英國富爾頓文官制度改革及失敗原因

楊旭 齊泉

摘要：“二戰(zhàn)”后，英國僵化的文官制度阻礙了經(jīng)濟發(fā)展，并面臨著嚴峻的外部挑戰(zhàn)。哈羅德·威爾遜上臺后任命富爾頓進行文官改革，力圖解決文官的“通才”原則弊端、人數(shù)激增以及分類龐雜等問題。1968年《富爾頓報告》發(fā)布，提出改變文官制度任用方式，建設(shè)文官部和文官學(xué)院，改進文官晉升制度，推動了英國現(xiàn)代文官制度建設(shè)。但是由于《富爾頓報告》脫離實際引起了保守勢力的反對、文官部和文官學(xué)院權(quán)力遭到侵蝕、政府更迭等原因，最終影響了改革進程。

關(guān)鍵詞：英國；《富爾頓報告》；文官制度改革；失敗原因

中圖分類號：K561.4文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2024）11-0087-04

The Reform of the Fulton Civil Service System in the UK

and the Reasons for Its Failure

Yang XuQi Quan

（School of History and Culture， Shandong Normal University， Jinan 250358）

Abstract： After World War II， the rigid civil service system in Britain hindered economic development and faced severe external challenges. Harold Wilson appointed Fulton to carry out civil service reform after he came to power， trying to solve the problems such as the drawbacks of the “generalist” principle of civil servants， the sharp increase in the number of people， and the multiplicity of its classifications. In 1968， Fulton Report was issued， which changed the appointment method of the civil service system， established a civil service department and college， improved the civil service promotion system， and promoted the construction of the modern civil service system in Britain. However， the reform process was ultimately affected by Fulton Reports detachment from reality， which aroused opposition from conservative forces， the erosion of the powers of the Civil Service and the Civil Service Academy， and the change of government.

Keywords： Britain; Fulton Report; the civil service system reform; reason for failure

英國文官制度改革始于十九世紀中葉，當(dāng)時英國文官隊伍的質(zhì)量持續(xù)下滑，買賣官職的現(xiàn)象變得司空見慣，文官制度急需改革。

1853年，英國財政大臣格雷斯頓（Gladstone）委托斯坦福·諾斯科特（Stanfford Northcott）和查理·屈威廉（Charles Trevelyan）兩位爵士就英國文官情況進行全面調(diào)研后，提交了《關(guān)于建立英國常任文官制度的報告》，即《諾斯科特—屈威廉報告》［1］，英國就此開啟了近代文官制度改革。此次改革的相關(guān)制度和原則保留了下來，較長時間里保障了英國社會秩序的穩(wěn)定。“二戰(zhàn)”后，英國的文官制度改革將走向何方成了重要問題。直至《富爾頓報告》（Fulton Report）出臺，才拉開英國現(xiàn)代文官制度改革的序幕。英美學(xué)界對現(xiàn)代文官制度的研究已經(jīng)比較成熟，國內(nèi)學(xué)者對于英國文官制度的研究成果可以說十分豐富，但是學(xué)界對于富爾頓文官制度改革失敗原因的分析仍不夠系統(tǒng)，而橫向剖析富爾頓改革內(nèi)容及其失敗的原因，有助于深化對英國文官制度改革問題的研究。

一、英國文官體制僵化與外部環(huán)境變化沖擊

“二戰(zhàn)”后，國際形勢風(fēng)起云涌，英國經(jīng)濟增長乏力，文官人員數(shù)量激增，但文官制度仍舊沿用近代所規(guī)定的文官標(biāo)準，難以適應(yīng)社會的發(fā)展，文官制度改革勢在必行。雖然英國各屆政府都主張實施文官制度改革，但是限于現(xiàn)實原因，文官制度改革未能落到實處。直至哈羅德·威爾遜（Harold Wilson）上臺，才拉開了英國現(xiàn)代文官制度變革的帷幕。

