條塊關系：理解中國府際關系的一個核心概念

摘要：條塊結構是我國政府組織體系的基本構成，條塊關系是對中國府際關系的形象化、概念化和學理化表達，是當今中國公共管理實踐和理論研究的熱點問題。條塊關系的演變發展與國家體制的建構及其改革同頻共振，在推進國家治理體系與治理能力現代化的過程中，條塊關系必將繼續成為政府改革和公共治理的重要議題，清晰界定條塊關系的內涵，系統梳理條塊關系的主要爭論，深化對條塊關系的規律性認識，重要且迫切。從中國公共管理自主知識體系建構的視角解讀中國特色條塊關系，既要基于中國國家制度建設和政府改革實踐的歷史與現實，也要上升到公共管理研究的普遍性理論關懷。條塊關系或將成為中國公共管理實踐和研究貢獻于公共管理普遍理論發展的重要內容。

關鍵詞：條塊關系；府際關系；公共管理關鍵詞；自主知識體系

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2024）03-0034-011

作為中國政府間關系的核心特征，條塊關系深刻影響著中國的國家治理。近年來，有關條塊關系的研究呈現出橫向拓展、縱向深化的趨勢。從橫向維度看，早期研究主要關注財政、教育、民政、干部人事等領域，探討條塊關系對資源配置、職責劃分、績效評估等方面的影響；隨著國家治理領域的不斷拓寬，條塊關系的研究對象也日益多元化，環境保護、市場監管、政治監督、數字政府等成為學界關注的熱點，研究者們分析了條塊關系在這些領域的具體表現，以及如何通過體制機制創新來破解條塊沖突、提升治理效能。從縱向維度看，條塊關系研究愈發重視歷史維度的考察，審視傳統國家治理模式中的條塊關系及其在當代國家治理中的延伸。中央集權制與封建分權制的比較研究為理解條塊關系的淵源提供了重要視角。一些學者注意到，中央集權的一統體制雖有利于維系國家穩定，但可能削弱基層治理的靈活性；而分權制雖有助于因地制宜、激發活力，但可能導致政令不暢、效率低下。如何在中央與地方間尋求動態平衡，在一統體制前提下實現有效治理，成為歷史與現實交織的重要命題。在此基礎上，條塊關系研究還涉及了國家治理的諸多深層問題，如中央政府對地方的縱向約束機制、條條與塊塊間的協調機制等。

縱觀古今，研究者們從理論與實踐、歷史與現實的結合中探尋條塊關系的發展演變和中國治亂興衰的制度基礎，中國獨特條塊關系模式事實上充當了政府間關系乃至政治生活中的一個彈性機制，對于推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。作為當前中國公共管理研究的一大熱點，條塊關系不僅關乎政府職能配置、行政運行機制等具體問題，而且折射出國家治理的一般規律和基本特征。有鑒于此，本文意在解析條塊關系這一中國公共管理關鍵詞，主要回顧改革開放以來條塊關系的演變，并對中國特色條塊關系進行概念界定；在比較意義上，對條塊關系的不同類型和表現形式進行系統分析；梳理和總結有關條塊關系的主要爭論，并對條塊關系的實踐與理論發展進行展望。

一、條塊關系的演變發展及其概念界定

條塊關系一直以來都是當代中國政府與政治中的關鍵議題。新中國成立后，我國實行過短暫的大行政區體制（新中國成立后在縱向管理體系上實行大行政區制，在省級政府以上設立由中央政府直接領導的東北、西北、華北、西南、中南、華東六大行政區。大行政區擁有廣泛職權，獨立性、自主性強，條塊關系表現為“條弱塊強”。大行政區更多是過渡性質的，1954年撤銷后，其行使的許多職能由中央部委接管。）（1949-1954），之后逐漸建立參照蘇聯模式的計劃經濟體制，縱向“條條”為主，權力和資源主要掌握在垂直管理部門導致地方自主性不足。毛澤東在《論十大關系》中指出，中央要注意發揮省市的積極性，省市也要注意發揮地、縣、區、鄉的積極性。在黨的八大上，他再次強調調整中央和地方的行政管理職權，發揮中央和地方兩個積極性的重要性。

