宅基地置換促進農村養老與用地優化：邏輯梳理與成效分析

摘要：研究目的：以“三圈理論”為分析框架，解析農村老年人宅基地置換案例，梳理參與主體的行為邏輯和實踐成效，為農村養老和用地優化提供理論依據和方案借鑒。研究方法：“三圈理論”、案例分析法。研究結果：通過“價值、能力、支持”維度的分析發現，農村老年人宅基地置換模式符合政府政績價值實現邏輯、村委會組織職能發揮邏輯、退地老人養老福利增進邏輯，主體均在模式推進中實現各自的“價值”成效。與此同時，政府、村委會、退地老人又在模式推進中進行著相互影響的互動行為，并在互動過程中嵌入利益聯結機制、行政權威驅動機制、強社會關系驅動機制，共同推動了宅基地置換模式的實施。研究結論：農村老年人宅基地置換模式符合多主體利益及其實現邏輯，是協同解決宅基地低效利用和農村主體老齡化加劇問題的有益探索，建議持續關注農村老人需求，以資源投入和制度供給強化參與主體的利益實現三要素，保障模式的持續推進，促進農村養老和用地優化。

關鍵詞：宅基地置換；農村養老；農村用地優化；“三圈理論”；案例分析

中圖分類號： F301.2 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）03-0071-11

基金項目：國家社科基金重大項目（22ZD233）。

隨著新型城鎮化和城鄉融合發展的深入推進，農村人口大量離鄉入城，農村地區出現了嚴重的空心化和宅基地低效利用等問題[1]。以青壯年為主的流出結構導致農村留守主體老年化現象愈加凸顯[2]，大部分農村老人成為了宅基地低效利用的實際使用群體。與此同時，面對嚴重的農村老齡化問題，農村散居現狀所形成的空間距離障礙致使農村地區難以實現高效的養老服務與設施的投入，抱團式互助養老難以實現[2]。為解決農村所出現的人地失衡和養老問題，《中華人民共和國鄉村振興促進法》明確提出要進行鄉村治理，要求關注農村現狀，依法采取措施盤活農村宅基地，實現用地優化和以人為內核的鄉村振興[3]。由此可見，協同解決好低效利用宅基地的置換退出與農村養老問題，乃是實現鄉村振興的現實需求。

宅基地置換是應對城鄉建設用地人地失衡現狀的重要手段之一，為實現宅基地置換退出，學界已聚焦了大量相關問題的研究。從研究內容看，前人歸納總結了如天津“宅基地換房”[4]、重慶“地票制度”[5]等實踐模式；理論分析了宅基地的置換意愿及影響因素[6]、多元功能[7]、退出補償方式與標準[8-9]等。從研究對象看，學者對于大學生[10]、農民工[11]、一般農戶[12]等群體的宅基地退出行為已有所關注，不過，在老齡化日益加劇背景下，前人對于農村老人這一研究對象的特定關注程度卻并不高。從宅基地和農村養老的關聯來看，已有部分學者強調了以地養老的重要性，認為推動多維度的以地養老是當前農村地區家庭養老日趨削弱、機構養老供給和接受度不高的養老現狀所提出的現實需要，亟需發展社會養老，尤其是抱團式互助養老，以補充養老服務體系的缺口[13]，但將宅基地問題中的農村老人納入特定關注視野的實踐和研究還是相對較少，協同解決宅基地置換與農村養老和用地優化問題并納入統一框架進行研究的需求依然存在。

基于上述分析，本文擬以“三圈理論”為分析框架，關注農村老人的宅基地置換問題，結合商丘市睢陽區吳起營村農村老年人宅基地置換的實踐案例，系統梳理參與主體的行為邏輯和實踐成效，以期為推動農村宅基地置換與農村養老服務和用地布局優化的方案選擇提供理論依據和案例借鑒。

1 理論框架與數據來源

1.1 理論框架

“三圈理論”是哈佛大學馬克·莫爾教授提出的一項應用于分析和指導公共決策的政策分析工具。該理論認為一項合理有效的政策必須兼備“價值”“能力”“支持”三要素[14]，其中，“價值”強調個體或集體的行為選擇必須具有或創造公共價值，即政策目標的實現是否具備對社會或群體真正有用的利益取向；“能力”強調決策者執行過程中必須具備決策實現的基礎條件，即政策實施時是否具備達到目標所需的人、財、物等各項資源；“支持”強調要綜合考慮利益相關者的態度與意見，必須得到相關主體對于決策方案的認同和配合。“價值”“能力”“支持”三要素構成決策分析的基本框架，三要素重疊部分稱為“耐克區”，表示該決策同時具備三要素，位于該區域的決策方案被視為最佳決策，此時的決策選擇也更能取得成功（圖1）。需注意的是，三要素并非靜態存在，而是處于動態變化之中，其對于“耐克區”的貢獻也會存在差異，“耐克區”的大小和存續與要素變動直接關聯，因此，必須強調三要素需同時具備且共同作用于決策目標（“耐克區”），否則，即便某一兩個要素再強但存在要素缺失，也只會游離于“耐克區”之外，亦無法促進決策目標的實現，甚至背離政策預期。

