人民算法：如何理解治理過程中的“人民”

摘要：在政治話語體系中，“人民”這一核心概念具有抽象性和整體性的特點。在治理過程中，“人民”一般會指向特定群體，呈現出分層分類和差異化特征。由于人民群體的異質性，實現以人民為中心的治理需在特定情境中清晰界定不同類型的人民群體及其需求。“人民算法”作為一種治理模式，旨在將以人民為中心的價值理念融入算法治理過程中，通過對不同人民群體的需求進行精確識別和優先級排序，實現對復雜需求及時且有效的回應。“人民算法”在運行過程中可細分為需求算法、沖突算法和決策算法三個基本維度，以實現人民需求與服務供給的精準銜接，從而構建出科學化與民主化的治理方案。在推動中國式現代化治理進程中融入“人民算法”的理念與模型，必須關注到少數者、參與弱勢者、勞動者、代表者、“我者”等不同類型的人民群體，真正實現以人民為中心的智治與善治。

關鍵詞：人民算法；以人民為中心；人民群體；公共治理

中圖分類號：D663 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2024）03-0004-020

研究中國之治，“人民”始終是關鍵詞。中國之治根源于政黨之治，體現為大國之治，本質是人民之治。人民邏輯滲透在國家治理的理論和實踐中，彰顯出以人民為中心的根本立場、價值關懷和實踐取向。當下，在一系列政策法規、政治用語、學術論著乃至日常生活中，人民都是出現頻率最高的詞匯之一。比如，在“十四五”規劃建議中，人民一詞出現了近五十次。黨的二十大報告也百余次提及人民，并強調“堅持人民至上”“治國有常，利民為本”“堅持以人民為中心的發展思想，不斷實現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”。（習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟" 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022年版，第27頁。）習近平總書記也多次提出“堅持人民城市為人民”（中共中央文獻研究室：《習近平關于社會主義經濟建設論述摘編》，中央文獻研究室2017年版，第204頁。）“堅持以人民為中心……保證人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔應盡的義務”（習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路" 為全面建設社會主義現代化國家提供法治保障》，《求是》，2021年第5期。）“江山就是人民，人民就是江山”“全過程人民民主”等，形成了一系列關于人民的重要論述。另外，我國很多國家機關、單位名稱都冠以人民一詞，如“人民共和國”“人民政府”“人民警察”等。故此，研究者也認為“除了新中國，世界上很難找到另外一個政治體制使用‘人民’一詞如此頻繁，對人民的定位如此之高，對人民的承諾如此婦孺皆知”。（王紹光：《人民至上：“人民”“為人民”“人民共和國”》，《中央社會主義學院學報》，2021年第2期。）

無疑，人民一詞被頻繁提及和運用在一定程度上彰顯了中國治理體系的特色。人民作為構成國家和社會的基本單元，是理解以人民為中心治理理念的邏輯起點，也是解讀中國之治的重要指引。在基于中國場景的學術研究中，關于人民的討論已成為重要的知識范疇。這意味著，“關注人民，既源于研究立場上對‘公共’的關注，又契合社會科學近年來的個體轉向。”（何艷玲、張雨睿：《再論以“中國”作為方法論：基于人民研究路徑的分析》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版），2024年第1期。）在目前有關國家治理、政府治理與社會治理的探討中，已提出“為民治理”和“人民治理”等基礎概念，并強調“加快建立系統的人民治理理論和人民理論”。（楊立華：《人民治理：國家治理、社會治理和政府治理的共同本質》，《學海》，2021年第2期。）同時也有較多研究致力于探討人民概念以及以人民為中心治理思想的生成邏輯，回答了“為什么堅持以人民為中心思想”“堅持以人民為中心的重要意義”以及“如何堅持以人民為中心思想”等核心議題。（李冉：《深刻認識和把握以人民為中心的發展思想》，《馬克思主義研究》，2017年第8期。）

