把城市戶口遷回農(nóng)村，還能分地？

周群峰

戶口從農(nóng)村遷到城鎮(zhèn)，后悔了，還能遷回去嗎？

3月26日，湖南省公安廳召開的新聞發(fā)布會(huì)回答了上述疑問，關(guān)于“湖南戶口由農(nóng)村遷往城鎮(zhèn)后可回遷”的新聞迅速登上熱搜。

不只湖南，近年來，江蘇、山東等地都出臺(tái)過相關(guān)城鎮(zhèn)戶口回遷農(nóng)村的政策。地方上出臺(tái)這些政策有著怎樣的考量？政策執(zhí)行以來，進(jìn)城村民因何希望戶口回遷農(nóng)村，是否能順利實(shí)現(xiàn)？

從“進(jìn)城難”到“回村難”

曾經(jīng)，城鎮(zhèn)戶口是名副其實(shí)的“香餑餑”，很多村民熱衷于獲得城鎮(zhèn)戶口。

湖南安仁縣一位退休干部回憶說，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，戶口決定了人生走向。城里人當(dāng)兵后可轉(zhuǎn)業(yè)，直接進(jìn)事業(yè)單位或工廠；農(nóng)村人當(dāng)兵后叫退伍，回去繼續(xù)當(dāng)莊稼人。青年人中學(xué)畢業(yè)，城里戶口可以進(jìn)廠上班，農(nóng)村戶口只能回家務(wù)農(nóng)。

在城鄉(xiāng)戶口差異巨大的背景下，20世紀(jì)八九十年代全國多地還掀起過買賣“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)的風(fēng)潮。

1992年，公安部下發(fā)通知制止公開出賣非農(nóng)業(yè)戶口的錯(cuò)誤做法。通知要求，對(duì)于已經(jīng)出賣的非農(nóng)業(yè)戶口，一律予以注銷，在原常住戶口所在地恢復(fù)農(nóng)業(yè)戶口，并做好各項(xiàng)善后工作。對(duì)于有令不行、有禁不止，繼續(xù)出賣戶口的，要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)辦人的責(zé)任，對(duì)在清退中弄虛作假收受賄賂的，要從嚴(yán)處理。

事實(shí)上，當(dāng)時(shí)買賣“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)的風(fēng)潮并未得到根本控制。武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副教授夏柱智表示，在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策的背景下，那些買了非農(nóng)業(yè)戶口的村民，把土地主動(dòng)丟給村集體，或者直接撂荒，村集體不得不收回他們的承包地，分配給其他愿意多耕種土地的農(nóng)戶。直到國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，農(nóng)村快速發(fā)展，農(nóng)民的選擇也越來越理性。2005年前后，買賣非農(nóng)業(yè)戶口的風(fēng)潮漸漸消失。

“我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少村民本希望買了非農(nóng)業(yè)戶口后，可以享受到當(dāng)城鎮(zhèn)居民的一些好處，但事與愿違。同時(shí)，他們也很難再把戶口遷回農(nóng)村。”夏柱智說。

有媒體評(píng)論認(rèn)為，我國長(zhǎng)期以來實(shí)施的戶籍政策的慣性依然強(qiáng)大，一直只有“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的單向通道，農(nóng)民一旦落戶城市想再遷回農(nóng)村，是難上加難。特別是很多地方戶口回遷政策一直非常不明朗，讓有意愿回遷農(nóng)村的人遭遇一系列困擾。

“現(xiàn)在提倡城鄉(xiāng)融合，給了大家在城鄉(xiāng)間選擇的權(quán)利，可以說是一種進(jìn)步，也是對(duì)過去不合理制度的一種回調(diào)。”中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田說。

實(shí)際操作難

不過，政策變了，落實(shí)能順利嗎？尤其是村民身份的背后，是福利分紅、土地等核心問題。

一些村干部和有意愿回遷的農(nóng)村人員表示，“因回遷人員存在與村民分享福利”等原因，實(shí)際操作中也會(huì)遇到一些阻力。

有報(bào)道稱，部分農(nóng)村地區(qū)在大規(guī)模拆遷征地時(shí)，會(huì)為所有戶口在原址的農(nóng)村戶籍人員按歲數(shù)分配股權(quán)給予分紅，這些農(nóng)民每年都可以得到幾百元至幾萬元的股權(quán)分紅。除此之外，拆遷分房情況也比較常見。

山東淄博某村村干部韓霞（化名）說，農(nóng)村有村民自治的背景，村委會(huì)代表村集體，可以不接收外來人口落戶。以他們村為例，有些人戶口遷到城鎮(zhèn)后，若要回遷，一般情況下，村委會(huì)也不會(huì)為難，但會(huì)要求其簽一個(gè)“自愿放棄村民福利待遇協(xié)議”，否則就不同意落戶。“這么多年，他們沒為村里建設(shè)作貢獻(xiàn)，回來后還要享受福利待遇，村民不會(huì)樂意。”韓霞說。

