適應性治理：研究現狀與未來展望

摘要：隨著人類活動對生態系統的影響范圍擴大、影響程度加深，適應性治理已經成為應對復雜系統多穩態、非線性、不確定性、整體性以及復雜性等特征的新興治理方式。適應性治理是在生態韌性和自組織的理論基礎上發展起來的，最大的特征在于它的發展型理念和動態適應能力，它提出了很多實現路徑，包括多中心、多層次的治理系統，社會網絡和社會學習等核心概念。中國的適應性治理研究起步較晚，尚未形成系統的理論體系，因此需要立足中國情境，建立起符合本國的政治、經濟、文化等的適應性治理體系。

關鍵詞：適應性治理；環境治理；公共治理；韌性

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2024）03-0111-016

一、引言

作為一種新興的治理形態，適應性治理的核心思想是根據外部環境的變化調整治理策略，提高系統的適應能力。適應性治理理論正在成為公共治理領域的一個研究熱點。在中國的現代化進程中，公共政策面臨著越來越多的“棘手”問題和更為錯綜復雜的利益格局，因此政策的制定和實施既要隨機應變，也要兼顧不同利益群體的需求，這無疑對整個治理體系以及治理主體的能力都提出了更高的要求和更大的挑戰。適應性治理研究的重點就是探究在復雜性和不確定性因素明顯增加的背景下，人類如何更有效地應對各種挑戰。適應性治理研究對于提升治理能力、實現治理現代化具有重要意義。

目前，關于適應性治理研究主要可以分為三類：第一類是關于適應性治理方法、適應性治理原則等規范性研究，探討“善治”。第二類是結合實證研究，對不同地區的適應性治理實踐進行描述或評價。前兩類研究的共同點在于，研究對象和研究領域基本聚焦在生態領域和環境問題上，而第三類研究則開始嘗試將適應性治理從生態學借鑒到管理學，將適應性治理從環境治理應用到更加廣泛的公共治理語境之中。在國外，前兩類研究是適應性治理研究的主體。相比之下，中國現有研究缺乏對適應性治理的整體概述，目前尚未形成系統的理論體系。此外，適應性治理在環境治理領域已經得到了較為成熟的應用，但是在將其借鑒到其他領域中時，還有許多問題需要進一步探討，如何在公共治理中發揮出適應性治理的優勢，通過經濟、社會與環境之間的良性互動，實現動態的、可持續的公共治理，還存在著諸多困難。

本文在大量文獻分析和評價的基礎上，厘清適應性治理研究的發展脈絡，把握適應性治理研究的未來走向，對適應性治理的源起與發展、定義與內涵，以及實踐路徑等進行總結，分析中國適應性治理研究的趨勢與挑戰，探討適應性治理在其他領域治理中的借鑒意義以及適應性治理廣泛應用的難題和可能性。

為了更加直觀地了解適應性治理研究的整體情況，我們對國內外相關學術論文進行了統計。我們在中國知網CSSCI和Web of Science SSCI 分別以“適應性治理”和“adaptive governance”為關鍵詞進行了主題檢索（最后一次搜索時間：2023年8月15日）。以2003年Diezt等正式提出“適應性治理”概念為起點，（Dietz T.， Ostrom E. ，Stern P. C.， “The Struggle to Govern the Commons”，Science，vol. 302， no. 5652（December 2003）， pp. 1907-1912.）時間范圍限定為2003年1月—2023年8月，分別獲得了英文文獻3060篇和中文文獻78篇。為了選取與本研究主題相關的高質量樣本，本文根據以下標準對文獻進行了甄別：在文獻類型方面，選取論文和綜述，排除新聞報道、評論性文章、會議性文章等；在研究主題方面，選擇環境治理和公共管理領域相關的文獻；在研究內容方面，選擇以適應性治理研究為主體的文獻；在研究質量方面，同期發表的文獻中優先選擇引用率較高的論文，同時排除發表年代早且引用率較低的文獻；此外，在篩選國外文獻時，語言限定為英語。通過上述步驟，最終獲取英文文獻127篇，中文文獻71篇（見圖1）。

二、 適應性治理的源起與發展

（一） 適應性治理的源起

隨著人類社會與自然界的互動持續深入，地球進入了一個資源巨大消耗的時代，全球氣候變暖、生物多樣性減少等各種生態問題凸顯。人們面臨著兩個方面的難題：一方面，人類活動對于生態系統的介入以及生態系統本身的內耗加深了生態系統的脆弱性，破壞了生態系統自身的恢復力；（Sarkodie S. A. ，Strezov V.， “Economic， Social and Governance Adaptation Readiness for Mitigation of Climate Change Vulnerability： Evidence from 192 countries”， Science of the Total Environment， vol. 656（March 2019）， pp. 150-164.）（Wang Y.， Wu C. ，Gong Y.， et al.， “Can Adaptive Governance Promote Coupling Social-Ecological Systems？ Evidence from the Vulnerable Ecological Region of Northwestern China”， Sustainability， vol. 13， no.20（October 2021）， pp.125-199.）另一方面，環境系統的變化給環境治理和資源管理帶來了新的挑戰。全球化是當代環境挑戰最顯著的特征，這也要求從全球到地方形成有效的多層級治理。然而在全球化背景下，環境和資源問題的結果與原因很容易在空間上發生位移，難以監測，這很可能導致治理措施的錯位和偏離地方實際。此外，全球性帶來了更多不同空間、不同利益訴求以及不同權力的環境治理參與者，他們的這些差異會造成環境治理時的規則混亂。因此，在自然災害、極端天氣事件、氣候變化、經濟危機和政治變革等影響下，面對突發性、復雜性和快速變化的社會生態環境，人們迫切地需要改變過去單一問題導向的治理方式，適應性治理正是在這一背景下提出的。（Akamani K.， “The Roles of Adaptive Water Governance in Enhancing the Transition towards Ecosystem-Based Adaptation”， Water， vol. 15， no. 13（June 2023），pp.68-86.）