在進入數字時代后，對人民的研究延伸至技術治理領域。技術作為調適性工具，在應對日益復雜的社會問題和公共事務中發揮不可或缺的作用，適應了國家剛性的制度結構與柔性的治理技術之間的需求。（吳旭紅、章昌平、何瑞：《技術治理的技術：實踐、類型及其適配邏輯——基于南京市社區治理的多案例研究》，《公共管理學報》，2022年第1期。）然而，在技術治理形態下，技術也存在“化簡邏輯”，社會與人民的信息被化簡和壓縮，使得民意的多樣化和差異化難以呈現。（肖唐鏢：《中國技術型治理的形成及其風險》，《學海》，2020年第2期。）技術治理可能忽視人民的真實需求和利益，陷入以技術為導向的誤區，或出現“數字懸浮于治理主體”（范煒烽、白云騰：《何以破解“數字懸浮”：基層數字治理的執行異化問題分析》，《電子政務》，2023年第10期。）的現象，導致治理方案與人民需求脫節。而在具體治理實踐中，人民往往被視為被動的接受者而非積極的參與者，未能充分發揮其在治理過程中的主體性和能動性。由此，研究者在對技術治理進行反思時，強調在治理數字技術和運用數字技術的過程中保障“人民在場”（許志中、劉祖云、王太文：《“技術治理”知識圖譜的延展：基于共識、辯識與智識的視角》，《天津行政學院學報》，2022年第4期。）。同時，也提出“智能技術在為政府賦能的同時，不能忽視個人這一治理主體”（闕天舒、呂俊延：《智能時代下技術革新與政府治理的范式變革——計算式治理的效度與限度》，《中國行政管理》，2021年第2期。），并要求“增強人民參與和參與能力”（Cegarra Navarro，Juan Gabriel，et al.，“Technology Knowledge and Governance： Empowering Citizen Engagement and Participation”， Government Information Quarterly，vol.31，no.4（October 2014），pp.660-668.）。于是，技術不僅作為一種治理手段，其本身亦具備了自主性。技術自主性是在技術與社會持續互動過程中，以人民需求為核心，維護人民的主體地位。

可見，在治理過程中秉持“以人民為中心”的理念已達成廣泛共識。然而，人民概念的復雜性導致治理過程中的人民難以定位。關于如何深入理解人民在治理領域的特定內涵，以及如何在治理實踐中真正貫徹以人民為中心的原則，現有理論與實踐仍存在一定模糊性。這種模糊性導致人民在民主治理過程中成為一個被刻意回避的概念。鑒于此，我們將從學理層面探討開展人民研究的必要性，厘清人民概念的應用場景，尤其是呈現治理過程中人民的復雜樣態，并進一步剖析“以人民為中心”的治理要義。為實現上述目標，本文將尋求技術邏輯與治理邏輯的融合，嘗試提出“人民算法”的概念與運行模型，用于理解和識別治理過程中的人民群體，為治理現代化提供政策設計的理論框架，并完善和豐富人民研究的理論體系。

一、人民概念的演化與作為整體的人民

厘清人民的基本概念是研究以人民為中心治理的邏輯起點。人民是政治話語中的核心概念，也是一個相對寬泛的概念。如果僅從意識形態層面解讀人民的概念，可能會誤解或曲解其概念所指。因此，系統梳理人民概念、使用場景以及在不同時期、不同語境中的話語變遷，對于準確理解人民在社會發展進程中的角色和地位具有重要意義。

（一）人民概念的產生與發展

誰是人民？人民概念是如何生成的？這些看似顯而易見的問題，往往最易被忽略。有關此方面的研究主要集中于闡釋具體歷史人物的思想觀點，或是梳理人民在特定時期與特定語境中的含義。比如，憲法中人民概念的變遷和中國共產黨關于人民概念內涵的發展等相關研究。人民是一個動態概念，其概念變遷依賴于特定的時代背景，體現出總體流變性與相對穩定性的統一。（郭忠華：《20世紀上半期的“人民”語義與國家建構》，《政治學研究》，2016年第6期。）遵循概念史的研究路徑，可以簡要梳理和分析人民在中國傳統社會、西方社會以及新時期的具體內涵和指涉范圍。

