黨的宣傳法規制度建設歷程研究

江國華 張洪超

摘要：黨的宣傳法規制度是黨內法規制度體系的重要組成部分，為黨的宣傳工作運行提供了重要制度保障。回顧黨的宣傳法規制度百年發展歷程，準確回答黨的宣傳法規制度“從哪里來”“怎樣而來”，有助于加強宣傳領域黨內法規制度建設，提高宣傳工作科學化規范化制度化水平。

關鍵詞：宣傳 宣傳工作 宣傳法規制度 黨內法規

中國共產黨歷來高度重視宣傳法規制度建設，在宣傳領域逐步建立起一套系統完備的黨內法規制度體系，為宣傳工作運行提供重要制度保障。參照黨內法規學分類方法，按照黨的宣傳法規制度的地位和功能，將其分為黨章、黨的宣傳組織法規制度、運行法規制度、監督保障法規制度。通過系統梳理黨的宣傳法規制度發展脈絡，考察建黨以來的制度演進特點，對提高新時代黨的宣傳法規制度建設水平具有重要理論價值。

一、新民主主義革命時期黨的宣傳法規制度建設

中國共產黨從建黨之初就致力于建立一個紀律嚴明、管理規范的政黨，重視黨內法規對黨的工作規制作用。在宣傳領域，黨中央除明確自身承擔宣傳職責外，還設立專門負責宣傳工作的部門，推動黨的宣傳法規制度從起步到初步成形。

1.黨章。黨章是黨的根本大法，其中涉及宣傳工作的規定，是黨的宣傳法規制度中最根本的行為規范。1921年，中共一大通過《中國共產黨第一個綱領》，規定地方黨委黨員數量超過十人的，應設宣傳委員、組織委員等。這是黨管宣傳工作的制度化開端，也是黨的宣傳法規制度的最初規定。中共二大黨章規定，地方黨組織須執行及宣傳中央所定政策。對關系全國的重大政治問題，地方黨組織不得在中央發表意見前單獨發表意見，由此提出宣傳工作的黨性原則，中共三大、四大黨章均有此規定。中共五大黨章規定，各級黨部須設立組織部、宣傳部等管理專門工作，黨支部任務包括“從事組織與宣傳的工作”等。這是黨章第一次規定設立各級黨委宣傳部、建立宣傳工作組織體系。中共六大黨章強調黨支部首要任務是“有計劃的共產主義的宣傳和鼓動”。

2.黨的宣傳組織法規制度。中共中央局成立后發出《中國共產黨中央局通告——關于建立與發展黨、團、工會組織及宣傳工作等》，提出設立中央局宣傳部并規定其宣傳任務。1923年，中共中央頒布《教育宣傳委員會組織法》，規定中央成立教育宣傳委員會，地方黨委選一人負責教育宣傳工作，接受地方黨委和教育宣傳委員會指導，這是黨內第一部規范黨的工作部門的黨內法規。此后，《黨內組織及宣傳教育問題決議案》《對于宣傳工作之決議案》等對中央宣傳部和地方黨委宣傳部的組織、職責等作出規定，推動黨的宣傳部門系統化，完善中央和地方黨委宣傳部的組織機構和管理體制。

3.黨的宣傳運行法規制度。1921年7月通過的《中國共產黨第一個決議》規定，一切出版物受中央監督，出版物受黨員領導，不得刊登違背黨的原則、政策和決議的文章，將宣傳工作置于黨的絕對領導之下。同年11月，中共中央《教育宣傳問題決議案》提出“大宣傳”觀念，要求“共產黨員人人都應是一個宣傳者”。此后，中共中央《關于宣傳部工作議決案》《中共中央通告第四號——關于宣傳鼓動工作》等建立宣傳工作報告制度，即中央宣傳部報告中央、地方黨組織報告中央宣傳部。《中共中央通告第七十二號——中央黨報通信員條例》《組織問題決議案》建立全國性通訊員制度、發行制度。《關于加強黨報領導作用的決議》《關于黨報問題給地方黨委的指示》建立各級黨組織負責人給黨報寫文章等制度。《關于宣傳工作中請示與報告制度的規定》建立重要言論發表請示制度、審查制度、報告制度。

4.黨的宣傳監督保障法規制度。中共二大黨章專設第四章“紀律”，規定黨員的言論行動“違背本黨宣言、章程及大會各執行委員會之決議案”必須開除。開除是黨內紀律最高處分，標志著黨的宣傳監督制度建設開始起步。中共三大、四大黨章均有相應規定。