韓霞還提到，她父母生活的村子經(jīng)濟(jì)發(fā)展好、福利好，對(duì)回遷者一律亮紅燈。“不管上面有什么政策，最后村里如果堅(jiān)決不接收，他們也沒辦法把戶口回遷。”

土地問題則更為復(fù)雜。

1980年前后，我國開展第一輪農(nóng)村土地承包工作，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始推行，實(shí)行“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”。在“兩權(quán)分離”的制度安排下，我國確立了農(nóng)村土地的農(nóng)民集體所有、農(nóng)戶家庭經(jīng)營的基本形態(tài)。

夏柱智表示，農(nóng)村土地的法律屬性是村民集體所有，只有農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有承包權(quán)。農(nóng)民將戶口遷到城鎮(zhèn)后，雖然失去了組織成員身份，但如果其承包地還在承包期內(nèi)，就不會(huì)被收回。對(duì)于整戶遷出的村民（喪失土地承包主體的法律資格），也需要等到承包期結(jié)束后，村里才能將其承包地收回。

但對(duì)于村民整戶戶口遷出，是否就喪失了土地承包權(quán)，夏柱智說，現(xiàn)在法律上還沒有明確規(guī)定。

另外，夏柱智調(diào)研時(shí)了解到，很多村民進(jìn)城并擁有城鎮(zhèn)戶口后愿意回遷農(nóng)村，“按照法律規(guī)定，房屋財(cái)產(chǎn)是私人所有，和戶口沒有關(guān)系，但宅基地的使用權(quán)只能給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。如果父母在村子有宅基地，而子女戶口不在農(nóng)村，老人過世后，房屋財(cái)產(chǎn)可以傳承給子女，但宅基地不行。這種情況下，如果子女獲得了農(nóng)村戶口，就可以做到‘房地合一，進(jìn)而繼承房產(chǎn)和宅基地”。

仍需政策性引導(dǎo)

近年來，多地出臺(tái)政策，放寬戶口回遷農(nóng)村的條件。

2018年12月，江蘇省公安廳印發(fā)相關(guān)通知，本人在農(nóng)村地區(qū)有產(chǎn)權(quán)住房即可遷回農(nóng)村戶籍。該省原農(nóng)村地區(qū)戶口遷入條件是，本人在農(nóng)村地區(qū)有合法穩(wěn)定住所和承包土地，在現(xiàn)戶口所在地?zé)o合法穩(wěn)定住所、無合法穩(wěn)定就業(yè)。

2020年12月，山東省人民政府辦公廳發(fā)布戶籍新政，暢通入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)落戶渠道。高校畢業(yè)生、退伍軍人等城鎮(zhèn)人員入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，符合當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定落戶條件的，可在原籍或就業(yè)創(chuàng)業(yè)地落戶。擁有農(nóng)村宅基地使用權(quán)等基本生活基礎(chǔ)的進(jìn)城落戶人員回原籍經(jīng)常居住的，可將戶口遷回原籍。

夏柱智認(rèn)為，近年來，多地出臺(tái)關(guān)于城鎮(zhèn)戶籍人員回遷農(nóng)村的政策，并非在鼓勵(lì)“市民下鄉(xiāng)”，也不意味著農(nóng)村宅基地向城市開放，更不是“逆城市化”，其本質(zhì)是地方政府在戶籍制度管理上松了一個(gè)小口子，賦予符合條件的進(jìn)城落戶村民“回遷權(quán)”。

上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授陸銘表示，從中國當(dāng)前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程來看，城鎮(zhèn)化率仍在不斷提高，政府既要?jiǎng)?chuàng)造條件適應(yīng)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，譬如增加城市公租房建設(shè)，同時(shí)也要把在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的權(quán)利與戶籍逐漸脫鉤，這也正是“宜城則城、宜鄉(xiāng)則鄉(xiāng)”的應(yīng)有之義。

中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院黨委書記、院長(zhǎng)劉守英曾在談及鄉(xiāng)村振興問題時(shí)強(qiáng)調(diào)，新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興這兩大政策是并行不悖的。鄉(xiāng)村振興不是簡(jiǎn)單把進(jìn)城的人“弄回來”，而是鼓勵(lì)進(jìn)城的農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，回來之后要有事做，有制度和金融支持他去做事。城市要對(duì)進(jìn)城的人開放權(quán)利，未來鄉(xiāng)村也要對(duì)村外的人開放權(quán)利。

正如中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任祝衛(wèi)東所說，我國正在經(jīng)歷快速城鎮(zhèn)化，這個(gè)過程還要持續(xù)較長(zhǎng)一個(gè)階段。2022年，我國鄉(xiāng)村常住人口4.91億人，據(jù)專家測(cè)算，到2035年還將有上億農(nóng)民進(jìn)城。“農(nóng)民進(jìn)城是一個(gè)較長(zhǎng)的過程，在城市還沒有扎下根之前，不要著急斷了他們回鄉(xiāng)村的后路。”

（摘自《中國新聞周刊》）