中西方在近代以前都使用過“人民”概念。人民是由“人”與“民”組成的復合詞。《說文解字》中指出，“人，天地之性最貴者也。”“民，眾萌（氓）也。”這意味著“人”和“民”指代的群體不同，社會地位也存在差異。“人”泛指一般意義上的人類且具有較高地位，而“民”作為普遍使用的專有名詞，泛指底層民眾，亦稱“百姓”“平民”或者“庶民”，與貴族、官僚等群體相對。這種劃分體現了傳統社會的等級制度和階層差異。中國傳統社會多將“民”這一概念置于皇權中加以定義，倡導良好君民關系，并形成了民本思想體系。“民為邦本”和“民貴君輕”等經典理念，其中體現的都是民本思想。早期民本觀念相對于君權至上而言，以維護與鞏固君權統治為目標。因此，“民”居于被統治地位而非權力主體。（朱仁顯、唐吉意：《“以人民為本位”理念的歷史演進、邏輯建構與實踐向度》，《理論探討》，2023年第4期。）在這一語境下，人民通常指的是普通百姓。而在一般性西方語境中，人民即“People”，源自拉丁語“Populus”。古希臘時期，人民用詞是“Demos”，指代一個緊密聯系的共同體。（聶露 ：《人民主權理論述評》，《開放時代》，2002 年第 6 期。）在這一時期，人民通常指的是普通公民或低階層的人，排除了婦女、奴隸以及外來人員等特定群體，這種分類導致社會上產生了不同階層。在西方政治學概念中，人民在廣義上是國家主權的構成主體，而在狹義上則是統治階級以外的被統治者。隨著民主政治思想發展和歷史進步，啟蒙運動對“人”的重新發現，強調自由、平等和民主等價值觀，將“人”與“民”統一為整體范疇，人民是由平等個體構成的共同體。人民主權的理念顛覆了傳統君民權力關系，使得政治合法性來源由“君權神授”向“人民授權”轉變。這表明，在西方社會特別是在啟蒙時代之后，主權與人權等概念不斷充實人民的內涵，在一定程度上凸顯了人民的主體地位。可見，中國傳統農業社會和宗法國家所孕育的“民”與西方海商宗教文化中形成“人”的概念不同，凸顯了東西方文化各自的獨特性。近代以來，以西方的“人”修飾中國的“民”，從而形成了人民的基本概念，這是在強調整體性的前提下承認個體自由權利。

進入現代社會，人民概念隨著社會結構的變遷以及國家治理理念的演進而不斷豐富。在中國革命、建設和改革的不同歷史階段，人民的角色不斷得到重塑和拓展，在革命時期，人民主要被視為推翻舊政權、實現國家獨立和民族解放的廣泛聯盟。隨著社會主義國家的建立，人民逐漸從服務于革命斗爭的需要轉向服務于國家建設和發展的更廣泛需求。在這一轉變中，人民不僅僅是團結和爭取的對象，而是成為積極參與國家政治生活、爭取政治權益、確立政治地位的主體。（張飛岸、李海林：《中國共產黨“人民”概念的歷史政治學考察》，《教學與研究》，2022年第11期。）國家主權的所有者是全體人民，中國共產黨作為執政黨代表人民的意志和利益，掌握著國家政權。歷屆共產黨人對待黨民關系都秉持以人民為中心的理念，這也體現了當前所強調的“黨領導人民有效治理國家”的原則。人民這一主體概念在政治話語體系中占據重要位置，我國《憲法》第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，同時也強調“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”（《中華人民共和國憲法》，中國民主法制出版社2018年版，第4頁。）在新時代發展過程中，人民在國家政治和社會生活中的主體地位得到進一步強化。人民享有選舉權、言論自由、集會自由等一系列政治權利，并通過各種途徑參與公共事務，人民的基本權益也得以保障。

總體而言，人民這一概念經歷了從古代到現代、從西方到中國、從理論到實踐的多維度發展和變化。不同社會發展階段中的變化正是力圖在特定歷史情境中解決特定政治問題的產物。盡管當代中國“人民”的概念在內涵與外延上與古代“民”的概念存在差異性，但也可以洞察到從“民為邦本”到“人民至上”價值理念的傳承與超越。當前，人民的概念被賦予了新的時代特征和內涵，不僅包含了傳統的民本思想，也融入了社會主義核心價值觀念。人民概念的演變過程反映了社會變遷和政治發展的歷程，也體現了人民對于自身利益的關注和追求。而在當下，一個可看見的變化是，人民由被動的被管理的對象轉變為具備主體性的參與者，可以主動參與并表達意見和訴求。（劉偉、肖舒婷：《“民心政治”的實踐與表達——兼論中國政治心理學研究的拓展》，《政治學研究》，2023年第2期。）