決策主體尋求三要素以達成“耐克區”的過程蘊含了主體決策目標的實現機制，當討論的某一政策的實現涉及多主體時，則是需要多個利益相關者均能在同一政策下達成各自主體視角下的“耐克區”，方能順利推進和實現該政策，即同一政策能夠滿足每一位利益相關者的“價值”“能力”“支持”。

在宅基地置換政策的執行過程中，政府、村委會、退地老人是主要的參與主體，宅基地置換政策的推進需要達成三方利益方能實現，任何主體利益受損或未能實現都可能滯緩置換進程。在實踐過程中，各行為主體都有著復雜的行為邏輯，為了清晰地解構各主體的利益訴求和實現路徑，本文嘗試引入“三圈理論”用以分析政府、村委會、退地老人三者在宅基地置換政策中的行為邏輯和實踐成效。需要指出的是，退地老人雖然并不是作為絕對意義上的公共決策部門，而僅做出在“家庭”這一更小視域下的決策判斷，不過，其強調風險承擔能力和收益預期的行為決策原則[15]，依然符合“三圈理論”的決策邏輯，因此，本文亦將“三圈理論”這一分析框架拓展于退地老人行為邏輯分析。

1.2 數據來源

本文數據包括空間數據、問卷與訪談數據、政府文本資料等，主要源于睢陽區自然資源局提供以及實踐調研（表1）。

2 宅基地置換案例概況

2.1 睢陽區吳起營村概況

吳起營村隸屬于商丘市睢陽區勒馬鄉，是豫東平原典型的傳統農業型村莊，以小麥、玉米等糧食作物種植為主。吳起營村共有6個分散分布的自然村，根據第三次全國國土調查和2019年宅基地確權調查結果顯示，村內農村居民點用地37.5 hm2，其中確權宅基地815處，面積達22.4 hm2，戶均宅基地達到322.58 m2，遠超《河南省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》所規定的戶均167 m2，宅基地利用效率低下，一戶多宅、用地布局分散和浪費問題十分突出。據第七次全國人口普查與實際調研結果顯示，該村人口流失嚴重，空心化現象十分突出，村內共有697戶，戶籍人口2 864人，而常住人口不足1 600人，且多為中老年群體，其中60歲以上342人。嚴重的青壯年外流，一方面加劇了村內主體老年化、老年人口空巢化等問題；另一方面，家庭勞動力的流出也造成留守老人對于居住條件優化的能力和動力減弱，使得留守老人的人居環境整體較差，村內目前仍有38%的房屋為質量較差的磚木或土坯結構。2020年，河南省《2020年全省村莊規劃工作意見》，要求全面完成村莊分類和合村并點的布局規劃，有序推進村莊規劃編制。同年，睢陽區著力開展農村土地綜合整治工作，提出以“安居養老房建設”為抓手，破除農村養老和空心村問題，鑒于吳起營村具備養老房建設所需的建設用地空間，且空心化問題突出、養老環境亟需改善，該村于2020年被選做睢陽區村莊規劃編制與“安居養老房建設”雙試點村，推進農村老年人宅基地置換工作。

2.2 宅基地置換模式設計

農村老年人宅基地置換模式是指農村老人讓渡宅基地使用權及地上房屋財產權換取中心村養老房和養老服務設施使用權的退地換房模式（圖2）。該模式立足于農村老齡化和農村養老環境較差的社會現狀，以及合村并點的規劃目標，基于“農村養老+用地布局”雙優化的目標驅動，錨定老人群體，優先選擇一戶多宅、空巢獨居或居住環境較差的老人，通過其宅基地置換，為農村抱團式互助養老和養老服務投入逐步構建集中的用地空間。同時，以該模式為引導，漸進推動宅基地退出和中心村集聚，實現規劃預期的每個行政村原則上僅保留一到兩個自然村作為規劃中心村，其余自然村撤并至中心村的布局優化目標[16]。

模式實施路徑為：政府和村委會通過村民大會和入戶走訪等形式深入宣傳模式內容，接受農戶反饋并調整模式方案；農村老人自愿簽署退地置換協議，不做強制退地要求；政府根據協議在中心村建設養老房（按7 m×8 m的占地面積統一建設，戶型為兩室一廳一廚一衛的單層房屋），并配置老人需求的設施，如可滿足老年人醫療需求的衛生室，供老人集聚活動的養老服務中心，以及便民超市等，并在區域內培育互助養老組織與服務；退地老人先住后退，向中心村集聚，并按協議退出宅基地使用權換取同一規格的養老房終生使用權、讓渡房屋財產權換取養老房裝修和家居配置，基于房地一體原則，同步享有養老房所占集體建設用地的使用權，但“養老房”不可繼承①，另外，為協調所退宅基地房地財產差異所引起的受償不均問題，其所退宅基地面積更高的老人，享有養老房的優先擇位權②；村委會將非中心村所退宅基地復墾為耕地，由退地老人享有耕地經營權，將整理出的建設用地指標交予政府以增減掛鉤形式出售，補貼政府建房退地成本，并從中收取補貼收益，中心村所退宅基地建設用地用途不變，用地指標留在村內用作中心村建設，以該模式漸進有序退出宅基地，優化農村用地布局。