條塊關系的演變與國家體制的建構及其改革緊密相關。改革開放所涉及的一個重要內容是縱向分權（縱向分權首先是中央向地方分權，國務院機構改革是一個重要內容。改革開放以來，中國分別于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年、2023年進行了9次規模較大的國務院機構改革，國務院組成部門（部委）數量由1982年改革前的52個，逐漸調整為2023年的26個+國務院辦公廳，并趨于穩定。），即把集中于計劃管理部門（“條條”）的權力逐步下放給地方政府（“塊塊”）。中央下放經濟管理權限和部分立法權；一些中央部委對地方政府相應職能部門的關系由領導改為指導；擴大地方政府人事權，干部管理從原來的“下管二級”改為“下管一級”；尊重地方利益，鼓勵地方大膽創新和探索。（周振超、趙家豪：《新中國成立以來條塊關系的演進與變遷》，《中國治理評論》，2023年第1期。）鄧小平“北方談話”中強調，“過去講發揮兩個積極性，無非是中央和省市，現在不夠了，現在要擴大到基層廠礦”“調動積極性，權力下放是最主要的內容”。（1978年9月13日至20日，鄧小平率中國黨政代表團訪問朝鮮回國后，即到本溪、大慶、哈爾濱、長春、沈陽、鞍山、唐山、天津等地視察，發表了一系列重要談話。理論界將這些重要談話與1992年春天鄧小平視察南方發表的南方談話相對應，稱為“北方談話”。）

總的來說，改革開放后條塊關系不斷發展演變，宏觀上從計劃經濟體制轉變為市場經濟體制，條塊關系從“條強塊弱、以條為主”轉向“條塊結合、以塊為主”。（改革開放后形成的“條塊結合，以塊為主”的管理體系也被稱為雙重領導體制，職能部門既受地方政府的領導，同時也接受上級政府業務對口部門的指導或領導。同時，一些管理領域也存在“條塊結合，以條為主”的特殊情況，比如審計部門等。）1983年，鄧小平作出批示（1983年1月3日，針對“來信反映一九八二年以來，廣東的上繳任務一再加碼，‘條條’限制日益增多，特殊、靈活政策措施的余地越來越小”，鄧小平作出批示，“這個情況應該引起重視，請國務院、財經小組一議”。），要重視和研究條塊關系。鄧小平“南方談話”（1992年1月18日至2月21日，鄧小平先后到武昌、深圳、珠海、上海等地視察，并發表了一系列重要講話，史稱“南方談話”。）后，社會主義市場經濟建設進入快車道，縱向分權不斷延伸，條塊關系進一步得到重視，并首次在政府文件中出現。（《中共中央組織部人事部關于印發〈關于進一步堅持和完善鄉鎮干部聘用制的意見〉的通知》（人錄發〔1992〕2號）中出現“條塊關系”的表述。“十、鄉鎮干部實行聘用制，關系到基層政權的建設和鞏固，各級組織、人事部門要切實加強對這項工作的領導，要深入實際，認真開展調查研究，積極探索聘用制發展過程中出現的新情況、新問題，不斷總結經驗，改進和完善管理辦法。要根據黨的十三屆八中全會和十四大的精神，協調好條塊關系，保證政策統一，進一步鞏固改革的成果，使鄉鎮干部聘用制度健康發展。”）1994年，我國開始實施分稅制財政管理體制，重新調整中央地方的事權和財權，中央宏觀調控和轉移支付能力不斷提升，條塊關系逐漸由“條塊結合、以塊為主”轉變為“條塊均衡、條抓塊統”；進入21世紀，條塊關系出現一些新的重要變化，比如省直管縣改革顯著改變了省以下條塊關系，還有一些特殊政府部門管理權限的動態調整，如食藥監管部門“條條”管理和“塊塊”管理之間的轉換等；黨的十八大以來，中央著力推動政令統一、上下貫通的諸多改革，比如國家監察體制的改革、國稅地稅機構合并、實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理等，條塊關系的變化趨勢主要表現為加大“條條”垂直管理力度的同時提升條塊協同管理的水平。

縱觀建國以來特別是改革開放以來中國條塊關系的演變歷程，改革的重點一直在于探索權力配置的最優平衡，既保證整體的集中統一，又實現因地制宜的有效治理，如何調動“條條”和“塊塊”兩個積極性，進而避免條塊沖突，發揮條塊結合優勢。