（二）人民作為一個復合概念

從人民概念的生成與演化過程的分析可以看出，人民是一個內涵豐富的概念，其包含了多個層面和維度，具有一般性和復合性。人民概念的廣泛性與多樣性使其必然由多個社會群體或階層共同構成一個整體。（李超群：《“以人民為中心”何以作為人權主體話語？——基于馬克思主義語境中“人民”概念之證成》，《人權》，2021年第1期。）正如馬克思所指出：“在民主制中，每一個環節實際上都只是整體人民的環節。”（中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局：《馬克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社2002年版，第39頁。）人民在政治生活中主要是非個體化的、模糊性的整體概念，需要具體化才具有可操作性。也即，人民不是單一性概念，而是涵蓋了多領域的復合概念。薩托利（Giovanni Sartori）從詞源學和政治學的角度深入闡釋了人民的多重含義，包括每一個人、龐大的許多人、較低的階層、一個有機整體、絕對多數原則所指的大多數人，以及有限多數原則所指的大多數人。（薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，上海人民出版社2009年版，第23頁。）這一認識對我們劃定人民這一類型范疇提供了思路。卡諾萬（Margaret Canovan）也從詞源學的角度區分了“具體的人民”與“抽象的人民”。其中，“具體的人民”指日常政治活動中的民眾，是簡單相加的集合，“抽象的人民”則是指民眾的有機融合。（Margaret Canovan，The People，Cambridge：Polity Press，2005，p. 91.）這兩類劃分既存在密切關聯，又存在明顯差異。也有研究者從整體、群體和個體這三個層次解讀人民。在整體層面上，強調人民主權和人民主體；在群體層面上，強調人民共建共治共享；在個體層面上，強調實現人民的利益、權利和意愿。（虞崇勝、余揚：《“人民”概念的中國語境與語義》，《中國社會科學評價》，2020年第2期。）隨著人們權利意識的日益覺醒，現代社會內在地將整體的人民、群體的人民和個體人民有機融合。進一步分析，“人民”作為復合概念存在整體與個體的辯證關系，既包含了整體的含義，也涵蓋了個體的內容。由此可見，人民具有多重面向，不僅作為集體性的主權者具備整體性，同時也以個體形式出現。（聶智琪：《民粹主義的“人民”想象：辯正與反思》，《開放時代》，2024年第1期。）在中國的政治文化語境中，人民相對于個人而言是不可分割的整體，中國式現代化也強調全體人民整體邁入現代化。政治范疇內的人民基于身份上的政治認同，具備參與政治生活的身份和資格，作為整體享有至高權威和廣泛而自由的民主權利，超越了社會經濟地位、文化、職業等方面的差異。當下，人民不僅指代社會歷史發展主體的全體人民，也泛指社會中的廣大群眾，包括工人、農民、知識分子、學生等不同群體。在這一語境中，人民的外延范圍不斷擴大，并與“民眾”“全體社會成員”“群眾”等類似概念成為同位表述，凸顯出概念使用的普遍性與廣泛性。

人民概念的復合性，為其賦予了更加豐富的內涵，也因此拓展了關于人民的研究空間。理解人民概念既要看到其整體性與個體性，也要看到其抽象性與具體性。由此，在運用人民概念的過程中就要避免一些認知上的偏差。一方面，不能將人民簡化為一個抽象的整體，忽視了構成這一整體的每一個具體個體的獨特性和多樣性。另一方面，也不能將人民概念碎片化，僅僅關注個體而忽略了人民作為一個整體的社會功能和集體意志。由于人民概念的這種復合性特征，當前在理論和實踐中關于“誰是人民”的問題仍有待結合具體治理情境加以討論。

二、以人民為中心的治理：人民的比較級內涵

在治理過程中，人民不僅僅是抽象化的整體，也是具有主體性、能動性與創造性的個體和群體，呈現出多元化的復合樣態。以人民為中心的治理理念持續強調人民的主體地位，那么，人民與以人民為中心治理之間的內在邏輯關聯究竟何在？如何界定以人民為中心思想中的人民？