適應性治理的概念源自生態學韌性理論和自組織理論，最早是在適應性管理的框架內發展起來的。Holling（1973）最早提出生態系統韌性，反映生態系統承受干擾或沖擊的能力，即“自然系統應對自然或人為原因引起的生態系統變化時的持久性”。（Holling C. S. ， “Resilience and Stability of Ecological Systems”， Annual Review of Ecology and Systematics， vol.4： 1-23（November 1973），pp.1-23.）隨著人類在自然界的影響范圍擴大、影響程度加深，越來越多的學者從不同的學科視角出發研究人類社會與自然界間的復雜互動關系，社會系統和生態系統被看作一個整體，社會—生態系統的概念應運而生。（Berkes F.，Folke C. ， Linking Social and Ecological Systems： Management Practices and Social Mechanisms for Building Resilience， Cambridge： Cambridge University Press， 1998， P.103.）由于社會—生態系統具有的動態和不可預測的特征，傳統的管理方式難以應對各種復雜的變化，人們提出一種新的更具有靈活性的管理方式，即適應性管理。（Folke C.， Carpenter S. ，Elmqvist T.， et al.， “Resilience and Sustainable Development： Building Adaptive Capacity in a World of Transformations”， Ambio， vol. 31， no. 5（August 2002）， pp. 437-440.）適應性管理重視社會—生態系統的動態演變，強調管理制度需要持續地適應系統變化，其本質上是一種科學的資源管理技術方法。（Gunderson L. ，Light S. S.， “Adaptive Management and Adaptive Governance in the Everglades Ecosystem”， Policy Sciences， vol. 39， no. 4（December 2006）， pp. 323-334.）然而，學者們在適應性管理案例研究過程中，發現了適應性管理應用的盲區，特別是在地方治理和有跨區域協調的情況下，通過自上而下的命令和控制并不能提供切合實際的有效解決方案。

與此同時，在公共資源管理過程中，為了克服個體理性導致的集體非理性結果，人們積極探索可行的方案，逐漸形成兩種主要路徑，第一種是以政府為核心，進行強制性監督管理；第二種是實行私有化，通過市場手段進行管理。但隨著政府失靈和市場失靈的頻發，奧斯特羅姆在公共池塘資源管理中探索了第三條道路——自組織（Self-Organization），核心思想是各個利益相關者共同參與資源管理，自主治理。（張克中：《公共治理之道：埃莉諾·奧斯特羅姆理論述評》，《政治學研究》，2009年第6期。）政府部門將責任、權力和獲取資源的權利下放給不同的地方管理機構，從而改善對當地資源功能和變異性的理解，促進治理創新，提高管理水平。

適應性管理提出的靈活性管理措施和自組織理論提倡的多個利益主體共同參與治理共同構成了適應性治理的理論基礎。社會—生態系統具有非線性、復雜性、不確定性和多層嵌套等特征，（宋爽、王帥、傅伯杰、陳海濱、劉焱序、趙文武：《社會—生態系統適應性治理研究進展與展望》，《地理學報》，2019年第11期。）僅強調生態系統韌性或僅依靠單一力量來進行資源管理和環境治理顯然難以起到根本性作用，適應性治理正是在這些理論基礎和實踐背景下應運而生。Diezt等（2003）最早提出“適應性治理”一詞，并提出了復雜系統適應性治理的要求和策略；（Dietz T.， Ostrom E. ，Stern P. C.， “The Struggle to Govern the Commons”， Science， vol. 302， no. 5652（December 2003）， pp. 1907-1912.）2005年，Folke等正式開始了“社會—生態系統的適應性治理”研究。（Folke C.， Hahn T. ，Olsson P.， et al.， “Adaptive Governance of Social-Ecological Systems”， Annual Review of Environment and Resources， vol. 30（January 2005）， pp. 441-473.）隨后，適應性治理作為一種新興的治理方式成為學者們的研究熱點，其理論基礎逐漸完善，開始應用到實踐中接受檢驗。

（二）適應性治理的發展

總體來看，適應性治理是在生態學領域提出的，即為了治理海洋、氣候等大的公共系統，多主體、多機構共同參與、實驗和學習的過程。（Dietz T.， Ostrom E. ，Stern P. C.， “The Struggle to Govern the Commons”， Science， vol. 302， no. 5652（December 2003）， pp. 1907-1912.）隨后，學者們將適應性治理的概念從生態領域擴展到社會領域，適應性治理被廣泛應用于國際貿易、災害治理、農業發展、城市治理、健康管理和政治科學等領域。（Garrick D.， Alvarado-Revilla F. ，Loe R. C. D.， et al.， “Markets and Misfits in Adaptive Water Governance： How Agricultural Markets Shape Sater Conflict and Cooperation”， Ecology and Society， vol. 27， no. 4（October 2022），pp.111-125.）

（Torres-Lima P.， Conway-Gomez K.，Almanza-Rodriguez K.， “Why Local is not Enough！ Constrains for Adaptive Governance in Peri-Urban Areas. A Case Study in Mexico City”， Frontiers in Sustainable Cities， vol. 4（December 2022），pp.140-156.）進入二十一世紀以來，面對復雜多變的國內國際環境和更多的現實問題，中國越來越重視治理方式的變革和創新。適應性治理又被稱為靈活性治理，制度安排具有靈活性，（張克中：《公共治理之道：埃莉諾·奧斯特羅姆理論述評》，《政治學研究》，2009年第6期。）能夠適應多種治理場景，得到了許多學者的重視。但是，我國的適應性治理研究起步較晚，適應性治理的定義、內涵、實現路徑等理論基礎尚不完善。

根據文獻分析結果來看，國外對適應性治理的討論集中在Science、Ecology and Society、Global Environmental Change、Policy Science等，而在國內對該議題討論較多的是《公共管理學報》《探索與爭鳴》《地理科學進展》《中國行政管理》等。國外對社會—生態系統領域的適應性治理研究發展較早，經歷了兩個發展高峰期，分別在2005年和2009年，即“社會—生態系統的適應性治理”概念的首次提出和諾貝爾經濟學獎獲得者Ostrom（2009）提出社會—生態系統的一般分析框架。（Ostrom E.， “A General Framework for Analyzing Sustainability of Social-Ecological Systems”， Science， vol. 325， no. 5939（July 2009）， pp. 419-422.）相比之下中國的適應性治理研究開始較晚，在2008年以后才逐漸在學術領域受到重視，但整體發展一直保持穩步增長的態勢。

