)強(qiáng)則關(guān)興，國(guó)弱則關(guān)衰。綜觀船政的發(fā)展史，不難看出船政的興衰成敗與海關(guān)的經(jīng)費(fèi)支持呈正相關(guān)。晚清海關(guān)的雙重制度讓關(guān)稅被外國(guó)人所把持，無(wú)法以國(guó)家利益為目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。船政在探索自強(qiáng)的道路上取得了諸多成就，一方面得益于海關(guān)的近代化，但另一方面由于對(duì)海關(guān)稅收的過(guò)度依賴，最終還是無(wú)法避免停辦的結(jié)局。雖然在過(guò)程中嘗試通過(guò)官員兼差、調(diào)整經(jīng)營(yíng)模式等辦法進(jìn)行自救，但仍陷入每況愈下的境地。船政的發(fā)展受到封建體制的制約，喪失了海防競(jìng)爭(zhēng)力和對(duì)國(guó)家財(cái)政的貢獻(xiàn)能力，海關(guān)主權(quán)的旁落進(jìn)一步削弱了晚清的國(guó)家實(shí)力，最終加速了滿清王朝的覆滅。

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作者簡(jiǎn)介：沈鑫（1989—），女，漢族，福建福州人，福建船政文化管理委員會(huì)館員，研究方向?yàn)槲奈镅芯颗c文物保護(hù)。

（責(zé)任編輯：朱希良）