（一）英國文官體制存在的問題

首先，文官“通才”的傳統(tǒng)影響政策實施的有效性。自十九世紀中葉以來，英國文官選拔重視非專業(yè)化的人才。在文官的錄取上，從考試科目到錄用條件嚴重偏向于人文學(xué)科的人才。這類人才的能力毋庸置疑，但因為他們畢業(yè)后直接進入了文官系統(tǒng)，因此實踐經(jīng)驗相對匱乏。隨著政府部門日益增多，傳統(tǒng)“通才”已無法適應(yīng)時代面臨的新挑戰(zhàn)，影響了行政管理效率。由于錄用的大部分畢業(yè)生都來自牛津大學(xué)、劍橋大學(xué)，錄取存在明顯的偏見。此外，對于錄取為專業(yè)技術(shù)類的文官，他們?nèi)藬?shù)占據(jù)劣勢，提供的建議未受重視，政策的決定權(quán)在“通才文官”手中，這嚴重制約了英國政府決策能力的發(fā)揮。

其次，文官人數(shù)激增沖擊原有的體制。在十九世紀，英國中央政府部門的結(jié)構(gòu)不完善，文官的需求量較小，文官隊伍增長比較緩慢。“二戰(zhàn)”后，英國政府的職能和部門不斷增加，文官人數(shù)迅速增加，1901年文官人數(shù)為116 413人，1950年就達到了684 800人［2］，盡管增加了接近5倍，但行政效率卻非常低下，提升文官行政效率迫在眉睫。

最后，文官分類制度復(fù)雜，內(nèi)部晉升困難。文官制度發(fā)展之初簡單分為機械勞動和腦力勞動等職位。進入二十世紀以后，從縱向看，文官分一般的行政職類、專家職類和部內(nèi)職類。從橫向看，各職類劃分了不同層次，一般行政職類占47種，1 400種部門職類由各部門自行決定。這種龐雜而笨重的構(gòu)造，導(dǎo)致內(nèi)部具有很強的封閉性，晉升十分困難，這極易傷害中下級文官的積極性。

（二）文官制度外部環(huán)境的變化

“二戰(zhàn)”以來，人類進入信息社會。一方面，在國際舞臺上，德國的崛起、日本經(jīng)濟的騰飛沖擊了英國在世界上的地位，1956年的蘇伊士運河事件最終讓英國政治大國夢破滅。國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展緩慢，人們開始尋找經(jīng)濟低迷背后的原因，以文官制度為代表的政治制度被看作是阻礙英帝國進步發(fā)展的首要因素。另一方面，隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和理論的發(fā)展，人們更加注重個人能力的發(fā)揮。彼時馬斯洛的需求理論也已誕生，其對個體積極性的發(fā)揮具有很強的啟示意義。社會制度生存環(huán)境的變化要求制度隨之改變，原有的制度開始受到挑戰(zhàn)，近代建立的文官制度日益成為社會群體攻擊的對象，民眾呼吁更加平等的文官制度出現(xiàn)。

簡而言之，從“二戰(zhàn)”結(jié)束到哈羅德·威爾遜政府上臺前夕，英國國內(nèi)文官體制不僅長期受到“通才”傳統(tǒng)的制約，還面臨嚴重的官員冗雜和晉升僵化問題的困擾，同期國內(nèi)經(jīng)濟增速放緩和隨之到來的信息化社會又進一步放大了這種窘境。因此，在威爾遜政府看來，對文官制度進行根本性變革以適應(yīng)社會發(fā)展的需要在當(dāng)前已變得刻不容緩。

二、富爾頓文官制度改革內(nèi)容及成效

1964年英國大選，工黨在野已達13年，最終工黨打敗保守黨，哈羅德·威爾遜出任首相，他嚴厲批評英國文官制度現(xiàn)有的弊端，認為其缺乏現(xiàn)代管理和科學(xué)進步精神。威爾遜任命富爾頓勛爵（Lord Fulton）擔(dān)任文官事務(wù)委員會主席，研究現(xiàn)有文官制度內(nèi)部機制、錄用和管理系統(tǒng)。該委員會最終發(fā)表了相關(guān)的調(diào)查報告，簡稱《富爾頓報告》，對現(xiàn)存文官制度進行了激烈的批評，并提出了一系列的改革建議。