從研究方法來看，中文文獻更注重實證研究，包含了森林資源管理、水污染、危房改造、國家公園保護等等一系列案例研究。（蔡晶晶、毛壽龍：《復雜“社會-生態系統”的適應性治理：擴展集體林權制度改革的視野》，《農業經濟問題》，2011年第6期。）

（朱正威、吳佳、黃杰：《復雜適應性視角下的政府風險治理——以蘭州水污染事件為例》，《江蘇行政學院學報》，2016年第3期。）

（石紹成、吳春梅：《適應性治理：政策落地如何因地制宜？——以武陵大卡村的危房改造項目為例》，《中國農村觀察》，2020年第1期。）中文文獻中規范研究也占有一定的比重，多是基于城市治理、基層治理等經驗總結的對策性分析。（蔣顯榮、郭霞：《社會學習隱喻的系統性與城市的系統適應性治理》，《系統科學學報》，2016年第2期。）

（蔡晶晶：《社會—生態系統視野下的集體林權制度改革：一個新的政策框架》，《學術月刊》，2011年第12期。）英文文獻中規范研究和以案例分析為主的實證研究都占有很大比重。相比之下，中文文獻中的案例分析較為薄弱，很少涉及多個案例的比較分析以及跨地域的案例研究。

三、適應性治理的定義與內涵

（一）適應性治理的定義

目前，學術界尚未形成對適應性治理的統一定義，現有的定義路徑主要有三條：第一條路徑是從治理的過程視角出發，強調參與者及其交互過程，例如，Chaffin等（2014）將適應性治理定義為“為追求社會-生態系統的理想狀態而出現的行動者、網絡、組織和機構之間的一系列互動”。這也是應用較為廣泛的定義。（Chaffin B. C.， Gosnell H. ，Cosens B. A.， “A Decade of Adaptive Governance Scholarship： Synthesis and Future Directions”， Ecology and Society， vol. 19， no. 3（January 2014），pp.38-51.）第二條路徑是從治理的結構視角出發，強調制度安排。例如，Dietz等（2003）最初使用適應性治理的概念，就是從信息、沖突解決、規則遵從、基礎設施和對變化的準備這五項需求，以及滿足這些需求的策略出發來界定的。（Dietz T.， Ostrom E. ，Stern P. C.， “The Struggle to Govern the Commons”， Science， vol. 302， no. 5652（December 2003）， pp. 1907-1912.）Folke（2006）也是從結構視角出發，認為適應性治理至少由四個基本部分組成：了解生態系統動態；開發結合不同生態知識體系的管理實踐，解讀和響應生態系統反饋，持續學習；建立應對不確定性和各種意外的適應能力；在多層次治理體系建立靈活的制度和社會網絡。（Folke C.， “Resilience： The Emergence of a Perspective for Social-Ecological Systems Analyses”， Global Environmental Change-Human and Policy Dimensions， vol. 16， no. 3（August 2006）， pp. 253-267.）第三條路徑是從治理與管理的關系視角出發，將適應性治理當作適應性管理的實施手段或是將適應性治理視為促進適應性管理的社會環境（見表1）。這些不同的定義各有側重點，為了直觀地突顯適應性治理的特征，本文結合現有概述，將適應性治理定義為：為了應對非線性變化、不確定性和復雜性特征，個體行動者、網絡、組織和機構等進行合作管理、知識交流和社會學習等一系列活動，提高治理靈活性和適應性的過程。

（二）適應性治理的內涵

適應性治理具有多理論基礎，是治理理論發展演進的新成果，其最大的特征在于它的發展型理念和動態適應能力。（朱正威，劉瑩瑩：《韌性治理：風險與應急管理的新路徑》，《行政論壇》，2020年第5期。）為了更好地理解社會生態系統適應性治理的內涵，有必要將適應性治理與相關理論區分開來。下面我們將通過比較適應性治理與其相關理論，即適應性管理與適應性共同管理、變革性治理等，對適應性治理的內涵進行進一步解讀。

1. 適應性治理、適應性管理與適應性共同管理

在現有研究中，存在著適應性管理、適應性共同管理和適應性治理這三個概念混用的情況。（Hasselman L.， “Adaptive Management; Adaptive Co-Management; Adaptive Governance： What's the Difference？”， Australasian Journal of Environmental Management， vol. 24， no. 1（January 2017）， pp. 31-46.）如上文所述，適應性管理是在復雜多變的社會—生態系統環境中采取的一種響應性和靈活性的資源管理方式，包括監測、實施、反饋、評估和改進的一系列程序。（Olsson P.， Folke C. ，Hahn T.， “Social-Ecological Transformation for Ecosystem Management： the Development of Adaptive Co-Management of a Wetland Landscape in Southern Sweden”， Ecology and Society， vol. 9， no. 2（December 2004），pp.110-120.）但是，適應性管理依然是在傳統的科層管理方式下進行的，自上而下的管理難以適應環境的快速變化，于是，將所有利益相關者納入管理過程中的適應性共同管理便產生了。（Plummer R.， Crona B. ，Armitage D. R.， et al.， “Adaptive Comanagement： a Systematic Review and Analysis”， Ecology and Society， vol. 17， no. 3（January 2012），pp.1-21.）適應性共同管理的核心思想是協作與學習，這也是適應性治理實現路徑的重要內容。

我們可以從組織構成、能力建設和時間范圍三個維度對適應性管理，適應性共同管理和適應性治理三個概念進行區分。在組織層面上，適應性管理的核心是管理者的需求和關系，將科學和管理聯系起來，實現邊做邊學，即“干中學”；（蔡晶晶、毛壽龍：《復雜“社會-生態系統”的適應性治理：擴展集體林權制度改革的視野》，《農業經濟問題》，2011年第6期。）適應性共同管理的目標是將縱向機構聯系起來，在地方和政府層面搭建橋梁；適應性治理則包括橫向和縱向聯系，形成多層次的自組織網絡。在能力建設上，適應性管理關注的是資源管理者和決策者，在學習中調整管理策略；適應性共同管理強調重點資源用戶和社區的聯合協作；適應性治理將前兩者綜合起來，所有合作伙伴的需求和關系是適應性治理能力的重要組成部分。在時間范圍上，適應性共同管理是一個短期的合作過程，而適應性管理和適應性治理都是一個長期的多周期學習和適應的過程。（Hasselman L.， “Adaptive Management; Adaptive Co-Management; Adaptive Governance： What's the Difference？”， Australasian Journal of Environmental Management， vol. 24， no. 1（January 2017）， pp. 31-46.）

