基于國土空間規劃的全域土地綜合整治規劃編制要點研究

廖德

［關鍵詞］國土空間；規劃；全域土地；綜合整治；編制要點

國土空間規劃，是針對特定地區國土發展狀況，進行空間和時間上的規劃，該規劃編制不僅可以在理論上指導國土的空間結構深層次的完善和發展，也可以視為引導可持續發展的天空圖紙，更是相關各類政策與法規制定的基礎依據。所說的全域土地統一整治，前提基礎是城市的合理規劃，以鄉村建設為實踐基地，以農村建設的用地整治、農用地的調整、生態環境的保護為出發點，進行全要素資源的內容整合，以此探索土地綜合整治規劃和編制的模式。但事實上，目前的土地整治規劃只能到縣級，缺少全域化、綜合化的布局，操作和實施都面臨一定的難度。因此，根據發展趨勢進行空間規劃體系的改革，切實與政治工作整體要求相符合，并與既有土地整治規劃相結合，有效開展全域土地綜合整治規劃編制。

1 國土空間規劃編制背景

1.1 生態文明建設的總體要求

國土空間規劃要符合習近平生態文明思想，做到尊重自然、順應自然、保護自然，做到開發和空間布局的合理性，打造高效集約的生產空間，適宜宜居的生活空間，秀麗優美的生態空間。在整個國土空間規劃中，全域土地綜合整治專項規劃是核心的環節，因此，必須圍繞專項規劃對目標和內容進行編制，真正符合生態文明建設的要求。

1.2 發揮戰略藍圖的引領作用

國土空間規劃以頂層設計的高度，規劃了國家和不同地區發展規劃。既精準地導航了空間發展和管理的方向，也是全域土地開發、利用與綜合整治具體措施。國土空間規劃是國家空間發展的指南，同時，嚴格遵循了全域土地綜合整治專項規劃的客觀規律，確保設置的綜合整治指標與空間規劃中的各項指標相吻合，例如，在經濟社會發展、生態修復、環境和資源約束、空間利用效率、國土空間保護等方面的一致性。全域土地綜合整治中確定的保護、開發、利用、治理等目標，必須對接“三位一體”的總體規劃。總之，國土空間規劃的戰略藍圖，在全域土地綜合整治的專項措施編制和實施中發揮引領作用，也就是說，全域整治的各項目標，都要符合國土空間規劃的整體目標、空間發展方針、分區控制等的統一性。

1.3 發揮存量及流量的引導作用

國土空間規劃將針對“總量”進行總量控制，針對“容量”進行容量限制，針對“增量”進行增量提升，針對“質量”實施優化，徹底提升原有的“增量保障、質量保障”，形成“存量保障、流量保障”的體系，圍繞“存量”和“流量”構建綜合整治協調機制、全要素用途管理機制、整治空間優化機制等，形成統一、協同的“存量”和“流量”規劃編制協調機制[1]。

2 全域土地綜合整治的意義

當前我國國土空間規劃形成新標準，而全域土地綜合整治是其中最關鍵的保障體系和支撐體系，當務之急是革新全域土地綜合整治的工作理念，探索更科學的工作方式，并且在綜合整治的全過程中始終貫徹生態理念。綜合分析，開展全域土地綜合整治具備兩方面的意義。第一，可以有效保證現有的耕地規模，并逐步提升耕地的質量，并且解決糧食安全問題；針對生態空間布局和服務功能進行合理優化，促進生態文明建設標準的升級；將建設用地集聚成片，讓產業載體更加優質；進行區域協同發展關系的重構，縮小城鄉發展的差距，實現共同富裕的目標。通過以上策略的實施，為重構型國土空間規劃編制工作提供更有價值的經驗。第二，全域土地綜合整治可以對國土空間規劃進行某些重構并進行輔助實踐，并非單個整治項目的簡單疊加，而是一項復雜而龐大的工程，必須樹立系統性思維，整體推進農用地整理、生態修復、建設用地整理等的措施落實，有效重構國土空間[2]。