（一）《富爾頓報告》的主要內(nèi)容

文官事務(wù)委員會認為現(xiàn)有的文官制度難以適應(yīng)現(xiàn)代化社會發(fā)展的需要，必須對文官制度進行徹底改革。《富爾頓報告》長達5卷，其核心內(nèi)容可以概括如下：一是取消所有龐雜的文官等級，取而代之的是統(tǒng)一的等級結(jié)構(gòu)，每個職位的等級應(yīng)該由工作表現(xiàn)評估來決定。二是鼓勵入職的工作人員提高專業(yè)水平，入職后進行統(tǒng)一的管理培訓(xùn)，鼓勵行政人員成為特定領(lǐng)域的專家。三是在招聘大學(xué)畢業(yè)生時，應(yīng)優(yōu)先考慮相關(guān)學(xué)科的畢業(yè)生，如社會科學(xué)和自然科學(xué)，打破“通才”的壟斷。四是建立文官學(xué)院，開設(shè)行政、管理、經(jīng)濟和相關(guān)學(xué)科的課程，為新聘人員提供入職后的培訓(xùn)。五是每個政府部門都應(yīng)建立一個規(guī)劃單位，其主任應(yīng)直接與部長聯(lián)系。六是增加新入職、短期任命的文官在政府部門、大學(xué)和私營部門之間交流的機會。七是設(shè)立文官部，文官的事務(wù)由財政部移交給該部負責(zé)，如工資、管理、招聘等，并將其置于首相的控制之下，日常工作授權(quán)給一位非部門的內(nèi)閣大臣負責(zé)。八是放寬有關(guān)保密的規(guī)定，并使行政程序更加公開，讓公眾便于了解和接受［3］。

（二）富爾頓改革的成效

在《富爾頓報告》發(fā)表后，哈羅德·威爾遜承諾政府將推動報告內(nèi)容的實施。在接下來的幾年，《富爾頓報告》提供的改革建議僅是部分執(zhí)行，但它強調(diào)“問責(zé)制、物有所值和更專業(yè)的管理方法”［4］，對現(xiàn)代文官制度產(chǎn)生了深遠影響。富爾頓文官制度改革的成效具體可以體現(xiàn)在以下三個方面。

第一，富爾頓主張改革傳統(tǒng)的文官制度任用方式，破除“通才”壁壘，提升技術(shù)人員和科學(xué)家的地位［5］，重視專家能力的發(fā)揮。政府各部門特設(shè)政策顧問，負責(zé)對現(xiàn)行政策和走向等多方面問題進行實際調(diào)研。這些政策顧問一般都是在經(jīng)濟領(lǐng)域中經(jīng)驗豐富的學(xué)者，他們能及時準確地提出解決問題的方案，在政府各職能部門發(fā)揮著重要的參謀和提供咨詢的作用。后來，英國政府從中選取卓越的專家學(xué)者，建立“國家智庫”，以便為決策提供科學(xué)參考。

第二，通過新建文官部和文官學(xué)院，安排現(xiàn)任各級文官參加培訓(xùn)，以提升官員的綜合素質(zhì)。文官部著手對文官考試錄用、工資等方面進行全面管理，哈羅德·威爾遜首相任命樞密院院長沙克爾頓勛爵（Lord Shackleton）監(jiān)督該部的日常運作，首相掌握文官部最高控制權(quán)。1970年成立文官學(xué)院，它從屬于文官部，課程以行政管理類為主，并且設(shè)立了若干討論行政管理問題的小組。該學(xué)院在倫敦、桑寧德爾和愛丁堡設(shè)有三個分院，針對行政人員和專家等的中央管理培訓(xùn)項目大量增加，政府管理第一次真正進入了英國公共服務(wù)領(lǐng)域［6］。文官學(xué)院成立初期得到了政府的撥款，文官無償參加培訓(xùn)，廣泛與國外行政學(xué)院交流學(xué)習(xí)經(jīng)驗。