3 置換模式相關主體的行為邏輯梳理與實踐成效分析

宅基地置換實際上是主導資源重配的政府與宅基地當前使用者——農戶之間的利益博弈，村委會在中間發揮重要的協調作用，三者各有其獨立行為邏輯，并通過宅基地置換共同實現自身利益。

3.1 政府政績價值實現邏輯與成效

政府的重視是政策落地的關鍵因素[17]，充分考慮政府利益將有效提升宅基地置換效率。試點做法是區級政府統籌和鄉鎮政府實施，本文所指的政府具體指向鄉鎮政府。

價值方面。價值是政府發起政策的出發點和目的，在中國這一語境下，將其分為兩方面解釋更易理解政府行為。一方面，政府作為公共利益的代理人，無償服務于公共利益的提升[18]；另一方面，政府也作為相對獨立的受評單元，追求具體顯化的政績，以期在政治錦標賽中勝出[19]。盡管二者在本質上有著目標的大部分交叉，但在實踐過程中，后者是地方政府更為直接的價值追求。深入來看，這種價值追求的偏好源于我國“壓力—動力”型的政府運行機制[20]，這種機制以可量化的指標作為考核獎懲的主要依據，從而使得政府在政策制定的過程中對于政績追求帶有明顯的可量化特征，再加之土地財政的現實背景，建設用地指標作為最易識別的政績變量[21]，從存量建設用地中挖潛出建設用地指標便成為政府所追求的目標，而通過宅基地置換以騰退建設用地恰好與之契合。換個角度來看，政府總在追求績效最大化的過程中，常規性績效和“運動式”績效都能提升績效水平[22]，而“運動式”績效任務的取得本身具有偶然性，使得后者的激勵效應更為明顯，因此，地方政府都爭取試點工作的優質完成和某些工作的超前推進。政府“價值”成效在案例中具體實現為：（1）整理出至少22.73畝（非中心村17.67畝）建設用地指標；（2）退出拆遷撤并類自然村的45戶宅基地，推動拆遷撤并村向中心村遷移，促進村莊布局優化；（3）引導留守老人向中心村集聚，推動中心村實心化；（4）構造集中的農村互助養老用地空間，為后續涉農資金和資源投入到農村養老服務提供了明確的區域指向，同時，憑借集中分布的布局優勢，還會相應提高投入效率。上述4項表現既實現了可量化的政績，又解決前瞻的農村養老問題，達成政府的“價值”追求。

能力方面。政府除了承擔績效產出外，同時還是一個成本中心，其績效受到預算的約束[20]，置換工作中的“能力”是指必須兼具建設用地和建設資金。從現實來看，地方政府的一些“運動式”試點工作的績效產出前，往往處于注意力競爭弱勢，所分配到的資金很少，地方政府不得不進行“逆預算行為”[23]，尋求預算外收入。在宅基地置換過程中，養老房落地空間可由中心村內的規劃留白用地提供，而建設資金可通過建設用地指標交易收益補償建房成本。睢陽區政府以19萬/畝的價格從鄉鎮政府取得建設用地指標，鄉鎮政府按統一標準建設養老房，成本均價在6萬/戶。宅基地占居民點用地面積60%左右，按照非中心村17.67畝的確權宅基地退出面積，加之確權單位外的附屬設施面積，可以實現指標出售收益和養老房建設成本的資金平衡。土地和資金的解決使模式具備了“能力”所指的資源基礎。

支持方面。宅基地置換的實現，十分重要的就是與村委會和退地老人達成共識，得到他們對于置換政策的支持，而形成退地共識的基礎需要充分尊重民意，切實滿足其利益訴求。鄉鎮政府在模式推進前委托村委會向農戶宣傳、講解該項政策可以提供的正向服務，提升了農戶對于該政策的認知，贏得農村老人的支持，有59戶老人自愿退出宅基地換養老房。政府同時以2萬/畝的價格補貼村委會，得到了村委會的支持（圖3）。