（一）人民在治理過程中的中心地位

以人民為中心是中國共產黨的執政理念，也被確立為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略。進入新時代以來，黨的歷次代表大會、中央全會以及有關工作會議和重要講話中都闡述了人民的中心地位。黨的十八大以后，習近平總書記多次強調以人民為中心，黨的十八屆五中全會也首次提出了“以人民為中心的發展思想”（習近平：《習近平談治國理政》第1卷，外文出版社2018年版，第154頁。）。黨的二十大報告繼續強調“堅持以人民為中心的發展思想”，這一思想的內核是發展為了人民、發展依靠人民、發展的成果由人民共享，彰顯出人民至上的價值取向。黨和國家強調的人民至上、人民主體地位和以人民為中心思想在某種程度上是一脈相承的話語建構。以人民為中心的理念是中國治理內在邏輯的迭代，也是治理價值取向的突破。以人民為中心的邏輯體現為人民與政黨、國家與社會的互動關系，在黨與人民的關系中強調“人民至上”，在國家與人民的關系中強調“人民主體地位”，在政府與人民的關系中強調“以人民為中心”。（商紅日：《人民觀念的話語生產：中國特色政治話語體系構建的研究個案》，天津人民出版社2022年版，第281頁。）實際上，以人民為中心的治理是政黨利益與人民利益、國家利益保持一致的實踐路徑和中國方案，是對人民本質的回歸。在政治和治理領域中，以人民為中心是從不同的角度來闡述人民主體的內涵。在政治范疇內，人民被視為一個階級，通過階級分析的方式來理解其整體性和抽象性。而在治理范疇內，人民被視為在社會實踐中發揮作用的個體，強調其社會職責、權利和義務。推進國家治理體系和治理能力現代化，需要“實現人民主體地位從政治范疇向治理范疇思路轉變”（黃春梅、劉倩：《實現人民主體地位從政治范疇向治理范疇的轉變》，《人民論壇》，2015年第21期。）。這也表明“以人民為中心的發展思想，不是一個抽象的、玄奧的概念”（習近平：《習近平談治國理政》第2卷，外文出版社2017年版，第213-214頁。），體現在經濟社會發展的各個環節。

國家治理體系和治理能力現代化強調以人民為中心的治理模式，實質是“由人民治理”和“為人民治理”，主張將人民納入國家治理的理念、制度與實踐之中。由此產生的問題是，人民在治理過程中扮演的角色是什么？是服務的對象，是參與的主體，還是公權的主體？這仍是較少被厘清的問題。我們認為，以人民為中心的治理作為一個內涵復合體，至少包括以人民為本、以人民為先、以人民為主三重內涵（見圖1）。（何艷玲：《人民城市之路》，人民出版社2022年版，第25頁。）其一，以人民為本。在治理過程中，“以人民為本”是強調人民的客觀性、現實性以及主體性和創造性。（朱仁顯、唐吉意：《“以人民為本位”理念的歷史演進、邏輯建構與實踐向度》，《理論探討》，2023年第4期。）作為價值維度的治理目標，“以人民為本”主張以人民根本利益為出發點，實現、維護和發展人民群眾各方面的利益和權利，促進人民自由全面發展。人民的差異化需求影響價值選擇與排序，這體現在治理情境中必須考慮哪些人民的需求可以納入決策范圍。其二，以人民為先。在治理過程中，“以人民為本”具體表現為“以人民為先”。社會轉型時期多元價值觀相互激蕩，“以人民為先”意味著當出現多種改革目標和任務的價值沖突時，人民的需求被優先考慮。在治理情境中，治理方案的設計是優先保障和滿足人民的需求和利益。其三，以人民為主。國家治理現代化堅持人民當家作主，充分考慮人民之所需，做到想群眾之所想，急群眾之所急，解群眾之所難。“以人民為主”不僅強調人民的參與性，更突出了治理過程中的人民主體性，這意味著人民是治理的參與者和推動者，也是治理的最終受益者和評判者。同時，“以人民為主”也要求在尊重民意表達和維護群眾利益的前提下，通過健全相關法律來保障群眾的基本權利，鼓勵人民自覺參與到治理過程中。

在治理過程中，以人民為本、以人民為先、以人民為主的內涵都是對以人民為中心的原則性闡釋。以人民為中心強調將人民的利益和需求置于首位，以實現全體人民的共同發展和福祉為重要目標。這種治理模式是在確立人民本位的基礎上，將當代中國發展所涵蓋與涉及的主要內容聚焦于人民這一中心。可見，人民與“中心”在以人民為中心的話語表述中，是兩個核心詞匯。因此，在厘清人民范疇的基礎上，我們仍需進一步探討“以誰為中心”和“如何以人民為中心”等重要問題。