適應性治理與前兩者的區別體現著管理與治理的本質差異。管理是在已有的制度背景下，管理者作出戰略指導的一種行為，而治理則涉及制度的變革，需要協調多方利益。實際上，適應性治理經歷了一個從管理向治理的轉變。

2.適應性治理與變革性治理

“韌性、適應性和可變革性是社會—生態系統的三個基本屬性”。（Walker B. ，Holling C. S. ， Carpenter S. R.， et al.， “Resilience， Adaptability and Transformability in Social-ecological Systems”." Ecology and Society， vol.9， no.2（December 2004），pp.1-9.）社會—生態系統的韌性不同于工程韌性，并不是簡單地保持原狀或恢復到原狀，而是通過吸收、調整和變化來應對沖擊、適應外在環境的變化，或者從根本上重組以應對當前制度和組織無法攻克的挑戰。（Barnes M. L.， Bodin O. ，Guerrero A. M.， et al.， “The Social Structural Foundations of Adaptation and Transformation in Social-Ecological Systems”， Ecology and Society， vol. 22， no. 4（January 2017），pp.88-102.）適應性和可變革性是社會—生態系統韌性理論的基礎。“適應性是系統中參與者管理韌性的能力”，（Folke C.， “Resilience： The Emergence of a Perspective for Social-Ecological Systems Analyses”， Global Environmental Change-Human and Policy Dimensions，" vol. 16， no. 3（August 2006）， pp. 253-267.）即為了應對沖擊、風險、壓力，降低脆弱性和不利影響，系統中的參與者（包括政府、非正式組織、家庭、個人等）動態調整系統結構，增強應對外在環境變化的適應能力。（Smit B. ，Wandel J.， “Adaptation， Adaptive Capacity and Vulnerability”， Global Environmental Change-Human and Policy Dimensions，" vol. 16， no. 3（August 2006）， pp. 282-292.）

（陰曙升：《人海系統適應性研究進展與展望》，《資源開發與市場》，2022年第12期。）但是，當現有的政治、經濟、社會和生態條件不足以支持當前制度在沖擊下繼續維持，會發生根本性的制度變革，從而創造一個全新系統，這就是社會—生態系統的可變革性。

在某種程度上，適應性治理和變革性治理可以被認為是同一治理維度上的不同側重點。社會生態復雜系統處于動態變化中，可能會經歷開發、保護、釋放、更新四個階段，即適應性循環。（Gunderson L.H.， Holling C.S.， Panarchy： Understanding Transformations in Human and Natural Systems， Washington：Island Press，2002，pp.25-62.）具體而言，公共部門和私人部門在開發和保護階段提高資源積累和內部聯通，增強系統的靈活性，從而緩解外部干擾和沖擊。但隨著資源的鎖定，系統變得僵化，在不確定性因素的干擾下會變得更加脆弱甚至崩潰，即釋放階段。這時只有吸取經驗教訓，進行創新性變革，才能進行資源重組，然后進入下一個循環。重組是否發生以及如何廣泛發生取決于許多因素。在適應性循環理論的框架下，我們的治理系統及其組成部分，如組織、機構、流程等，應該以和社會—生態系統相一致的開發、保護、釋放和更新的模式演進。（DeCaro D. A.， Chaffin B. C. ，Schlager E.， et al.， “Legal and Institutional Foundations of Adaptive Environmental Governance”， Ecology and Society， vol. 22， no. 1（January 2017），pp.28-48.）當系統經歷開發、保護階段，在釋放、更新過程中越過現有制度的閾值，就會發生根本性的變革，建立起一個新制度，并來到下一個適應性周期。（Chaffin B. C.， Garmestani A. S. ，Gunderson L. H.， et al.， “Transformative Environmental Governance”， Annual Review of Environment and Resources， vol. 41（January 2016）， pp. 399-423.）

從內容上看，適應性治理和變革性治理具有相似之處。首先，這兩種形式的治理都需要個體和組織行為者的多樣性，這些行為者在社會生態系統的不同層次上運作，通過正式和非正式的網絡密切聯系在一起。（Westley F.， Olsson P. ，Folke C.， et al.， “Tipping Toward Sustainability： Emerging Pathways of Transformation”， Ambio， vol. 40， no. 7（November 2011）， pp. 762-780.）其次，適應性治理和變革性治理都需要多中心治理，實現信息交換，以及在實驗和學習中促進治理措施創新。但適應性治理和變革性治理在治理目標上也有著區別：適應性治理尋求通過組織和制度安排的變化來維持“現有體系的性質和完整性”，（Park S. E.， Marshall N. A. ，Jakku E.， et al.， “Informing Adaptation Responses to Climate Change Through Theories of Transformation”， Global Environmental Change-Human and Policy Dimensions， vol. 22， no. 1（February 2012）， pp. 115-126.）但變革性治理的目標是通過類似的變化來建立一個新體系（參見表3）。

四、適應性治理的實踐路徑

如何在復雜情境下實現良好治理是適應性治理研究的主要內容。為了應對治理過程中出現的各種跨層級、跨區域、多主體利益博弈等問題，學者們探究建立起一種具有靈活性和適應性的治理體系。適應性治理已經作為一種應對耦合系統復雜性問題的規范方法，以改善自然資源管理，加強環境治理，實現可持續發展。在復雜系統的治理和管理過程中，參與者必須學會適應快速的變化和應對各種不確定性，能夠學習多種不同類型的知識、組織多方利益相關者的共同參與，從而實現可持續發展，增強適應能力。（Olsson P.， Folke C. ，Hahn T.， “Social-Ecological Transformation for Ecosystem Management： the Development of Adaptive Co-Management of a Wetland Landscape in Southern Sweden”， Ecology and Society， vol. 9， no. 2（December 2004），pp.66-76.）