3.2 村委會組織職能發揮邏輯與成效

村集體經濟組織是農村宅基地在法律意義上的所有者，也是宅基地置換過程中的主要參與主體。我國集體經濟組織分“村民小組、村、鄉（鎮）”三級所有，但是現實情況下，“村、組”級集體經濟組織存在嚴重的“空殼化”現象，缺乏完全意義上的具體權利行使主體[24]。《村民委員會組織法》規定村委會具有集體財產的經營與管理職能，在實踐過程中，村組級集體經濟組織的所有權職能也往往由村委會代理行使，基于法理和實踐的一致性，本文以村委會替代村集體視角，分析其在宅基地置換過程中的行為邏輯。另外，據我國憲法等相關法律規定，代行集體所有權的村委會又是村民自治組織，擔負著治理村內基層事務的責任。與此同時，雖不享有法定行政職權的村委會卻可以接受地方政府委托，代為履行部分行政管理職能，并承擔相應的行政管理責任[25]。因此，村委會的地位尤為特殊，擁有著多重身份和職能，既作為農村集體土地所有權的代表機構，又是基層公共事務的治理機構，還是村級行政管理的代理機構。

價值方面。理解村委會的價值追求，需要從上述的多重身份來分析：首先，作為宅基地所有權的代表機構，“集體所有”這一法律定義就意味著村集體需要肩負維護集體成員權益的價值追求，爭取并維護退地者的合法權益；其次，作為村基層公共事務的治理機構，追求治理有效和治理能力的強化，既要求其對于村內當前要素進行有效治理，改變當前宅基地低效利用現狀，激活和顯化要素價值，同時響應現狀的養老環境待優化的需求，又要著眼長遠，積累更多的治理資本，保留未來村內發展要素；最后，作為村級行政管理的代理機構，受到上級政府行政意志的驅使，不得不響應政府的退地決策，扮演好一個向下傳遞的角色，積極宣傳置換模式，與農戶互動，推動建設用地指標挖潛，避免行政懲罰的同時，追求行政任務獎勵和治理資本補貼。村委會“價值”成效在案例中具體實現為：（1）為退地老人爭取一系列公服設施配置，維護了成員權益；（2）以該模式退出超占多占宅基地 53戶，改變了原本低效利用的現狀，促進鄉村要素治理；（3）退出了老人所使用的宅基地，掌握了處分所退22.73畝宅基地的主動權，中心村部分留于村內，為未來中心村的發展和集體成員的居住需求留下建設空間，盤活未來發展要素；（4）將非中心村騰退出的17.67畝建設用地指標交予政府進行增減掛鉤交易，完成了行政任務，同時收取2萬元/畝的經濟補貼，充實了治理資本。通過各項職能的有效發揮和利益實現，村委會自身的積極性得到了充分調動。

能力方面。村委會作為行政代理和基層管理者的身份所賦予的社會權威屬性，以及村委會成員自然人構成本身所具備的強有力的地緣和血緣關系，能夠形成強有力的社會信任與社會網絡影響力，對于農戶的退地行為響應具有重要影響，影響著宅基地置換政策的執行效率，這使得村委會既對于村民退地行為具有強力推動作用，又有著充分的向上級爭取退地權益、經濟補貼的“議價權”。同時，村委會還憑借法律賦予農村集體經濟組織管理集體資產（占有、使用、收益和處分）的權能屬性，能夠代為行使農村集體土地所有權中的處分權能，對于建設用地指標讓予政府交易具有合法權力，通過宅基地置換政策實現“置換退出—出售或保留—獲利”的完整執行流程。

支持方面。政府是宅基地置換政策的發起者，而村委會只是執行者，對于試點政策的實施，政府甚至給予額外的激勵，因此，具有源自于政府先天性的支持。對于農戶而言，村委會憑借強社會影響力形成的被動支持，以及其在置換政策執行中，積極向上反饋農戶需求，提出養老房建設需要配置的資源和置換所需達成的條件，充分發揮自身在政府和農戶之間的紐帶作用，通過其權益爭取行為贏得了退地老人的主動支持（圖4）。

3.3 退地老人養老福利增進邏輯與成效

退地老人是宅基地的實際使用群體，也是宅基地置換政策的最主要受體，其只有在價值滿足時才會讓渡既有宅基地利益，而厘清老人視角下的宅基地置換模式的實現邏輯十分重要。

價值方面。基于實地調研，從案例村人地特征與老人訪談反饋中識別出退地老人的主要需求。首先，農村老人與宅基地有著極強的粘度，宅基地為其提供了基本的居住保障功能[26]，而宅基地置換模式共退地59戶，其中54戶原本的房屋結構為磚木或土坯結構，房屋質量較差，老人期望模式推進能夠實現居住環境的優化。其次，由于農村公服資源設施資源較少且較為分散，公服設施可達性較差，老人對于醫療等公服設施的便捷性要求始終處于需求期望狀態[27]。最后，農村老人的留守和散居現狀，產生了強烈的孤獨感，這使其渴望積聚帶來社交等精神活動[28]。退地老人“價值”成效在案例中具體實現為：（1）新建養老房滿足了住房保障和居住條件優化的需求；（2）在養老房建設區域配置衛生室和養老服務中心等公服設施，給老人提供了便捷的就醫條件和專門的娛樂社交場所，滿足了老人看重的醫療等公共服務資源的期望需求；（3）養老服務中心匯集了老人的社交群體，刺激退地老人發展社交需求，通過社交參與減弱了先前作為留守老人的孤獨感，滿足和發展了社交期望需求。退地老人需求滿足狀況的回訪結果顯示：90%以上的農村老人滿意于置換后的房屋質量、公服設施，提升了社交幸福感，實現其養老福利增進。