從修辭學的角度來看，在以人民為中心的話語表述中，“中心”是一種比較級概念，可以理解為“第一”，代表著一種最高地位。這一詞匯在含義上具有優先次序和重要程度的劃分，意指將某事物或價值觀置于其他事物或價值觀之上。這種修辭手法起到了強調的作用，通過比較級的運用以突出人民的重要地位。運用“中心”來修飾“人民”這不僅僅是對人民地位的一種描述，更是一種話語策略，能夠有效傳達以人民為本的治理理念，強調人民在治理結構中的核心地位，來凸顯其不可替代的角色。這里的“中心”不僅僅是地理意義上的中心，更是治理價值和注意力的集中點，意味著所有治理活動和政策制定都應圍繞人民的需求和利益展開。因此，所謂人民至上和以人民為中心，是指在國家和社會中，人民被視為最重要的因素，沒有任何群體、組織、機構能夠與人民相提并論，這呈現出人民的比較級意涵。然而，對于一個人口規模巨大的國家來說，在任何一個具體治理過程中關注到所有群體，顯然是不切實際或難以實現的目標。如果在所有狀況下都將人民需求作統一假設，將導致某些領域的治理失效，這意味著“理解或者把握‘以人民為中心’必須有一定的參照、尺度和邊界”（韓喜平、鞏瑞波：《“以人民為中心”三個問題的理論界說》，《湖北社會科學》，2018年第11期。）。對此，在治理過程中需要進一步比較不同人民群體的中心地位。

（二）人民群體分層中的需求差異

基于對人民比較級內涵的理解，治理過程中的人民并非一個同質化的抽象整體，而是由多樣性、異質性和復雜性特征的個體構成。習近平總書記也指出：“人民不是抽象的符號，而是一個個具體的人。”（中央宣傳部：《習近平在文藝工作座談會上的講話》，人民出版社2015年版，第17頁。）治理的本質是面向每一位具體的個體，而需求的異質性則是人民需求的一個顯著特征。當前中國處于市場化、全球化、互聯網化的“三化共時態”結構之中，新的社會力量興起進一步加劇了社會分化，并帶來了更為復雜的需求結構。在大數據時代，不同群體的需求呈現出更加多樣化和動態性的特征。（何艷玲：《中國行政體制改革的價值顯現》，《中國社會科學》，2020年第2期。）隨著社會發展和人民生活水平的提升，人民群眾需求的層次、內容與形式等方面都發生了重大變化。從需求內容方面看，人民對美好生活的向往更加強烈，對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求也日益增長。人民的需求不再局限于物質層面，而是向著更高層次的精神和文化需求發展。在社會轉型的背景下，治理環境、結構和行為的變化導致人民需求的迭代更新，即從基本的回應和供給需求開始，逐步演變為參與和分享的需求，再到自主與自決的需求。這種需求進階是人民主體性不斷被發現和確認的過程。特別是自主和自決的追求，既體現出現代性的特征又融合了后現代性元素，使得這一需求呈現出前所未有的復雜性。就此而言，滿足人民更加多樣化與高層次的需求成為以人民為中心思想在特定治理情境中的具體要求。