Diezt等（2003）在提出適應性治理概念的同時，也總結了適應性治理可行的戰略，包括利益相關者各方、官員以及科學家之間的對話；復雜、冗余和分層的機構設置；有利于進行實驗、學習和變革的制度安排。Folke等（2005）將適應性治理的實現過程分為兩個階段：準備階段和實現階段。（Folke C.， Hahn T. ，Olsson P.， et al.， “Adaptive Governance of Social-Ecological Systems”， Annual Review of Environment and Resources， vol. 30（January 2005）， pp. 441-473.）準備階段包括建立共同目標、知識網絡和社會網絡等活動，例如探索新的組織形式和管理方案，構建跨領域生態系統的知識網絡等等。做好準備之后，在關鍵領導者的作用下，利用“機會之窗”實現治理轉型，“突變和生態危機可以為觸發網絡和促進新的治理形式提供機會之窗”。此后，學者們基于適應性治理的應用實踐，構建了多種適應性治理框架，包括協作治理、多層次學習框架、“適合目的”的治理框架等。（Ansell C. ，Gash A.， “Collaborative Governance in Theory and Practice”， Journal of Public Administration Research and Theory， vol. 18， no. 4（October 2008）， pp. 543-571.）

（Pahl-Wostl C.， “A Conceptual Framework for Analysing Adaptive Capacity and Multi-Level Learning Processes in Resource Governance Regimes”， Global Environmental Change-Human and Policy Dimensions， vol. 19， no. 3（August 2009）， pp. 354-365.）

（Rijke J.， Brown R. ，Zevenbergen C.， et al.， “Fit-for-Purpose Governance： A Framework to Make Adaptive Governance Operational”， Environmental Science amp; Policy，" vol. 22（October 2012）， pp. 73-84.）現有的實證研究發現，影響適應性治理結果的因素有很多，包括跨行為體、跨規模的積極合作，利益相關者和各級組織間的有效協調，社會資本，社區的賦權和參與，適應能力，領導能力等。（Sharma-Wallace L.， Velarde S. J. ，Wreford A.， “Adaptive Governance Good Practice： Show me the Evidence！”， Journal of Environmental Management， vol. 222（September 2018）， pp. 174-184.）雖然尚未形成一個適應性治理實現路徑的指導性框架，但是在廣泛層面上，現有的適應性治理模式基本都包括以下原則：知識生成和學習、管理權利的下放或權力共享、公眾參與和協作、組織靈活性、信任、領導、社會記憶以及行動者群體或團隊的形成。（Folke C.， Hahn T. ，Olsson P.， et al.， “Adaptive Governance of Social-Ecological Systems”， Annual Review of Environment and Resources， vol. 30（January 2005）， pp. 441-473.）

現實中，由于政治、經濟、文化、生態等復雜動態，我們很難確定最標準的適應性制度安排，（Eshuis J. ，Gerrits L.， “The Limited Transformational Power of Adaptive Governance： a Study of Institutionalization and Materialization of Adaptive Governance”， Public Management Review， vol. 23， no. 2（February 2021）， pp. 276-296.）但大體可以遵循Ostrom（1990）提出的公共治理必須遵循的八項原則：（1）提供信息。信息貫穿著公共治理的整個過程，信息資源的質量和數量直接關系著公共治理效果，因此，需要確保完整、科學的信息來源；（2）解決沖突。公共治理涉及的是多個利益相關主體，而且不同利益主體間常常會存在矛盾沖突，如果不能及時妥當地化解這些沖突，不僅會給治理過程造成無秩序的混亂，而且會極大程度地降低現行制度的認可度和有效性；（3）引導服從規則。服從規則才能實現可持續發展，有必要采取獎懲措施，對服從規則的予以鼓勵，對違反規則的予以懲戒；（4）提供基礎設施。這里所指的基礎設施是廣義上的，不僅包含物質基礎設施，而且也包含了社會基礎設施；（5）為變化做好準備。這同樣是適應性治理的核心特征，外在環境、社會觀念和文化價值、經濟背景等的變化也會要求制度的變革，因此有必要做好應變之策；（6）科學決策。復雜性問題會給人們帶來很多知識盲區，因此需要匯集專家學者、各利益團體、領導者等多方面的決策建議，對現狀進行審慎分析，提高決策質量；（7）嵌套。適應性治理中涉及最多的就是跨區域、跨層級的治理活動，這就要求不同區域和不同層級的制度安排相匹配；（8）設計多樣化的制度。社區、市場和政府等多樣化的治理方式有利于增強治理體系的包容性。（Ostrom E. ， Governing the Commons： The Evolution of Institutions for Collective Action， New York： Cambridge University Press，1990，pp.94-98.）

因此，基于現有研究，我們認為可以大體將適應性治理的實現路徑歸納為三個層次，即多中心的制度安排、社會網絡、社會學習。（Huitema D.， Mostert E. ，Egas W.， et al.， “Adaptive Water Governance： Assessing the Institutional Prescriptions of Adaptive （Co-）Management from a Governance Perspective and Defining a Research Agenda”， Ecology and Society， vol. 14， no. 1（June 2009），pp.1-20.）

（一）建立多中心、多層次的治理系統

通常來說，適應性治理需要一個多中心、多層次的治理系統。社會—生態系統領域的治理涉及地方和更高層次組織間的互動，以及跨區域組織間的協調，錯綜復雜的聯系需要建立一個多中心、多層次的治理系統。（Caceres R.， Pittman J. ，Castrejon M.， et al.， “The Evolution of Polycentric Governance in the Galapagos Small-Scale Fishing Sector”， Environmental Management， vol. 70， no. 2（August 2022）， pp. 254-272.）多中心即“政治權威分散到獨立組成的機構，這些機構的管轄權互相重疊，且彼此間不存在等級關系”。（Skelcher C.， “Jurisdictional Integrity， Polycentrism， and the Design of Democratic Governance”， Governance-an International Journal of Policy Administration and Institutions， vol. 18， no. 1（January 2005）， pp. 89-110.）多層次指的是地方和更高的組織層次，目的是在分散控制和集中控制之間找到平衡。實現多中心治理系統具有兩個基本屬性：多個重疊的決策中心和一定程度的自主權。（Barasa E.， Mbau R. ，Gilson L.， “What Is Resilience and How Can It Be Nurtured？ A Systematic Review of Empirical Literature on Organizational Resilience”， International Journal of Health Policy and Management，" vol. 7， no. 6（June 2018）， pp. 491-503.）首先，多中心治理系統中具有多個決策中心，它們嵌套在地方、國家等多個管轄級別，還包括為了實現跨區域治理的特殊目的而形成的決策單元。多中心系統具有高度的重疊性和冗余性，脆弱性大幅度降低。當然，決策中心并不是越多越好，關鍵不在于決策中心的數量，而是參與治理的行動者可以建立聯系，平衡整個決策過程，同時具有代表性。其次，決策中心具有決策的自主性和獨立性，不需要集中協調。但一定程度的自主權并不意味著決策中心完全不受約束，一方面，它們要接受法律、通用規則和規范的約束，在合法的界限內行使自主權；另一方面，治理體系內需要實行問責制，以避免個人利益凌駕于集體利益之上，造成腐敗、才不配位等現象。