能力方面。退地老人實現宅基地置換退出的能力，主要表現為具備退出當前宅基地的產權支配能力和適應新入住養老房環境的能力。產權支配能力來看，由于該地區存在廣泛的一戶多宅，退地老人大多獨立擁有宅基地，或子女擁有城鎮住房，老人所用宅基地僅承擔老人本身的居住保障功能，不涉及子女居住權益，因此老人可以獨立支配宅基地，讓渡宅基地權利[29]。房屋重置成本承擔能力來看，政府提供養老房裝修和必需的家居配置，省去了農戶所擔心的房屋重置成本。新社交環境的適應能力來看，由于置換模式的實施是以在行政村內部自然村改變的方式進行，社交群體不會發生改變，依舊處于原有的熟人社交環境中。生計適應能力來看，由于宅基地往往位于農戶自有農地的腹地，耕作便利性的需求使得宅基地承載著農業生產功能，通過就村安置的方式，農戶的生活成本不會產生劇變，盡管老人居住地的變化會使之與原本耕作地塊的距離變遠，但是，由于地處平原區，耕地基本完全實現機械化耕作，且退地后的耕作半徑依然能夠覆蓋原本耕地區域，不會因退地而被迫放棄農業生產，因此，對于生計成本的影響較小。

支持方面。就宅基地置換模式而言，三個主要的參與者中，退地老人與其他兩個不同，政府和村集體內部具有一致決策立場，僅需要滿足來于外部主體的支持，而退地老人則是需要同時獲得內外部主體的支持。退地老人是宅基地的實際使用群體，但是在宅基地置換過程中，退地老人的決策卻是以老人為政策受體而嵌入農戶家庭決策當中的行為選擇，要從退地老人本身和退地老人家庭關系綜合考慮。總的來說，退地老人僅是政策的接受方，政府和村委會是政策的發起者和推動者，因此，具備天然的外部支持，退地老人的支持所受到的阻礙往往源自于家庭單位內部，而內部支持問題主要源于子代意見。在“恩往下流”的現實背景下，子代掌握著極大的家庭資產處置的話語權，形成一種下位優先的代際關系[30]，進而使得子代意見直接影響宅基地退地決策。淺析吳起營村案例中子代支持的原因：首先，宅基地退出行為不影響子代當前居住權益，體現為一戶多宅下老人獨立擁有宅基地或子女擁有城鎮住房等；其次，該模式緩解了子女對于親代養老的壓力，對案例區來講，傳統的養老安排多以居家養老為主，這種方式天然依賴于子女付出的時間與經濟成本，尤其根據老人健康狀況差異，養老問題所帶給子女的壓力更趨嚴重，而退地換房模式一定程度能夠通過實現互助養老，部分替代原本由子女負擔的家庭養老功能，釋放傳統養老模式下子女承擔的養老壓力；再次，由于宅基地所附隨的遺產屬性，財產處置與繼承主體的數量直接相關，在充分的政策認知和倫理約束下，宅基地置換養老房的方式，將一定的宅基地權益置換成了養老福利權益，并將子女對于可繼承房地權益的多主體博弈問題，轉換為對于親代“養老”優化這一子代共同目標的集體意見，使得原本子代“重口難調”的家庭集體形成了一致退地決策；最后，由干部的“帶頭”屬性所引致，退地老人受到家庭親屬關系中干部身份驅動的政策號召，對于做出退地決策具有強影響效應，案例中含有17戶干部及干部親屬家庭，他們切實發揮了干部的帶頭作用，推動了早期退地工作的進行，也為后續退地做出了示范。基于上述分析，退地老人得到了外部與內部的共同支持，響應宅基地置換政策（圖5）。

3.4 主體間的互動行為和關聯機制

政府、村委會、退地老人三者的價值實現均包括在宅基地置換過程中，政績價值實現邏輯、組織職能發揮邏輯、養老環境優化邏輯都能在置換政策框架內進行，在單個主體行為發生過程中，同步進行著相互影響的主體互動行為（圖6），且在互動過程中嵌入了利益聯結機制、行政權威驅動機制、強社會關系驅動機制，共同推動了宅基地置換政策的實施。

利益聯結機制貫穿所有主體的互動行為之中，政府的利益通過退地老人權益讓渡和村委會指標讓渡，以建設用地指標的獲取實現，村委會的利益通過退地老人響應置換以獲得政府經濟補貼得以實現，退地老人的利益通過政府提供養老房實現，各主體的利益實現都依托于其他主體的讓渡和提供，彼此形成完整的利益聯結鏈條，共同推動宅基地置換政策和自身利益實現。行政權威驅動機制發生于政府→村委會→退地老人，政府憑借相比于村委會更高一級的權力地位，施加政策推進的行政壓力，村委會則依據基層管理者所形成的類行政身份，樹立政策本身的權威性屬性，吸引和推動退地老人響應政策。強社會關系驅動機制發生于村委會→退地老人，村委會組織人員憑借行政人員身份樹立的社會影響力，以及熟人社會下地緣或者血緣關系形成的非正式網絡，疊加形成強社會關系影響力，推動農戶配合政策實施。