3 基于國土空間規劃的全域土地綜合整治規劃編制要點

3.1 通過時間換空間創新土地制度

將全域土地整治項目中需要整治的新增耕地列入永久基本農田，嚴格貫徹將其現狀變為耕地的政策。針對需要調出的永久基本農田地塊，需要應對時間上的約束而出臺相匹配的政策。首先，要對永久基本農田調整方案進行審核，合格后納入整體的規劃。其次，在項目驗收過程中，必須利用剛性政策、適當的獎懲措施和嚴格驗收相結合的考核模式，對整治效果實施檢驗。對于地方政府的約束，可利用占用永久基本農田追責、倒扣規劃計劃指標等方式，將風險控制到最低。

以廣東為例，在規劃期內廣東省某村開展全域農村土地綜合整治工作，集中連片后的耕地促進了規模化水平的大幅度提升，同時將全村符合相關條件的旱田改造為水田，土壤條件得以改善，明顯優化了耕地結構；大力開展基本農田的高標準建設、提升耕地質量、補建標準農田，構建結構優良、集中連片、符合基地標準的基本農田保護體系，實現生態化的現代農業格局，進行農田景觀的開發，發展鄉村旅游；適度合理地開發園地，促進資源數量的擴大，穩定區域的糧食生產，具體情況見表1。

3.2 建立良好的統籌協調機制

全域土地綜合整治規劃在整治規劃不同領域土地的同時，也科學統籌了其他各個領域的資源，實現了各方協調發展的最大化，整治過程不僅內容繁雜，并且涉及諸多的相關領域，唯有有效發揮不同部門的職責，方可保障人民群眾的切身利益。如果協調組織體系不統一、不健全，就難以保證整治工作的順利進行，如果整治規劃涉及的各方只考慮自身的利益，或者為了避免相關的責任，對規劃編制工作不積極，將會導致整治工作進展緩慢或者停滯不前。因此，土地所在區域的政府必須組織各個相關部門，構建政府主導、社會加盟、機構協作的各方聯動協調機制。同時要徹底理清專項規劃編制工作中的阻礙，保證整治工作高效開展。

3.3 進行詳細的外業調查

在國土空間規劃的整體原則下，全域土地綜合整治必須考慮區域的自然資源、群眾意見、工業狀況和社會文化特點等諸多因素，進行科學合理的專項規劃，并通過當地政府的組織協調，讓不同利益主體的關系得到妥善處理，真正落實規劃中的各項整治工作。因此，針對外業調查環節，要切實做到對整治區域內的“山、水、林、田、湖、草、沙”狀態進行翔實的了解，并對自身特征進行掌握。在沒進行外業調查前的內業階段，必須對具備治理潛在價值的區域進行有效甄別，例如，礦山修復、水田復墾、城鄉建設用地增減掛鉤等，并綜合分析治理種類的不同特點，有目標地編制調查資料。同時，針對綜合治理的不同類型潛在用地進行實地勘察，認真傾聽地方政府和民眾的意見，針對區域內自然景觀、生態環境、后續規劃、地方文化、工業布局、鄉村風貌等進行全面翔實記錄[3]。

3.4 構建全域土地綜合整治規劃編制信息化管理平臺

為了確保國土空間規劃原則下的全域土地綜合整治規劃編制的實施效率，構建相關的信息化管理平臺是必不可少的。平臺主要由三個部分構成：數據庫、業務模塊和功能實現。該系統能夠依照工作的進行情況，來對比分析各個年份整治任務的分解情況，并針對項目建設方案的實際運行狀態進行統計分析，以此把控整體項目，并有效輔助領導的決策。借助整合相關數據監測監管項目實施，并對項目的不同數據實施綜合查詢、多圖聯動、疊加分析、項目預警、三維分析，以有效對接各個系統，同時，全方位監測監管整治項目。例如，在項目的立項階段，可以將綜合整治項目起止范圍與全域土地綜合整治規劃數據進行對比，要嚴格審查項目區占用耕地狀態，并清楚是否與其他年份項目建設區重合，對項目立項階段發揮輔助審查的作用，如圖1所示。