要清晰理解中國特色條塊關系，需要從現代公共組織的一般性特征和中國特色的單一制國家體制兩個維度出發。現代公共組織最基本、最普遍的兩種結構模式是層級制和職能制。層級制是一種縱向組織架構，以管理幅度和控制范圍為依據，將組織自上而下劃分為多個層級，上級組織掌握決策權和指揮權，下級組織負責執行和落實，呈現出一種從上到下“金字塔”式階梯等級。層級制有利于實現權力集中和命令統一，提高組織的執行力和應變力；但也存在諸多局限，如信息傳遞不暢、機構臃腫、反應遲緩等。職能制是一種橫向組織架構，依據業務屬性和專業分工，將組織劃分為不同的職能部門（林雪霏：《條塊結構中的地方政府“持續創新”行為——基于P區政務數據共享改革的案例分析》，《學海》，2021年第3期。），每個部門在各自領域內行使管理權限。職能制突出專業分工，有利于提升組織的專業化水平和運作效率；但過度的職能劃分可能引發部門割據、本位主義等問題，影響組織的整體協同，一些部門間還可能存在職能交叉、邊界模糊，導致責權不清、推諉扯皮。面對層級制和職能制的優勢和局限，現代公共組織往往采取二者相結合的方式。

中國政府組織體系通過層級制和職能制的有機結合，按上下對口和“合并同類項”原則建立起中央到地方各個層級政府大體上“同構”的政府組織和管理模式（潘桐：《流動的責任邊界：基層政府的業務與政治》，《社會》，2023年第3期。），其根本遵循是有中國特色的單一制國家體制，《憲法》（1982年）第3條規定“遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”，即充分發揮中央和地方兩個積極性。中國特色條塊關系是中國縱向政府間關系和橫向政府間關系的集中體現，“條”“塊”縱橫交錯、相互補充，構成立體化的組織網絡。“條”代表按職能劃分的橫向業務系統，如發改、財政、教育等，“塊”代表按層級劃分的縱向管理層級，中央、省、市、縣、鄉；“條條”意指呈現政府職能內容的分化和權威關系自上而下運作動員的職能部門，“塊塊”是以屬地分級管理模式為運行基礎的地方各級政府（景躍進、陳明明、肖濱：《當代中國政府與政治》，中國人民大學出版社2016年版，第200頁。）。

二、條塊關系的表現形式、主要類型和理論問題

根據縱向的行政層級，條塊關系可以大致分為三個層次：一是中央與省的條塊關系。這是我國條塊關系討論的重心，中央制是我國政府體系的基點，中央和省的機構設置和政府功能最為完整，相應地，中央與省的條塊關系也最為完整與典型。自上而下的行政管理體系決定了中央與省的條塊關系對其他層級的條塊關系及其運作規則有很大影響。二是省與市縣的條塊關系。省與市縣的條塊關系通常包含省—地級市—縣三級政府之間的關系，當然也存在省直管縣或者設專署的地區。因此，同中央與省的條塊關系，以及縣與鄉鎮的條塊關系相比，省與市縣的條塊關系顯得更為紛繁多樣。（馬力宏：《論政府管理中的條塊關系》，《政治學研究》，1998年第4期。）三是縣與鄉鎮的條塊關系。縣級政府在我國行政體系中處于基礎地位，它有功能比較完備的職能部門，而鄉鎮政府作為我國農村的行政管理機關，沒有過細的職能部門劃分，更多地發揮著“塊塊”的整體功能，因此縣與鄉鎮的條塊關系具有與其他層級的條塊關系不同的特殊性。縣與鄉鎮的條塊關系，愈發得到學術界的重視，引發廣泛關注與討論。

不同層級、不同部門組成縱橫交錯、立體化的條塊結構，形成縱向、橫向復雜網絡關系。從類型學的角度分析，中國特色條塊關系主要有以下八種表現形式：上級“條條”與下級“塊塊”的關系、上下級“條條”的關系、上下級政府（“塊塊”）的關系、垂直管理的“條條”與地方政府的關系、上級“塊塊”與下級“條條”關系、政府與本級“條條”的關系、同級“條條”的關系、同級“塊塊”的關系。其中最重要的、得到學術界最多關注的是前三種表現形式。

第一，上級“條條”與下級“塊塊”的關系。在我國的行政管理體系中，上級職能部門與下級地方政府之間的關系是條塊關系的主要表現形式，反映了我國自上而下的垂直管理體系與地方屬地管理體系之間的互動。從行政級別上看，上級政府的職能部門與下級地方政府通常處于同一級別，因此不存在直接的領導與被領導關系，但是上級職能部門代表的是上級政府，因而具備一定權威性。上級職能部門與下級政府的關系是一種既有指導性又有協作性的業務關系。這種關系的有效運作，需要上下級之間有效的溝通協調，兼顧全局利益和局部利益，在職責邊界內形成合力，共同推進國家各項事業發展。（任彬彬、宋程成：《治理復雜性與社會組織形態分化：基于行政條塊結構的視角》，《中國行政管理》， 2021年第5期。）