二、社會主義革命和建設時期黨的宣傳法規制度建設

1949年，新中國成立，黨迅速適應執政地位和工作方式轉化，在加強黨對宣傳工作的領導的同時，積極探索黨委與政府共管、黨內法規與國家法律并行的規制模式。

1.黨章。1956年通過的中共八大黨章，是黨在全國執政后通過的第一部黨章。其提出“黨的領導能否保持正確”取決于能否把群眾意見變為黨的主張，又通過“宣傳和組織工作”變為群眾的主張和行動。重申各級黨組織的報紙必須宣傳中央、上級和本級組織的決議和政策，基層組織任務是“在群眾中進行宣傳和組織工作”等。中共九大、十大、十一大黨章規定基層組織任務包括領導黨員和非黨員認真學習黨的理論、宣傳和執行黨的政策等。

2.黨的宣傳組織法規制度。1949年，中共中央發出關于中央政府成立后黨的宣傳部門工作問題的指示，要求全國文化教育工作由中央政府文教部門管理，中央宣傳部和各級宣傳部擺脫行政事務，注意黨內外思想斗爭等。1950年，中央人民政府政務院通過《省、市、縣人民政府組織通則》，規定省政府設文教、衛生、新聞出版等廳、處；市政府設文教等局、處、科。此后，中共中央發出《關于健全各級宣傳機構和加強黨的宣傳教育工作的指示》、轉發中央宣傳部《關于出版工作的通知》等，要求各級黨委逐步充實宣傳部的機構與人力；中央宣傳部除設立相應各處，還要設立國際宣傳處。1977年，中共中央批準《關于成立中央宣傳部的報告》，重新組建中央宣傳部。

3.黨的宣傳運行法規制度。1949年，中央宣傳部等發出《關于中央人民政府成立后宣傳工作中應注意事項的指示》，要求新聞媒體報道時注意區分黨和政府、中央政府和地方政府的職權分工，不再沿襲新中國成立前以黨的名義公開作出涉及政府職權范圍內的工作決定的舊例。1950年，中共中央發出《關于在報紙刊物上展開批評和自我批評的決定》《關于在全國進行時事宣傳運動的指示》等，建立新聞輿論監督制度，要求宣傳工作保守國家機密等。此后，《關于在全黨建立對人民群眾的宣傳網的決定》規定每個黨支部設立宣傳員，黨的各級領導機關設立報告員。《關于國際時事宣傳的決定》探索建立對外宣傳制度。《關于加強報刊出版發行工作的規定》《關于實行報刊計劃發行問題的通知》建立健全報刊出版發行制度。《關于改進報紙工作的決議》規定對批評報道實行事前審查制等。

4.黨的宣傳監督保障法規制度。中共八大黨章規定黨員不遵守義務應當給予紀律處分，專門規定設立黨的監察機關，要求經常檢查和處理黨員違反黨的章程、黨的紀律等案件。中共中央頒布《中央紀律檢查委員會工作細則的通知》，對違反黨紀的組織、黨員、干部，視錯誤性質及影響在黨內或報紙公布。

三、改革開放和社會主義現代化建設新時期黨的宣傳法規制度建設

在黨的十一屆三中全會前后，黨中央就提出要加強黨的建設特別是制度建設。鄧小平強調：“一個黨如果允許它的黨員完全按照個人的意愿自由發表言論，自由行動，這個黨當然就不可能有統一的意志，不可能有戰斗力，黨的任務就不可能順利實現。”黨的宣傳法規制度圍繞經濟建設工作中心，加強思想政治工作和精神文明建設等，推動黨的宣傳工作體制機制恢復完善。

1.黨章。中共十二大黨章提出“黨的領導主要是政治、思想和組織的領導”，要求各級黨組織經常討論和檢查黨的宣傳、教育工作等；要求基層組織把宣傳工作作為基本任務之一，黨員把宣傳黨的主張作為基本義務之一；規定黨的各級組織的宣傳工具，必須“宣傳黨的路線、方針、政策和決議”。中共十四大黨章提出，黨的各項工作都要服從服務于經濟建設中心，豐富“建設社會主義精神文明”內容。中共十六大黨章寫入“三個代表”重要思想。中共十七大黨章寫入“中國特色社會主義理論體系”“科學發展觀”；在“發展社會主義先進文化”內容中增加堅持馬克思主義指導思想、樹立中國特色社會主義共同理想等。

2.黨的宣傳組織法規制度。1996年，中共中央發布《關于加強社會主義精神文明建設若干重要問題的決議》，提出建立各級黨委統一領導，各級黨政機關和工會等人民團體齊抓共管的精神文明建設工作體系，“加強對新聞出版業的宏觀調控”，整頓停辦“違反規定屢出問題和不具備基本條件的新聞出版單位”等。1999年，中共中央辦公廳轉發中央宣傳部、中央對外宣傳辦公室《關于加強國際互聯網絡新聞宣傳工作的意見》，這是中央關于網絡新聞宣傳工作的第一個指導性文件。2001年，中央宣傳部等發布《關于深化新聞出版廣播影視業改革的若干意見》，明確黨對深化新聞出版廣播影視業改革的領導權限、相關部門職責分工等。