3.5 重點區域的有效識別

針對綜合整治的重點地區，既要對“山水林田湖草沙”的情況進行全面掌握，更要對綜合整治規劃的重點區域進行識別，以最可靠的依據支撐綜合整治工作。必須參照針對土地綜合治理實地勘察潛在性評估結果，按照國家、省、區域三個級別的土地保護政策，進行綜合治理重點區域的選擇，選擇的標準為面積大、整治類型相對集中的區域。其次，可以將該項工作的重點區域分別與國土空間規劃、村莊規劃中的重點區域進行有機結合，主要包括高標準農田建設重點區域、地質災害治理重點區域、適宜耕地后備資源開發重點區域、礦山修復重點區域、建設用地整理重點區域等，確保兩者的重點區域的基本吻合。另外，在識別綜合整治規劃重點區域的過程中，必須廣泛征求群眾的意見。重點區域的識別，還包括那些嚴重影響區域發展和民眾生活，并且民眾要求整治的區域，以此讓綜合整治的規劃編制更加符合群眾的意愿，助力鄉村發展，以進行可持續性的綜合治理。

3.6 規劃范圍與整治區域一體化

全域國土統一整理可以視為國土整治的階段性成果，突出的是整體范圍的效果。該階段的工作重視綜合思維的整合，包括所有元素、所有區域、所有類型的土地。該階段完全不同于常規的國土整理目標，主要是以一村、多鎮或者是整個村鎮規劃為依據，全方位覆蓋所有空間[4]。總體而言，全域土地綜合治理的任務從原有的基本農田、建設土地范圍轉變為“田水路林村”的全方位整理。不再以單項的治理工程為主體，而是將整治模式下放，實施總體設計、總體規劃和總體實施，開始區域縱深的整合。

3.7 空間整合的要點

當前，無論是國土空間規劃還是全域土地綜合整治，其最主要的共性問題就是空間上難以相互關聯。從土地類型規劃層面分析，存在兩種情況。第一，全域土地綜合整治實施后土地類型沒有任何變化。項目實施的宗旨是提升土地的使用水平，并讓規劃的土地類型匹配既有的土地類型。第二，通過恢復措施的實施改變土地性質和用途。全域土地綜合整治項目實施后，整治中的土地規劃應該以現有土地類型為主。從控制區的層面分析，倘若規劃用地產生類型改變，導致控制區相應的變化，務必確保與全域土地整治控制區的規劃保持一致性。

3.8 項目整合要點

要充分結合有關鄉村發展規劃，政府必須全盤考慮綜合治理的相關規定，遵循國土空間規劃的部署，及時批準擬建用地，以符合規劃的建設條件。在土地綜合整治項目的基礎上，

需要在全域規劃、全域設計的基礎上統籌推進，針對某些項目被粗略分類的，有必要把相關的綜合整治項目單獨列入全域土地整治項目的清單[5]。

以旅游業為例，廣東某鄉鎮利用自身鄉村特色，進行旅游資源的整合，村莊連線，線面結合，形成一帶一心兩環三板塊規劃格局。該鄉村旅游的主要區域是十二大主題景區，其旅游交通的核心點是游客中心，發展輻射區域包括水庫環線和港口環線，通過休閑生態的區域精品帶風光帶互相連接，進行三大板塊的有機串聯。

3.9 構建全周期性的工作鏈條

基于國土空間規劃的原則，全域土地綜合整治要進行全鏈條設計，包括項目立項、項目實施、項目驗收、后期管護等諸多環節，樹立統籌管理工作全生命周期的思維。在傳統認知上，完成農用地和建設用地整理工作就算工程完成，而全周期鏈條必須打破傳統認知，將其向上延伸到與上位規劃的有效對接，包括國土空間規劃與國民經濟社會發展規劃，將其向下延伸到末端鏈條，包括引入社會資本、驅動高質量發展、創新融資機制、推動鄉村振興等，切實將資源要素轉化為整治工作以及可持續發揮的實效[6]。

4 結論

綜上所述，在整體的國土空間規劃體系中，全域土地綜合整治專項規劃是其中最核心部分，必須以國土空間規劃系統為基礎，針對既有的“綜合整治”“要素布局”等，進行“政策保障”“要素流動”“動態執行”“空間優化”等方面的規劃引導。在具體的土地綜合整治過程中，必須遵循“規劃、設計、管理、發展”的統一性原則，加強政策、區域、項目、指標、空間等諸多方面實施管理。全域土地整治是國土空間規劃中法律規劃、詳細規劃內容，也可以說，作為國土空間管理的重要部分，將其納入國土空間管理的總體指導范疇，是可持續發展的必由之路。