第二，上下級“條條”之間的關系。上級政府職能部門與下級政府職能部門之間的關系，反映了行政系統內部的垂直管理和專業指導。中國政府職能在縱向配置上“職責同構”，機構設置上表現為“上下對口、左右對齊”。（朱光磊、張志紅：《“職責同構”批判》，《北京大學學報》（哲學社會科學版），2005年第1期。）從中央到地方形成垂直管理的系統，上級部門與下級部門之間形成了領導與被領導的關系。上級“條條”通過業務指導、監督考核、資源配置等實現對下級“條條”的領導，這種“條條”之間的領導關系具有很強的專業性。由于職能部門“條條”并非獨立存在，每一級政府都是由不同部門組合而成的有機整體。因此，上下級“條條”關系客觀上也表現為一種條塊關系，一方面體現為上級部門對下級部門的垂直領導，另一方面也體現為同級政府內部各部門之間的橫向協調。只有處理好上下級“條條”關系，協調好條塊之間的職責分工，“條條”領導與“塊塊”管理才能協調配合、形成合力（陳那波、張程、黃琪嵐：《條塊結構中的技術治理模式、行為策略與治理效果——基于A區“平安治理指數”項目的分析》，《南京大學學報》（哲學·人文科學·社會科學），2022年第5期。）。

第三，上下級政府（“塊塊”）關系。我國是世界上最大的單一制國家，先有中央后有地方，上下級政府之間的關系構成了條塊關系的核心和基礎，體現了我國自上而下的行政隸屬關系和地方分級管理體制。各級政府由不同的職能部門組成，這些部門作為政府的組成部分，履行各自的管理職責，雖然各職能部門在實際運行中往往具有一定獨立性和部門利益，但從根本上說它們代表和服務的是本級政府的整體利益。上級政府對下級政府的領導，往往通過上級政府職能部門來實現，當“條條”在行政管理中的作用不斷強化時，實質上意味著上級政府對下級政府的管理更加集中和深入。在歷次政府改革過程中，集權往往伴隨著“條條”力量的加強，分權往往意味著“塊塊”力量的上升，這反映了政府間關系與條塊關系的內在聯系。

在其他五種條塊關系表現形式中，垂直管理的“條條”與地方政府的關系比較特殊，表現為相互配合和監督的“伙伴關系”，中國由中央政府垂直管理的“條條”數量并不多，真正多的是實行雙重領導的“條條”，垂直管理的“條條”與地方政府即塊之間的職責交叉少，一般情況下可以各自相對獨立地開展工作。上級“塊塊”與下級“條條”關系可以從上下級“塊塊”關系和上下級“條條”關系兩個維度理解，上級“塊塊”通過對下級“塊塊”的領導從而實現對下級“條條”的領導，上級“塊塊”也可以通過本級“條條”對下級“條條”的領導實現對下級“條條”的領導。政府與本級“條條”的關系，“條條”的獨立性是相對的，政府與本級“條條”的關系是整體與部分的關系，是領導與被領導的關系。同級“條條”的關系、同級“塊塊”的關系有一定相似性，都是在上級政府的統一領導下，按照各自職能職責開展工作，同級“條條”之間可能有職責交叉，要防止推諉扯皮，實現相互配合、協同治理，同級“塊塊”之間可能有競爭關系，要防止以鄰為壑，推動相互合作、共同發展。

根據條和塊的結合程度，條塊關系的類型總體可分為條塊分割型和條塊結合型兩類。基于自身利益，條塊各自為政，缺乏有效的整合和協調機制的時候，就會出現條塊關系中的條塊分割型。受集權和分權不同體制的影響，條塊分割型又可以進一步分為條條管理型和塊塊管理型。（馬力宏：《論政府管理中的條塊關系》，《政治學研究》，1998年第4期。）條條管理型與中央集權管理體制相聯系，它的主要特點是中央或上級政府職能部門垂直對本系統“條條”實行直接的領導，從而使各個層級的地方政府失去應有的權力和作用，上級政府依靠“條條”對整個區域實行集中統一領導。塊塊管理型是與地方分權體制相聯系的，中央把相當一部分財權、事權下放給地方，在這些方面“條條”不再干預。地方政府主要在綜合平衡本地社會經濟發展的基礎上與上一級“塊塊”打交道。這種類型有不少優點，但其缺點也是十分明顯的，往往會導致地方權力過分膨脹，各地區不同的發展水平難以統籌兼顧，不利于全國的統一平衡和中央的宏觀調控。當然，現實中大多數情況處于條條管理型和塊塊管理型之間，所謂“條強塊弱”型和“條弱塊強”型，程度存在差異，但運作邏輯是一致的。