多中心、多層次的治理系統在應對變化和不確定性、增強適應性方面具有顯著優勢。普遍來說，自然資源管理和環境治理涉及的不僅僅是某一單個區域，而是涵蓋了不同的地理范圍。多中心、多層次治理是與這樣的社會—生態系統相契合的制度安排，在這樣的制度安排下，在生態系統層面，可以確保決策中心的管轄權與所處理問題的時間、空間和功能特征的邊界一致；在社會系統層面，將群體利益和訴求整合起來，在共同價值觀導向下實現治理目的。此外，參與者也可以更好地實現信息交換和經驗交流，在學習中不斷改進治理舉措。

（二）發揮社會網絡的協同作用

適應性治理需要搭建橋梁組織，在關鍵領導者的支持下發揮社會網絡的協同作用。社會網絡是指個人和集體形成的社會關系，是提供知識和資源共享的手段，能夠促進信任的建立和社會資本的增強。（Bodin O. ，Crona B. I.， “The Role of Social Networks in Natural Resource Governance： What Relational Patterns Make a Difference？”， Global Environmental Change-Human and Policy Dimensions， vol. 19， no. 3（August 2009）， pp. 366-374.）在現代治理中，公眾參與成為不可或缺的一部分，社會中的參與者在相同目標下結成正式或非正式網絡，在協作下提高治理能力和社會效率。但是，在現實中，合作也面臨著高成本、低效率的困境，而且常常會涉及組織外的團體。要克服這些障礙，需要在組織網絡間建立起溝通的“橋梁”，多個層次上動態地連接組織。（Hahn T.， Olsson P. ，Folke C.， et al.， “Trust-Building， Knowledge Generation and Organizational Innovations： The Role of a Bridging Organization for Adaptive Comanagement of a Wetland Landscape Around Kristianstad， Sweden”， Human Ecology， vol. 34， no. 4（August 2006）， pp. 573-592.）

（Berkes F.， “Evolution of co-management： Role of Knowledge Generation， Bridging Organizations and Social Learning”， Journal of Environmental Management， vol. 90， no. 5（April 2009）， pp.1692-1702.）其中，橋梁的組織和領導者發揮著關鍵性的作用。

橋梁組織是指通過某種形式的戰略橋接過程將不同的行動者或團體連接起來的組織形態。在適應性治理中搭建橋梁組織的目標主要是提供一個多邊的學習舞臺，將政府官員和非政府行動者以及科學知識和各種其他形式的知識連接起來，創建一個建立信任和進行協商的跨領域空間。（Chomba M. J.， Hill T. ，Nkhata B. A.， “Relational Capital and Connectedness in Adaptive Governance Processes： A Case Study of the Kafue Flats， Zambia”， Society amp; Natural Resources， vol. 34， no. 11（November 2021）， pp. 1510-1525.）

（Crona B. I. ，Parker J. N.， “Learning in Support of Governance： Theories， Methods， and a Framework to Assess How Bridging Organizations Contribute to Adaptive Resource Governance”， Ecology and Society， vol. 17， no. 1（January 2012），pp.1-18.）在連接不同層次的組織和知識系統時常常會涉及到非正式網絡，它們的職能權限有時會超出合作管理的范疇，如果沒有關鍵領導者發揮作用，有效的合作網絡就難以形成。關鍵管理者是構建社會網絡、發起合作學習過程的核心要素。信任的建立是合作的基礎，只有當關鍵管理者意識到問題的復雜性，考慮將更多的社會力量納入到治理過程中來，才有可能形成合作網絡的共同愿景，交換知識和資源、相互學習。領導者的動機往往是根據自己的背景、興趣以及地方實際的有機選擇，領導動機和領導者的個人能力都會對領導效果產生關鍵性影響。（Sharma-Wallace L.， Velarde S. J. ，Wreford A.， “Adaptive Governance Good Practice： Show Me the Evidence！”， Journal of Environmental Management，" vol. 222（September 2018）， pp. 174-184.）

（Sanginga P. C.， Kamugisha R. N. ，Martin A. M.， “Strengthening Social Capital for Adaptive Governance of Natural Resources： A Participatory Learning and Action Research for Bylaws Reforms in Uganda”， Society amp; Natural Resources，" vol. 23， no. 8（January 2010）， pp. 695-710.）