4 結論與討論

4.1 結論

通過價值、能力、支持三個維度的分析發現，在宅基地置換模式推進中：（1）政府傾向于具有可量化特征的政績，同時追求“常規式+運動式”政績以實現政績最大化的“價值”，具有用地和資金“能力”，并通過提供主體所需服務和行政獎勵的方式獲得退地老人和村委會“支持”。（2）村委會有著基于農村集體土地所有權的代表機構、基層公共事務的治理機構、村級行政管理的代理機構三重身份所要求的維護集體成員權益、實現治理有效、完成行政任務的“價值”追求，以及社會網絡影響力和身份屬性賦予的用地處分權能的“能力”，獲得了先天的政府支持和農戶的“被動+主動”“支持”。（3）退地老人追求住房保障和居住環境優化、公服設施便捷性、社交優化的“價值”，有著當前本身具備退地條件和未來可適應養老房的“能力”，得到了外部主體（政府和村委會）和內部子代意見的“支持”。

宅基地置換模式符合政府政績價值實現邏輯、村委會組織職能發揮邏輯、退地老人養老福利增進邏輯，各主體均在模式推進中實現各自的“價值”成效。與此同時，政府、村委會、退地老人又在模式推進中進行著相互影響的互動行為，在互動過程中嵌入利益聯結機制、行政權威驅動機制、強社會關系驅動機制，共同推動了宅基地置換模式的實施。

農村老年人宅基地置換模式可以滿足多主體利益訴求，既能夠構建集中的養老用地空間，提高未來養老資源的投入效率，又能夠盤活低效利用宅基地，推進村莊用地布局優化，是協同解決宅基地低效利用和農村主體老齡化加劇問題的有益探索。

4.2 討論

農村老年人宅基地置換模式對于解決具有“一戶多宅”、“嚴重空心化、破敗化”、養老環境較差等多種癥結并存的村莊來講，具有一定的示范和推廣意義，但受主體異質性和政策背景等影響，其執行效率和接受度可能存在差異。政府要把握模式適用群體，在執行初期，相對更適用于空巢獨居以及房屋條件較差的農村老人，需要認識到該模式目標群體本身的形成過程是漸進式的，需要堅守用地和養老優化的初衷，穩步推進，不應僅關注經濟利益和政績價值而急于求成，損害農民利益。另外，即便暫時的置換轉移會加劇非中心村的布局破碎程度，但對于農村用地布局來講，只要是在朝著集中布局的規劃路徑進行，這種漸進式的推進是可接受的，既能夠規避大拆大建而引致的各項矛盾，也避免因“一步到位式”產生高額的不可負擔的置換成本，需要給予歷史的耐心，漸進引導。

從農村宅基地和農村養老相關性的理論分析來看，當前我國鄉村人口持續外流，農村地區留守主體老弱化愈加凸顯和流出主體的宅基地居住功能逐步削弱已是既成事實，在人口外流背景下形成了普遍的代際分離的居住模式，面對需要履行的養老義務和宅基地需求的逐步弱化，養老問題的解決使得子代對于宅基地權益讓渡成為可能，得以破除子代意見對于親代退地決策的阻礙，因此，以農村養老為切入點解決農村宅基地問題的思路或許值得進一步思考。本文所提出的宅基地置換模式，在微觀層面上，為家庭代際分離的農戶提供了一種分擔養老義務和優化養老供給的選擇，解決農村的家庭養老問題。在老齡化加劇的現實背景下，再將農村養老優化放置于宏觀層面來講，農村抱團式養老的發展，切實保障了農民主體的福利提升，同時為宅基地退出問題提供一個出口，對于促進鄉村生態宜居和鄉風文明，有效實現以人為內核的鄉村振興具有重要意義。因此，不論對該案例的合理性解釋存在多大的局限，案例本身都傳遞出一個強烈的信號，即宅基地置換與農村養老優化存在著合理的關聯邏輯。

需要承認的是，“三圈”要素的缺失將使得結果偏離預期，而模式推進也確實將面臨著一些可能的現實約束，制約模式發展，致使改革存在一定的不確定性。首先，案例模式帶著“試點樣板”和指標收益增值的特殊屬性，具有政府特殊關注而形成的強大推動力，但當前建設用地指標的市場需求萎縮，政府可能陷入指標“增值”變現困境，進而降低對模式的“價值”驅動和資金投入能力，阻滯模式推進。其次，模式執行初期，多面向房屋條件較差的農村老人，新建養老房對其尚有政策拉力，但后續推進可能面臨農戶房地財產價值較高和既有政策驅動力不足的情況，致使農戶“價值”追求不足，還可能失去子代“支持”。最后，農戶退地預期中包含了宅基地再申請的權利，但宅基地資格權兌換成使用權實體的實踐還處于制度配套完善階段，如果不能及時兌現，可能造成模式公信力下降而難以延續，損害農民權益，喪失農戶對于政府的“支持”。