條塊結合型反映了條塊之間的協調與互補。這種模式建立在中央集權與地方分權適度平衡的基礎之上，有利于發揮條塊各自優勢，形成管理合力。條塊結合型可以進一步分為“條塊結合、以條為主”和“條塊結合、以塊為主”兩種情形。“條塊結合、以條為主”主要適用于一些專業性很強、全國統一管理的領域，如鐵路、電力等。這些領域需要全國統籌規劃、統一標準、集中管理，因而在條塊結合中必須突出“條條”的主導作用，同時也要充分聽取和尊重“塊塊”的意見，協調好全局利益和局部利益的關系（吳春來、趙曉峰、李立：《條塊關系與基層執法權屬地化的結構困境——Y鎮“鄉鎮綜合行政執法”的個案分析》，《中國行政管理》，2022年第9期。）。“條塊結合、以塊為主”則適用于大多數綜合管理領域。在這些領域，地方政府應當承擔主要管理職責，發揮因地制宜、靈活管理的優勢。同時，職能部門也要在國家法律和政策框架內發揮專業指導、監督協調的作用。這種模式有利于調動各方面積極性，提高管理的針對性和有效性。

條塊關系的問題域和爭議伴隨著政府體制改革和條塊關系演化而不斷推進和深化。學術界圍繞條塊關系形成的集權分權、府際博弈、組織結構優化等問題展開了廣泛討論和研究。

第一，圍繞條塊關系形成的集權分權問題。作為單一制國家，央地關系是國家發展與治理的核心變量之一，如何實現集權與分權的平衡，即“一統體制和有效治理的均衡”（周雪光：《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》， 2011年第10期。）始終是國家治理的關鍵問題。“條塊關系”使中央與地方關系運作具備靈活性，有利于克服多元化的國家能力建構所包含的沖突，在維護國家政權穩定的同時保持強大的政治韌性和治理能力。（曹正漢、王寧：《一統體制的內在矛盾與條塊關系》，《社會》，2020年第4期。）改革開放以來，歷次行政體制改革圍繞央地之間的集權與分權關系、財權與事權分配等進行了反復討論與調整，在“財政包干制”下，逐步形成“分級管理、下管一級”的塊塊管理體制。“財政包干制”塊塊管理體制極大激發了地方的積極性，同時也導致中央宏觀調控能力的削弱。分稅制改革（周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，《中國社會科學》， 2006年第6期。），財權與事權的重新分割，不僅重塑了央地關系，對條塊關系也帶來巨大影響。中央財政極大增強，轉移支付成為地方政府財政（特別是欠發達地區）的主要來源；增強了從中央到地方職能部門“條條”的力量，政府內部動員逐漸由“層級動員”轉向“多線動員”，行政資源分配也演變為項目中心模式，條塊關系也由“塊塊”為主，進入“條塊”協作階段。

如何有效發揮中央和地方兩個積極性，如何協調部門之間以及部門與各級政府之間的關系，始終是歷次政府體制改革中的核心議題。央地關系的改變、條塊關系的調整相互關聯，圍繞集權分權問題分析中央地方關系和條塊關系變化產生了諸多有影響力的理論概念，如強調縱向分權的財政聯邦主義（Qian YingYi and Xu ChengGang，“Why China’s Economic Reform Differ：The M-Form Hierarchy and Entry/Expansion of the Non-State Sector”，Economic of Transition，1993，Vol.37，No.2，pp.541-548.）、行政發包制（周黎安：《行政發包制》，《社會》，2014年第6期。）等，強調縱向集權的壓力型體制（榮敬本：《“壓力型體制”研究的回顧》，《經濟社會體制比較》，2013年第6期。）、運動式治理（周雪光：《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》，2012年第9期。）等。改革開放以來中國縱向政府間關系特別是縱向分權的討論大多關注中央政府與省級政府的關系，省、市、縣、鄉四級政府間縱向關系相對忽視。以“擴大縣鄉政府在經濟和社會管理方面自主權，從而更高效地回應市場和社會發展需求”為核心的浙江省縣級政府和鄉鎮政府擴權改革，證明“不僅存在自上而下的分權，而且地方政府間的權責分工處于自下而上的動態重構過程”。“對于擁有多層級政府的國家而言，以分權釋放藏富于體制的活力，既要通過中央政府與地方政府的分權實現，也應通過地方政府間權力關系的重構實現，從而最大化分權收益，使每一政府層級都能更準確、有效地回應屬地居民對于公共服務和社會管理的需求。”（郁建興、李琳：《當代中國地方政府間關系的重構——基于浙江省縣鄉兩級政府擴權改革的研究》，《學術月刊》，2016年第1期。）