第三，考查官員績效，改進晉升制度。1968年文官制度改革，將原47種普通行政職類及1 400種部門職類改為統(tǒng)一等級結(jié)構(gòu)，突破了文官制度等級森嚴這一傳統(tǒng)模式，開放文官晉升通道，使得官員升遷渠道暢通。政府注重對公務(wù)員功績的考察，主張問責(zé)和高效管理，要求個人和單位盡可能客觀評估工作表現(xiàn)，并對其負責(zé)［7］。實行功績制使得公務(wù)員的晉升渠道更加多樣化，它部分地突破了文官升遷主要靠上級官員主觀評判的傳統(tǒng)局面，有利于發(fā)揮個人的積極性，極大增強了中下層文官的工作活力。

綜上所述，自《富爾頓報告》發(fā)布后，英國政府主要采取三項舉措，即改革文官的選任方式、設(shè)立文官部和文官學(xué)院、廢除品位分類法，富爾頓被譽為英國激進改革的先驅(qū)，其主要目標(biāo)是在統(tǒng)一等級的約束下重組文官隊伍，試圖建立一條“通往高層的開放之路”，一定程度上打破牛津大學(xué)、劍橋大學(xué)的精英階層對政策建議的壟斷。毫無疑問，富爾頓的改革提高了專才人員的地位，促進了文官階層的發(fā)展，顯著地拓寬了他們的視野，激發(fā)了文官階層內(nèi)在的活力，推動了文官制度的發(fā)展，這是“二戰(zhàn)”后英國文官制度首次得到反思與變革。

三、富爾頓文官制度改革失敗及原因

富爾頓改革在推行之初就飽受爭議，1981年撒切爾政府下令廢除文官部，標(biāo)志著富爾頓改革的最終失敗。富爾頓改革失敗是主觀冒進與客觀現(xiàn)實阻礙綜合作用的結(jié)果，富爾頓主張在短期內(nèi)徹底改變英國文官制度的性質(zhì)，對英國文官傳統(tǒng)主義進行了猛烈的攻擊，必然會引起高級官員群體和財政部的反對，再加上政府的更迭，使得改革停滯不前，最終導(dǎo)致失敗。

一是《富爾頓報告》脫離實際，引起了保守勢力的反對。如學(xué)者羅德尼·洛（Rodney Lowe）指出：“富爾頓委員會未能提供一個持續(xù)辯論的機會……委員會缺乏大膽的設(shè)想和明確的方向。”［8］這份報告實際上并沒有形成連貫的改革計劃，其分析和建議中有許多弱點、漏洞與模糊之處。一方面，改革措施“一刀切”，過于簡單化，社會調(diào)研時間短，沒有充分考慮民眾的建議，并未給制度變革預(yù)留充足的過渡期；另一方面，富爾頓的職權(quán)范圍有限，觸犯了高級文官的利益。破除“通才崇拜”是富爾頓改革的主要指導(dǎo)思想。富爾頓認為，以高級文官為代表的“通才”過多，限制了專業(yè)技術(shù)類文官發(fā)揮應(yīng)有的作用，是文官制度的根本弊病。治理國家確實需要視野廣闊的通才，富爾頓的改革自始至終都沒有對高級文官的作用進行客觀的評估，主導(dǎo)思想難以站得住腳，這是改革受到廣泛反對的主要原因。改革之后，在官員結(jié)構(gòu)方面行政官員中“通才”仍舊占據(jù)主導(dǎo)地位，錄取人員中牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)仍占有重大比例，改革結(jié)果令人失望。此外，高級文官發(fā)揮在政府部門中的優(yōu)勢，熟練運用行政手段，千方百計阻礙改革，反對若干重大改革建議，使得政府受理的重點改革未能完全落實。