4.3 政策建議

為了保障模式推進，需要落實資金資源供給和多制度共進，以及鄉村社會網絡的聯動配合。

（1）完善資金補充供給。鎮村應向上級政府尋求額外的資源支持和激勵，申請鄉村振興等相關涉農資金支持，實現資金補充。

（2）優化養老房建設。政府應當持續關注農村老年人群體，將更多的資金投入轉化為優質的養老資源和服務的供給，在養老條件優化上形成累積效應，放大模式的良性示范影響力，提升養老房價值以匹配后續退地群體的置換需求。此外，還應從減輕子代養老壓力和滿足現勢養老需求的角度出發，培育發展互助養老組織，進一步破除子代阻礙。

（3）推進配套制度落實。推進養老房建設持續優化和宅基地申請審批等制度的落實來逐步兌現置換協議的承諾權益，同時面向后續農戶開放宅基地置換準入制度，視需求情況周期性安排后續批次的準入和養老房建設更新，形成模式的持續發展。

（4）加強政策宣傳號召。模式推進既靠政策本身的“實惠”塑造拉力，也依賴政策宣傳形成的推力，要發動干部、黨員、鄉賢等隊伍的帶頭和號召作用，積極進行政策宣傳，喚起更多的響應群體。

參考文獻（References）：

[1] 龍花樓，屠爽爽. 土地利用轉型與鄉村振興[J] . 中國土地科學，2018，32（7）： 1 - 6.

[2] 賀雪峰. 如何應對農村老齡化——關于建立農村互助養老的設想[J] . 中國農業大學學報（社會科學版），2019，36（3）： 58 - 65.

[3] 戈大專，陸玉麒. 面向國土空間規劃的鄉村空間治理機制與路徑[J] . 地理學報，2021，76（6）： 1422 - 1437.

[4] 郁俊莉，孔維，宗一鳴. 新型城鎮化建設中“安居難題”解決的理念、機制與路徑研究——以天津華明示范鎮“宅基地換房”實踐為例[J] . 中國行政管理，2015（10）：119 - 123.

[5] 楊繼瑞，汪銳，馬永坤. 統籌城鄉實踐的重慶“地票”交易創新探索[J] . 中國農村經濟，2011（11）： 4 - 9.

[6] 舒幫榮，朱壽紅，李永樂，等. 發達地區農戶宅基地置換意愿多水平影響因素研究——來自蘇州與常州的實證[J] . 長江流域資源與環境，2018，27（6）： 1198 - 1206.

[7] 趙慶磊，馬雯秋，曲衍波，等. 宅基地多功能演變與形成機理[J] . 資源科學，2021，43（7）： 1454 - 1466.

[8] 胡銀根，余依云，王聰，等. 基于成本收益理論的宅基地自愿有償退出有效閾值——以改革試點區宜城市為例[J] . 自然資源學報，2019，34（6）： 1317 - 1330.

[9] 梁發超，林彩云. 經濟發達地區宅基地有償退出的運行機制、模式比較與路徑優化[J] . 中國農村觀察，2021（3）：34 - 47.

[10] 劉裕，劉俊俊，李緦緦. 農村大學生宅基地換房意愿及影響因素研究[J] . 農村經濟，2017（3）： 116 - 121.

[11] 楊照東，任義科，杜海峰. 確權、多種補償與農民工退出農村意愿[J] . 中國農村觀察，2019（2）： 93 - 109.

[12] 王兆林，王敏. 基于TAM-PR的農戶宅基地退出決策影響因素——以重慶市為例[J] . 資源科學，2021，43（7）：1335 - 1347.

[13] 方珂. 互助與津貼：中國農村養老問題的特殊性及其對策研究——基于CLASS（2014）的分析[J] . 社會保障研究，2018（1）： 29 - 35.

[14] 馮娜娜，沈月琴，孫小龍，等. “三圈理論”視角下農村宅基地退出模式比較——基于義烏市的觀察[J] . 中國農業資源與區劃，2021，42（2）： 44 - 51.

[15] 朱新華，蔡俊.感知價值、可行能力對農戶宅基地退出意愿的影響及其代際差異[J] . 中國土地科學，2016，30（9）： 64 - 72.

[16] 耿藝偉，陳偉強，張金鑫，等. 目標差異化的雙層級村莊分類與布局優化[J] . 農業工程學報，2022，38（4）： 278 - 286.

[17] 張元朋，趙鵬，劉華. 宅基地有償使用制度實施效果差異及原因診斷研究——基于利益相關者視角[J] . 農業經濟問題，2021（2）： 14 - 25.