第二，圍繞條塊關系形成的府際博弈問題。在我國行政管理體系中，中央政府擁有最高決策權，地方政府逐級向下貫徹中央意志，上級政府通過考核評價、人事任免、資源配置等手段，對下級政府施加影響和約束，以確保國家政策和決策的貫徹執行。政府層級越高，權力越大，資源越多，所面對的問題范圍也就越大，但問題的精細化與具體化程度相對較低。（張賢明、張力偉：《國家縱向治理體系現代化：結構、過程與功能》，《政治學研究》，2021年第6期。）現實中，上級政府往往向下級政府授權以應對地區差異以及治理任務的多變性和復雜性，上下級政府之間表現為委托－代理關系。由于信息不對稱等因素的存在，下級政府往往掌握更為豐富和及時的地方信息，對轄區的社情民意、資源稟賦有更為全面和深入的了解。同時，基于因地制宜、實事求是的現實需要，下級政府也享有一定的自主決策空間和治理裁量權（艾云：《上下級政府間“考核檢查”與“應對”過程的組織學分析：以A縣“計劃生育”年終考核為例》，《社會》，2011年第3期。）。在信息不對稱和自主性的作用下，上下級政府之間存在著復雜的權力關系和互動模式，表現在條塊關系和互動上，在不同層級、不同部門廣泛存在“碎片化權威”“跑部錢進”“上有政策、下有對策”“選擇性執行”等問題。比如條塊分割導致的治理碎片化；基于部門和地方利益有選擇地執行和落實上級政策；一些地方官員通過“關系學”影響上級決策，爭取更多的政策傾斜和資源投入。

圍繞條塊關系形成的府際博弈問題反映了我國政府治理中的整體性和特殊性之間的張力。地方政府和部門面對上級壓力和下級訴求，需要在“向上負責”和“向下負責”之間尋求平衡。國家整體規劃和宏觀調控以地方服從中央、下級服從上級、部門服從整體（“塊塊”政府）為基礎，地區差異、利益分化、信息不對稱等又必然要求地方政府和部門在具體工作中因地制宜、靈活變通。

第三，圍繞條塊關系形成的組織結構優化問題。地方各級政府的職能部門在垂直上接受上級職能部門業務指導和管理，在水平上服從本級地方政府統一領導和協調。這種雙重領導既有利于保證全國范圍內專業系統的統一性，又有利于維護地方政府的整體管理權威。但在實際運行中，條塊之間、上下級之間在管理權限上往往存在模糊地帶，權責不清、權責不匹配等引發的諸多問題如果沒有明確的制度規范和有效的協調機制，很容易導致條塊分割和條塊沖突。如縱向“條條”和屬地“塊塊”將公共事務人為地割裂開來，“條條”和“塊塊”各自為政，導致管理效率低下，甚至相互掣肘。由于管理職責界定不清、條塊之間以及“條條”“塊塊”內部缺乏有效的溝通協調機制，可能導致一些利益大責任小的領域出現多頭管理、重復管理，重復設置管理機構，制定不一致的政策，給被管理者帶來困擾（燕繼榮：《條塊分割及其治理》，《西華師范大學學報》（哲學社會科學版），2022年第1期。），不僅造成資源浪費，也容易滋生腐敗；另一些利益小責任重的領域出現推諉扯皮、管理真空，面對一些跨部門、跨區域的公共事務，一些部門和地區從自身利益出發，不愿承擔責任，一些重大公共問題久拖不決，危及社會公平正義。條塊分割和條塊沖突，最終可能造成國家治理的失衡，損害國家治理的效能和公信力。