二是文官部和文官學(xué)院權(quán)力遭到侵蝕。文官部在內(nèi)閣中被看作是服務(wù)性的而不是具有強制權(quán)力的機構(gòu)，所以高級文官在文官部諸多事務(wù)上享有按其意愿指導(dǎo)事務(wù)的權(quán)力，這樣文官部發(fā)揮的作用就很小。財政部的保守主義是工黨推行改革的重要障礙。文官部從財政部手中奪取了部分權(quán)力，財政部對此耿耿于懷，利用調(diào)查文官部開支的機會設(shè)法予以干涉，不斷削弱文官部的權(quán)力，最終文官部被撤銷。因此設(shè)立文官學(xué)院遭到高級文官的反對，他們盡可能地減少文官學(xué)院的權(quán)力，同時特別注重培養(yǎng)高級文官的職能，以此保持自身的優(yōu)勢。從本質(zhì)上講，文官學(xué)院歸由財政部管理，沒有獨立的財政，存在著嚴重問題。二十世紀七十年代后期，因經(jīng)費嚴重不足，該學(xué)院開展的培訓(xùn)難以達到委員會提出的要求，發(fā)揮的作用大大降低。

三是政府更迭影響了改革進程。1970年，以愛德華·希斯（Edward Heath）為首的保守黨政府上臺，但國內(nèi)此時經(jīng)濟嚴重衰退，他主張政府裁員、提高效率、穩(wěn)定工業(yè)關(guān)系，以解決文官制度存在的問題。但這時富爾頓改革的諸多措施才剛剛開始實施，文官制度改革因此被擱置。1974年，哈羅德·威爾遜重返唐寧街10號，可是對1964年以來的這一場文官制度改革，他的激情已經(jīng)所剩無幾了。

盡管富爾頓委員會提出的改革建議給文官制設(shè)計了更合理的框架，更重視文官的重點培訓(xùn)，以及扮演專才的文官角色等，給現(xiàn)代文官的發(fā)展注入了生機活力，但卻沒有對英國的實際情況進行準確的評估，保守勢力對此產(chǎn)生了強烈的反對，文官部和文官學(xué)院的職權(quán)受到了削弱。文官制度改革未能取得理想的結(jié)果，變革最終失敗。

四、結(jié)語

《富爾頓報告》對英國文官制度的改革，在英國政治制度史上具有里程碑意義。它既繼承了近代以來的文官制度，又吸收了現(xiàn)代社會中的人本思想，改革體現(xiàn)出鮮明的時代特征。雖然《富爾頓報告》切中英國文官制度所存弊病，并據(jù)此給出了解決方案，但由該報告主導(dǎo)的改革卻屢遭高級官員的反對，還面臨嚴重的財政問題制約。除此之外，支持改革的威爾遜政府又在1970年至1974年間存在長達四年的空檔期。這一系列因素均對改革的推進造成了嚴重的負面影響，以致改革最終走向失敗。富爾頓改革雖然沒有達到目標(biāo)，但它的失敗給了之后的文官制度改革以鏡鑒。它有著承前啟后的作用，極大地沖擊了英國傳統(tǒng)文官制度與思想，特別在打破守舊的“通才崇拜”、推動文官隊伍專業(yè)化發(fā)展、提升行政管理能力、增強文官制度的開放性等方面，為之后撒切爾政府時期的文官改革打下了基礎(chǔ)。富爾頓改革雖已過去了半個多世紀，但對我國的制度改革仍具有一定的借鑒作用：改革要根據(jù)實際情況，必須切中痛點，改革的方向出現(xiàn)偏差或者錯誤將會直接導(dǎo)致改革的失敗；同時，改革要注意方式方法，循序漸進地推進，妥善處理各方利益，確保改革的順利完成；此外，政府在改革過程中要善于運用人才資源，爭取最大限度發(fā)揮人才的作用，進而推動政府體制改革的成功。

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作者簡介：楊旭（1997—），男，漢族，山東濰坊人，單位為山東師范大學(xué)歷史文化學(xué)院，研究方向為英國史。

齊泉（1992—），男，漢族，山東菏澤人，單位為山東師范大學(xué)歷史文化學(xué)院，研究方向為日本史。

（責(zé)任編輯：王寶林）