（三）促進知識生成和社會學習

適應性治理還需要廣泛吸納科學知識和實踐經驗，在學習中不斷調整治理方式。這一過程中，學習不僅發生在個人層面，更是一個“社會學習”和“知識生成”的社會過程。（Siebenhuener B.， Rodela R. ，Ecker F.， “Social Learning Research in Ecological Economics： A Survey”， Environmental Science amp; Policy， vol. 55， no. 1（January 2016）， pp. 116-126.）管理的目的不是尋找一個問題的最佳解決方案，而是一個持續的學習和談判的過程。（Pahl-Wostl C. ，Hare M.， “Processes of Social Learning in Integrated Resources Management”， Journal of Community amp; Applied Social Psychology， vol. 14， no. 3（May 2004）， pp. 193-206.）通過社會學習，可以實現利益相關者之間的信息交流以及知識和經驗的共享，彌補復雜系統下知識的不足，或者造成對失敗的經驗教訓重蹈覆轍。（Angelstam P.， Elbakidze M. ，Axelsson R.， et al.， “Knowledge Production and Learning for Sustainable Landscapes： Forewords by the Researchers and Stakeholders”， Ambio， vol. 42， no. 2SI（March 2013）， pp. 111-115.）社會學習也是一個多層次的社會過程，包括三種學習形態：單循環、雙循環和三循環。（Romme A. ，van Witteloostuijn A.， “Circular Organizing and Triple Loop Learning”， Journal of Organizational Change Management， vol. 12， no. 5（January 1999）， pp. 439-453.）單循環學習即體驗式學習，是基于治理經驗和資源管理以及環境治理的實踐過程的學習，通過改進管理策略以產生更好的結果；雙循環學習是一種變革性的學習，改變的是治理的價值觀和社會規范；三循環學習通過社會交往實現向他人學習如何學習。三環學習共同構成了社會學習的過程，個體認知和集體知識相交匯，學習能力和方式在學習中得到改進和提升。

值得指出的是，適應性治理的實現路徑只是提供了一種行為準則和方法指導，在具體的治理安排中情況要更加復雜，實施也不是一勞永逸。對于治理安排是否應該變化、如何進行調整，以及所確定的治理模式是否是“適應”或“好”，并沒有一個科學性的絕對標準，規范性標準來自于參與者的價值觀和偏好，專家并不能強加。

五、中國情境中適應性治理研究的展望

比較而言，中國的適應性治理研究存在兩點明顯不足。一方面是適應性治理理論基礎的不完善。馬世駿和王如松（1984）很早就提出了社會—經濟—自然復合生態系統的概念，（馬世駿、王如松：《社會-經濟-自然復合生態系統》，《生態學報》，1984年第1期。）但總體來看，我國對社會—生態系統復雜性治理的研究起步較晚，發展尚不成熟。適應性治理最早是在資源管理和環境治理等生態領域提出的，絕大多數西方研究的理論成果都是為了解決生物多樣性消失和氣候變化帶來的問題和惡劣影響。相比之下，中國的適應性治理研究并沒有形成體系，許多文獻中提到的“適應性治理”并不涉及相關的理論基礎，而是基于中國傳統的“因地制宜”的一種思維模式。另一方面，則需要辨別國外適應性治理現有研究成果的可借鑒性。現有的絕大多數適應性治理的理論成果都是西方學者基于西方的政治背景和社會文化背景形成的，以地方自治為核心，而不是以政府治理為核心，這與中國中央與地方的等級關系以及政府負責、社會協同的治理模式并不完全相符。因此，實現理論的本土化是我們面臨的最關鍵也是最嚴峻的挑戰，有以下幾個方面的問題需要我們在今后的研究中進一步探討：

（一）探索中國化的適應性治理理論體系

中華民族有著豐厚的歷史文化底蘊，對優秀歷史傳統的繼承激勵著社會的發展進步。雖然適應性治理在二十一世紀才正式被學術界賦予名稱，但實際上，很早開始，中國就有了“因地制宜”的適應性思維。民主革命時期的“游擊式”政策風格就體現了一種靈活性，對當代中國的政治、經濟、法律、文化等產生著深刻的影響。（韓博天：《紅天鵝：中國獨特的治理和制度創新》，北京：中信出版集團2018年版，第26-31頁。）在中國，適應性治理所蘊含的靈活性、適應性等關鍵概念并不是新鮮詞匯，很早開始我們就有意無意地應用了適應性治理的策略。但是，在我國尚未形成系統性的理論體系，很多學者在研究適應性治理時，只是較為籠統地將適應性治理作為一種指導性原則，突出政策、機構等靈活調整的能力，而不是基于系統性的適應性治理分析，從適應性治理實現路徑的各個方面入手來提出系統性、建設性的意見。

當然，發展符合本國情境的適應性治理理論也面臨著顯著的困難。首先要厘清適應性治理的定義和邊界。在現有研究中，已經有很多學者將適應性治理的概念從環境治理領域借鑒到了其他領域，例如鄉村治理、基層治理等，但在應用適應性治理這個概念的時候，并沒有明確定義適應性治理，而是將適應性治理籠統化為一種適應情境的動態理論。諸如此類的應用和拓展很容易造成對適應性治理定義與內涵的模糊理解。其次，需要更加關注適應性治理的理論研究。中國現有的適應性治理研究多是實證研究，很少關注理論層面上的本土化和創新。這也是中國未來適應性治理研究可以繼續完善和補充的方向。最后，適應性治理具有多理論基礎，其蘊含的多中心、多主體參與、學習、網絡等概念都不是獨有的，因此，在今后的研究中有必要進一步厘清適應性治理與其他理論的聯系和區別，才能更好地發展和推進適應性治理理論研究。

（二）探索中國特色的適應性治理制度安排

在中國，央地關系、政社關系以及黨的領導在公共治理中都具有重要影響。不同于西方國家的聯邦制，中國的中央和地方間是一種等級關系，地方需要服從中央的安排，同時具有一定程度的自主性，這種央地關系具有一定的“政體韌性”：一方面，中央政府通過賦予地方政府自主性使地方治理能夠契合地方實際；另一方面，地方的自主性增強了容錯能力，能夠促使中央政府及時調整政策方向。（張繼亮、李英杰：《理解政體韌性：基于路徑-層級-議題視角的分析——對國外關于中國適應性治理研究的述評》，《天津行政學院學報》，2022年第3期。）這種集中與自主并存的復合性是西方國家結構形式所不具備的。

中國的政社關系體現在治理領域即政府負責、社會協同。而在國外適應性治理模式探索中，多層次、多中心的適應性治理系統是自治的。在中國情境下，不能將公共部門排除在治理之外，否則自治組織很難整合各種資源和技術，不具有現實可行性。同時，黨建引領是中國治理模式的又一大特色，在國家與社會關系的融合、政府治理理念的轉型方面發揮著重要作用。（劉帥順、吳軍、尹德挺：《黨建引領社會治理的學理基礎、制度經驗與深層機理》，《新視野》，2023年第2期。）特別是在基層治理中，政黨嵌入式治理已經成為一種常見的治理模型，各級黨組織下沉到基層，整合社會或組織資源，動員和宣傳治理思想。（陳榮卓、胡皓玥：《黨建引領社會治理重心下移的邏輯與進路》，《江漢論壇》，2023年第3期。）在中國的治理情境下，組織結構和制度安排必須符合中國的黨政體制，這與西方經驗有很大不同，需要進一步的研究探索。