總的來說，條塊關系形成的組織結構優化問題就是如何避免條塊分割和條塊沖突，實現條塊結合和協同治理。“條條”專業化管理和“塊塊”綜合性管理有機結合的管理體制，實現了全國范圍內政府職能的專業化分工和綜合化覆蓋。條塊之間、“條條”之間、“塊塊”之間的職權劃分和相互制約，實現不同力量間的相互牽制和平衡，確保國家治理的均衡性和穩定性。條塊結合有利于分散管理成本和控制治理風險，一方面發揮各自的資源優勢，調動各方面的積極性，優化配置管理資源；另一方面，將管理風險分散到不同的部門和地區，避免發生系統性風險。條塊結合還有利于實現信息交流，上級政府同時存在“條條”和“塊塊”兩個渠道獲取信息，防止一方瞞報或誤報導致的信息失真，下級政府也同樣有“條條”和“塊塊”兩個途徑向上級政府或部門反映情況、表達訴求，實現政策精神下達和地方情況上報的暢達。（李有星、潘政：《“條塊關系”視角下地方金融監管》，《治理研究》，2023年第1期。）

三、條塊關系的發展趨勢和未來議程

全面深化改革和數字政府建設的不斷推進正在重塑政府間關系，也為中國條塊關系的發展以及在動態中實現國家治理體系的優化完善開辟了新路徑。中國條塊關系的復雜性不僅在于關系類型的多樣性，更在于條塊關系的動態性。總的來說，條塊關系的發展趨勢呈現出宏觀上更穩定、微觀上更靈活的特點。

在宏觀上，中國條塊關系的變革與發展，其核心目標是要實現專業化權力與地方性權力的平衡，擺脫“一抓就死，一放就亂”的循環困境，縱向層級權責體系更清晰明確，充分調動中央和地方兩個積極性，推動國家治理日益合理化、穩定化。（成婧：《政府過程中的復雜性條塊關系及其產生邏輯——基于干部調配數據的觀察》，《公共行政評論》，2023年第1期。）全面深化改革致力于協調好政府間的權責分工，理清條塊職能定位，形成分工明確、高效協同的國家治理體系。具體來說，一是加強上級政府的宏觀指導和監督，保證國家政令統一、政策落實到位；二是合理劃分上下級政府之間的權力，賦予下級政府相應的管理權限，調動下級政府的積極性；三是完善政府內部的協調機制，加強部門之間、層級之間的聯動，促進資源整合和優勢互補。另外，數字技術的發展和應用為破解條塊分割和治理碎片化等問題帶來了新的思路和時代契機，“數字技術通過提高政府的信息能力來形塑整體智治的政府治理新形態”（郁建興：《數字時代的政府變革》，商務印書館2023年版，第14頁。）。數字政府建設使得技術應用和制度重塑雙向賦能，推動整體性政府和整體智治，讓條塊結合、協同治理更穩定、更高效。

在微觀上，中國特色條塊關系在基層的互動形式更具多維性與復雜性，針對具體治理事務進行靈活調整，調整成本與波及范圍相對較小，條塊關系機制創新的動態性和合理性取決于能否實現特定公共事務的有效治理。在推進基層治理現代化過程中，理順縱向和橫向的職責分工，完善部門協同和區域合作機制，在集中與分散之間、統一與靈活之間找到平衡點。破解基層治理中的條塊沖突，實現“條塊配合”，主要有“塊塊帶著條條做”和“條條調動塊塊做”兩大路徑和趨勢。通過領導小組、聯席會議、運動式治理等機制，發揮“塊塊”主導作用和綜合協調功能，“塊塊帶著條條做”，形成工作合力。（劉驥、熊彩：《解釋政策變通：運動式治理中的條塊關系》，《公共行政評論》，2015年第6期。）比如，領導小組通過“高位推動”形成條塊協調的臨時性組織，有效整合廣泛存在于不同層級和不同部門間的“碎片化權威”，是破解條塊分割實現條塊協同的一種有效機制（羅湖平、鄭鵬：《從分割到協同：領導小組重塑條塊關系的實踐機制》，《中國行政管理》，2021年第12期。）。基層條塊關系并不存在標準化的均衡結構，而是呈現出動態均衡的特征，強化“塊塊”對“條條”統籌協調的同時，“條條”的積極性也要充分調動，“條條”可以反過來調動“塊塊”做。通過項目制、專項檢查、工作專班等方式，發揮“條條”的垂直動員能力；還可以在不擴大“條條”職權的前提下，把“條條”的意志轉化為“塊塊”的意志，如部門工作“中心化”機制（仇葉：《部門工作“中心化”： 縣域條塊關系的重組及其治理后果》，《經濟社會體制比較》，2023年第2期。），推動專項工作落地見效，實現協同治理。