[18] 包國憲，王學軍. 以公共價值為基礎的政府績效治理——源起、架構與研究問題[J] . 公共管理學報，2012，9（2）： 89 - 97.

[19] 周黎安. 中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J] . 經濟研究，2007，42（7）： 36 - 50.

[20] 王焱，何文盛. 地方政府績效改進：一個“壓力—動力”分析框架[J] . 行政論壇，2021，28（4）： 58 - 65.

[21] 范子英. 土地財政的根源：財政壓力還是投資沖動[J] .中國工業經濟，2015（6）： 18 - 31.

[22] 尚虎平. 傳統行政文化的政府績效作用與績效評價應對[J] . 南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學），2018，55（6）： 104 - 116.

[23] 周雪光. “逆向軟預算約束”：一個政府行為的組織分析[J] . 中國社會科學，2005（2）： 132 - 143.

[24] 王萍，丁延武，郭曉鳴. “三權分置”背景下的農地承包經營權退出：利益訴求、利益結構與利益沖突[J] . 農村經濟，2021（4）： 25 - 31.

[25] 賀林波，李甜. 農地流轉中村委會的角色沖突及整合[J] .農村經濟，2021（8）： 37 - 45.

[26] 聶建亮，陳博晗，吳玉鋒. 居住安排、居住條件與農村老人主觀幸福感[J] . 蘭州學刊，2022（1）： 145 - 160.

[27] 牛星，周惠敏，俞振寧，等. 計劃行為理論視角下環境感知對農戶宅基地退出意愿的影響研究——基于上海涉農郊區農戶的調查[J] . 中國農業資源與區劃，2022，43（2）： 141 - 149.

[28] 毛一敬. 重建社會交往：農村老年人精神慰藉的組織化實踐路徑[J] . 東北大學學報（社會科學版），2021，23（5）： 73 - 80.

[29] 楊慧琳，袁凱華，朱慶瑩，等. 農戶分化、城鎮住房對農戶宅基地退出意愿的影響[J] . 長江流域資源與環境，2021，30（1）： 44 - 53.

[30] 孫新華，王艷霞. 交換型代際關系：農村家際代際關系的新動向——對江漢平原農村的定性研究[J] . 民俗研究，2013（1）： 134 - 142.

Rural Residential Land Replacement Promotes Rural Elderly Care and Land Use Optimization： Logic Analysis and Effectiveness Assessment—A Case Study Based on “the Three Circles Theory”

ZHANG Jinxin1，YIN Chaohui2，GENG Yiwei3，CHEN Weiqiang2，CHEN Ligen1

（1. School of Public Administration， Nanjing Agricultural University， Nanjing 210095， China； 2. College of Resources and Environment， Henan Agricultural University， Zhengzhou 450002， China； 3. School of Public Policy， China University of Mining and Technology， Xuzhou 221000， China）

Abstract：The purposes of this study are to analyze the cases of rural elderly people’s rural residential land replacement， to clarify the behavioral logic and practical effects of the participating subjects， and to provide theoretical basis and reference for the solutions to rural elderly care and land use optimization， by using “the three circles theory” as an analytical framework. The research methods include “the three circles theory” and case analysis. The research results show that through the analysis along the dimensions of “value， capability and support，” the rural elderly rural residential land replacement mode aligns with the logic of government performance value realization， the functioning of village committees， and the enhancement of elderly retirement welfare. Each subject achieves their respective “value”effectiveness in the advancement of the mode. Simultaneously， the government， village committees and retired elderly people engage in mutual influencing interactive behaviors during the mode’s implementation. They embed mechanisms of interest linkage， administrative authority-driven mechanisms， and strong social relationship-driven mechanisms in the interactive process， collectively promoting the implementation of rural residential land replacement mode. In conclusion， the rural elderly rural residential land replacement mode aligns with the interests and realization logic of multiple stakeholders. It represents a beneficial exploration for jointly addressing the issues of inefficient rural residential land use and the aging rural populations. The study suggests the continuous attention to the needs of rural elderly and strengthening the three elements of interest realization for participating subjects through policy supply and resource input， which ensures the sustainable advancement of the mode and promote rural elderly care and land use optimization.

Key words：rural residential land replacement； rural elderly care； rural land use optimization； “the three circles theory”； case study

（本文責編：郎海鷗）

①不可繼承分為3類情況：非本村集體經濟組織成員不可繼承；原一戶多宅成員不可繼承；非一戶多宅的本村集體經濟組織成員不可繼承，但保留其宅基地資格權，在新一輪村莊規劃及宅基地申請審批制度推進中逐步落實“戶有所居”的權利。

②由于超占部分本為違規占用，屬于具有福利屬性的宅基地以外的違規“超額福利”，但考慮到超占現象實屬歷史遺留問題，而不同宅基地面積意味著財產權益差異，為了照顧退地群體內部的“公平”，采用所退宅基地面積更高者享有優先擇位權的方式來補償退地面積差異。