基于此，探索中國適應性治理模式，必須基于中國特色的央地關系、政社關系和黨的領導，不能盲目照搬西方式的組織結構和制度安排，而要探索中國特色的適應性治理制度安排。

（三）探究適應性治理的合法性問題

法律法規為一個社會建立起基本的規則，本質上是為了維持社會的穩定，而適應性治理強調一種靈活性的治理原則，因此這兩者之間有時存在著某種張力。法律系統往往是具有原則性的、甚至是“僵化”的，但它們所構建的生態系統卻是相互聯系的、非線性的、復雜的和動態的。（Clarvis M. H.， Allan A. ，Hannah D. M.， “Water， Resilience and the Law： From General Concepts and Governance Design Principles to Actionable Mechanisms”， Environmental Science amp; Policy， vol. 43， no. SI（November 2014）， pp. 98-110.）例如，很多關于自然資源管理和環境問題的法律針對的都是資源和環境的保護與恢復，這是基于生態系統變化的可預測性，但事實上，生態系統的變化并非如此簡單和可逆。近些年來，學者們越來越關注法律制度對治理行為的約束，并期望實現法律制度與適應性治理之間的和諧關系。（Cosens B. A.， Ruhl J. B. ，Soininen N.， et al.， “Designing Law to Enable Adaptive Governance of Modern Wicked Problems”， Vanderbilt Law Review， vol. 73， no. 6（December 2020）， pp. 1687-1732.）

一方面，法律對適應性治理的約束作用是必須的和有益的。只有具有法律約束力的權威才能在一個多主體和多利益格局中發揮良好的作用，更好地分配責任、調動積極性。同時法律的約束可以避免過度的自主化和個人利益占主導地位，例如法律框架下的問責制就有助于提高多中心治理的效率，增強人們共同的信任感。

但這種約束在另一方面也可能會限制適應性治理或者引起對適應性治理合法性的質疑。最常見的就是法律規定會限制適應性治理和管理的邊界，例如跨領域治理中，管轄邊界的法律劃分和監管碎片化可能與生態系統的邊界和規模不匹配，導致跨領域適應性治理的合法性遭到質疑。（Frohlich M. F.， Jacobson C. ，Fidelman P.， et al.， “The Relationship Between Adaptive Management of Social-Ecological Systems and Law： a Systematic Review”， Ecology and Society， vol. 23， no. 2（January 2018），pp.256-275.）此外，過多的司法審查也會破壞適應性管理和治理的迭代過程，因為它會阻止管理行動在新知識產生的基礎上迅速調整。（Koontz T. M. ，Bodine J.， “Implementing Ecosystem Management in Public Agencies： Lessons from the US Bureau of Land Management and the Forest Service”， Conservation Biology， vol. 22， no. 1（February 2008）， pp. 60-69.）最后，適應性治理主張多中心、多層次的治理系統和廣泛的公眾參與，如何實現賦權，形成具有合法性的適應性治理也是未來適應性治理研究的一大挑戰和研究熱點。

（四）擴展適應性治理理論的應用范圍

適應性治理最早是為了解決社會—生態系統的良性發展和可持續性問題而提出的，強調多元主體的集體行動。但耦合系統本身包含著社會維度，因此適應性治理不僅僅局限在生態領域，也廣泛應用在社會系統中，被用來解決社會領域的各種問題，例如國際貿易等。（Cooney R. ，Lang A. T. F.， “Taking Uncertainty Seriously： Adaptive Governance and International Trade”， European Journal of International Law， vol. 18， no. 3（June 2007）， pp. 523-551.）特別是在風險治理領域，適應性治理及其原則在應對極端天氣事件、防治洪水災害等都受到了極大的重視。（高小平：《應對極端天氣要用好三大治理工具》，《探索與爭鳴》，2022年第12期。）

（Fournier M.， Larrue C. ，Alexander M.， et al.， “Flood Risk Mitigation in Europe：How Far Away are We From the Aspired Forms of Adaptive Governance？”， Ecology and Society， vol. 21， no. 4（January 2016），pp.21-49.）

從公共管理視角來看，適應性治理原則可以廣泛應用在基層治理、城市治理等的治理策略和治理模式創新中，也可以應用在公共政策分析中或者應用在解決公共資源治理中，以實現公共資源的可持續利用。在公共管理領域，公共資源管理的整體性思維、公共問題的復雜動態特征、基層治理創新等都越來越強調發揮多元主體、多方參與的作用，增強系統韌性和靈活性。這些與適應性治理具有高度契合性。

六、結語

現代社會的科技與網絡將全世界緊密聯系在一起，全球性問題也向全人類發起了共同的挑戰，復雜系統必然向著一個跨時間、跨空間和跨尺度的方向發展，人們越來越需要一種更加靈活，且能夠在各種復雜的具體情境下提供指導的治理方式。適應性治理已經成為當前背景下的一種可行性選擇。盡管存在各種促進適應性管理和治理的工具，適應性治理仍然有可能會陷入沖突和混亂，這是由適應性治理本身的特質所決定的。在復雜、動態變化的系統中，適應性治理要求及時調整，不斷更新重組，這很依賴關鍵領導者的知識體系和能力，如果領導者缺乏問題意識和變革精神，很多情況下適應性治理模式會滯后于系統的變化或者與系統的發展不匹配。中國當前正處于社會轉型時期，生態與發展的矛盾、國際環境的變化和氣候變遷等構成了中國的多重威脅。這要求領導者具有全球性意識，具有對耦合系統理解與預測的能力，從而實現整個治理系統的動態發展。□

（責任編輯：徐東濤）

收稿日期：2023-06-01

作者簡介：容志，武漢大學政治與公共管理學院教授、博士研究生導師；譚曉芳，武漢大學政治與公共管理學院研究生。

基金項目：國家社科基金應急管理體系建設研究專項“重大公共衛生事件中社區網格化管理機制優化研究”（編號：20VYJ032）。