3.黨的宣傳運行法規制度。1980年發布的《關于黨內政治生活的若干準則》《關于堅持“少宣傳個人”的幾個問題的指示》，要求宣傳領導人要實事求是。此后，中央宣傳部、中央對外宣傳小組發出《關于實施〈設立新聞發言人制度〉和加強對外國記者工作的通知》，探索建立部委新聞發言人制度。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步加強和改進國內突發事件新聞報道工作的通知》、中央宣傳部《關于印發〈改進和加強國內突發事件新聞報道工作的實施辦法〉的通知》，建立國內突發事件新聞報道制度。中央宣傳部等《關于新聞采編人員從業管理的規定（試行）》建立新聞報道實名制、新聞采編人員回避制等。

4.黨的宣傳監督保障法規制度。1997年通過的《中國共產黨紀律處分條例（試行）》在“政治類錯誤”中，明令禁止公開發表資產階級自由化文章、“刊登、廣播有嚴重政治問題的文章或者出版有嚴重政治問題的出版物”。2003年，中共中央印發《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，將新聞媒體輿論監督納入黨內監督范圍。

四、中國特色社會主義新時代黨的宣傳法規制度建設

習近平總書記指出，宣傳工作是黨的一項極端重要的工作，隨著中國特色社會主義進入新時代，宣傳思想工作面臨新形勢新任務新要求，需要通過法治方式提升工作的科學化規范化制度化水平。黨的十八大以來，相關部門出臺一批高位階黨內法規，宣傳法規制度建設自此進入新階段。

1.黨章。中共十八大黨章提出“建設社會主義文化強國”，對宣傳工作的規定與十七大黨章基本一致。中共十九大黨章將“習近平新時代中國特色社會主義思想”寫入黨的指導思想，規定黨要牢牢掌握對意識形態工作的領導權和“兩個鞏固”的根本任務；規定社會組織中黨的基層組織要宣傳和執行黨的路線、方針、政策等。中共二十大黨章寫入“黨是最高政治領導力量”，把增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”列入黨員基本義務。

2.黨的宣傳組織法規制度。2018年通過的《關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》，明確中央國家機關在宣傳領域的工作職責，規定中央宣傳部統一管理新聞出版工作、電影工作；優化中央網信辦職責，組建文化和旅游部、國家廣播電視總局等。2019年通過的《中國共產黨宣傳工作條例》作為第一部關于宣傳工作的主干性、基礎性黨內法規，規定各級黨委對宣傳工作負主體責任，黨委宣傳部是主管意識形態工作的職能部門。黨的工作機關、中央和地方各級紀委監委，黨委直屬事業單位以及基層單位承擔相應宣傳工作職責。

3.黨的宣傳運行法規制度。2012年通過的《十八屆中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》，對改進新聞報道、嚴格文稿發表等進行規范。2015年，中共中央辦公廳《黨委（黨組）意識形態工作責任制實施辦法》規定，黨委（黨組）領導班子對本地區本部門本單位意識形態工作承擔主體責任，建立健全意識形態工作責任制。2017年，中共中央辦公廳《中國共產黨黨委（黨組）理論學習中心組學習規則》，要求各級黨委（黨組）完善理論學習中心組學習制度，各級黨委（黨組）負主體責任，納入意識形態工作責任制、黨建工作責任制。中共中央辦公廳《黨委（黨組）網絡意識形態工作責任制實施細則》規定，黨委（黨組）在網絡意識形態方面承擔主要責任。此外，《關于推動傳統媒體和新興媒體融合發展的指導意見》《關于加強縣級融媒體中心建設的意見》《關于加快推進媒體融合發展的指導意見》等，對深入推進媒體融合發展作出戰略部署。

4.黨的宣傳監督保障法規制度。2013年，中共中央印發《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》，對建立健全意識形態領域黨內法規作出安排。2016年，中共中央《中國共產黨問責條例》，對推進“五大建設”中出現重大失誤、“中央八項規定精神不落實”等進行問責。《中國共產黨黨內監督條例》闡明“黨內監督和外部監督相結合”，要求新聞媒體加強輿論監督、發揮警示作用。2017年通過的《中國共產黨巡視工作條例》在巡視內容中列入落實意識形態工作責任制方面的不到位等問題。2018年通過的《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃綱要（2018—2022年）》，在“完善黨的領導法規”中提出制定宣傳工作條例，為宣傳法規制度建設提供指引。

作者江國華系武漢大學法學院教授、博士生導師

張洪超 武漢大學法學院

參考文獻

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【編輯：曲涌旭】