近年來，基層條塊關系改革在“以問題為導向”“注重協同聯動”“強調效率提升”等基礎上，越來越突出整體性、集合式改革特點。比如引起廣泛關注的北京“街鄉吹哨、部門報到”改革和浙江“縣鄉一體、條抓塊統”改革，都是以破解條塊分割、提升治理效能為導向，都是在黨建統領與數字化改革背景下展開的整體性、集合式基層治理創新。兩者都強調管理力量和治理資源下沉，區別在于“縣鄉一體、條抓塊統”改革，以賦權賦能鄉鎮（街道）、增強鄉鎮（街道）“塊”的統籌能力為核心內容；“街鄉吹哨、部門報到”改革，強調由街鄉一線發起，條線職能部門和專業部門共同參與、協同治理。

條塊關系是中國行政體系和公共管理的標志性特征和關鍵詞。從中國公共管理自主知識體系建構的視角解讀中國特色的條塊關系，既要基于中國國家制度建設和政府改革實踐的歷史與現實，也要上升到公共管理研究的普遍性理論關懷。條塊關系的未來議程主要可從兩個視角展開：一是中國特色條塊關系研究對于府際關系普遍性理論的推進；二是數字技術重塑政府形態對于中國條塊關系研究開辟新航道。條塊關系或將成為中國公共管理實踐和研究貢獻于公共管理普遍理論發展的重要內容。

無論是單一制還是復合制（聯邦制），任何國家政府體系都有縱向和橫向關系，現代政府組織普遍是層級制和職能制的有機結合。如何處理好府際關系，實現層級制和職能制的優勢互補，是公共管理實踐和理論研究的一個普遍性問題。如復合制的美國府際關系和單一制國家的府際關系有很大差異，但是如何有效協調聯邦政府及其派出機構與地方政府之間的關系仍是美國政府與政治的核心問題；單一制法國國土面積僅60多萬平方公里卻劃分了96個省，實現國家整體穩定、高效管理、地區發展差異小等多重目標，雖有歷史傳承的深遠影響，但法國如何實現強大中央集權和高度地方自治的平衡，一直是學術界關注的焦點。中國是世界上最大的單一制國家，幅員遼闊，人口眾多，經濟社會發展不平衡，如何實現中央和地方合理分工、協同治理，如何實現專業化管理和屬地化管理的優勢互補和動態平衡，是推進國家治理體系與治理能力現代化需要回應的關鍵問題。中國特色條塊關系研究不僅對于中國國家治理實踐與理論發展有重要價值，對于全球公共管理實踐與理論發展也有重要意義。條塊關系不僅是中國公共管理的關鍵詞，也是全球府際關系的重要類型。從類型學的角度來看，中國特色條塊關系的實踐和理論是對全球府際關系研究的重要擴充，讓府際關系類型更豐富，讓府際關系理論擁有更廣泛的解釋力。

當今世界，以數字化、網絡化、智能化為特征的新一輪科技革命正在重構生產方式、生活方式和治理方式。數字技術與政府治理的深度融合正在深刻影響和重塑傳統的條塊關系；

技術賦能和制度重塑對政府治理形態產生的影響為破解條塊矛盾、優化資源配置、提升治理效能提供了新路徑：

一是打造線上平臺推動數據共享，實現“條條”與“塊塊”間的信息互聯互通，有效提升政府決策的科學性和管理的協同性；二是運用數字技術實現業務流程再造，推動部門職能和管理邊界動態調整，理順條塊關系，提高行政效率；三是在線辦公實現異地協同、實時互動，打破傳統的層級壁壘和地域邊界，提升上下聯動、橫向協作的效率；四是智能輔助決策增強政策制定的前瞻性和科學性，從全局視角整合“條”與“塊”的利益訴求，平衡局部和整體、當前和長遠，提高國家治理的整體效能；五是數字監管構建縱向貫通、橫向協同的一體化監管體系，實現對“條條”業務工作和“塊塊”屬地管理的全方位監測和實時評估，及時發現并糾正違規行為和風險隱患；六是打造“掌上政府”拉近干群距離，方便群眾及時反映訴求、參與決策，促進“條”與“塊”更加關注民生、回應關切，提升基層治理的針對性和有效性。以數字技術為杠桿撬動政府治理的系統性、整體性變革，推動條塊關系的動態優化，是當下及未來公共管理實踐和理論研究的重大議題。

（責任編輯：王承禹）

收稿日期：2024-03-15

作者簡介：徐東濤，浙江大學公共管理學院博士研究生，中共浙江省委黨校（浙江行政學院）全面從嚴治黨研究中心研究員。

基金項目：教育部哲學社會科學研究重大專項項目“講好人的全面發展中國故事”（課題號：2023JZDZ038）。