在治理過程中，人民群體分層中的需求差異是一個復雜而多維的現象。進一步而言，人民在治理過程中是“分層的人民”，不同人民群體的身份和角色在高速流動的社會中被重新界定。隨著市場經濟體制的不斷完善，社會階層的劃分依據呈現出多樣化趨勢，并受到“經濟、政策、立場、社會地位、性格、性別、知識構成、年齡、地域、風俗習慣等各方面的因素”的影響。（儲著源：《大數據時代人民群眾理論需求：特征、類型與對策》，《馬克思主義研究》，2017年第12期。）個體或群體受到多重因素的影響而形成多層次社會結構，不同階層的人民在資源獲取、權力分配和社會地位上存在差異。隨著人民群體的個性化、多元化需求愈加突出，也暴露出不平衡的狀況，主要體現為城鄉之間、地區之間、行業之間、人群之間、個體之間需求發展水平的差異。在分層差異上，當下人民群體的分層突出表現為收入分層、住房分層和認知分層。（何艷玲：《大國之城，大城之民：再論人民城市》，《城市規劃》，2024年第1期。）具體而言，收入分層上體現在非勞動性收入、代際間的收入流動以及性別收入差異等方面。當前社會住房所有權的不平等現象仍然存在，只有少數群體獲得住房所有權。而收入分層與住房分層的雙重疊加形成的分化效應也加劇了貧富分化。（吳開澤：《住房市場化與住房不平等——基于CHIP和CFPS數據的研究》，《社會學研究》，2019年第6期。）另外，市場化、全球化與互聯網化也在強化人民群體的認知分層。文化差異的內生性出現可以歸因于社會認知，并不需要隔離的網絡或預先存在的群體劃分。（Goldberg" A. and Stein S. K.，“Beyond Social Contagion： Associative Diffusion and the Emergence of Cultural Variation”，American Sociological Review，vol.83，no.5（October 2018），pp.897-932.）當然，社會結構與社會分層并不是一成不變的，也會出現社會流動。不同人群在社會結構中的位置及其獲取資源模式的差異，并且這種結構或模式會隨著時間和空間的變動而變動。

隨著國家經濟結構的調整與經濟水平的快速發展，中國的社會階層結構發生著深切的變化。為此，有學者根據改革以來人們利益獲得和利益受損的狀況將中國社會階層化分為四類，即特殊獲益者群體、普通獲益者群體、利益相對受損群體和社會底層群體。（李強：《當前中國社會的四個利益群體》，《學術界》，2000年第3期。）社會分層意味著處于不同層級的人群之間是不平等的，有研究在分析精英階層的基礎上指出中國國內的經濟和社會不平等日益加劇。（Segal P.，“Inequality and the Chinese Elite： Between International Convergence and National Divergence”，British Journal of Sociology，vol.72，no.3（June 2021），pp.531-542.）也有研究提出社會群體、情感極化與黨派分化等觀點，（Elder E. M. and O’brian N. A.，“Social Groups as the Source of Political Belief Systems： Fresh Evidence on an Old Theory”，American Political Science Review，vol.116，no.4（April 2022），pp.1-18.）并從政治、經濟和文化資本等角度分析中國社會不平等的驅動因素。由此可見，“現代中國人民觀從籠統、混沌的民之整體概念，展開對社會結構之不平等的反思，剖析民眾間的利益關系和相對地位。”（劉九勇：《中國古典政治文明的歷史傳承與現代發展》，《政治學研究》，2023年第6期。）社會分層是一種隱藏在社會結構內部的關系，它反映的是社會資源在各群體之間的一種分配，不同人民群體之間對有限資源的搶奪增加了治理的復雜性。同時，資源分配在人民群體的分層中也不可避免地會產生兩極分化、損害弱勢群體利益等現象，加劇社會矛盾沖突。黨的二十大報告明確提出要“堅決防止兩極分化”，習近平總書記也多次強調“防止社會階層固化”。這也是在長遠角度兼顧不同群體的利益和發展機會，減少社會階層間的壁壘。正因人民可能包括不同的階層，會經常在許多緊迫事務上存在意見分歧。（Taylor K. A.，“Neither a Populist nor a Vanguardist be！ Respecting the Wisdom and Will of the People”，Philosophy amp; Social Criticism，vol.45，no.9-10（October 2019），pp.1222-1238.）所以，在治理實踐中標準化公共服務模式難以滿足不同群體差異性需求，可能出現政府服務供給能力與人民迫切需求之間存在結構性的不適配。對于公共管理者而言，運用精準的策略方法識別差異化的人民群體，并有效回應復雜需求，成為一項重要且迫切的任務。

三、人民算法：識別治理過程中的人民群體

基于對人民比較級內涵的理解以及人民群體分層的認知，人民概念變得更加具象化。人民概念的復雜性導致治理過程中的人民難以勘定。需要進一步追問的是，若將人民視為具體實體，那么究竟哪些群體得以涵蓋在內？這意味著，在推進以人民為中心的治理過程中，政策設計者需要明確治理情境中究竟以“誰”為中心以及哪些人群可能被排除在中心之外。

（一）人民算法的概念及其治理邏輯

人民群體的復雜性需求決定著治理的復雜性。面臨復雜性與不確定性的治理情境，可以通過觀念與技術革新來尋求創新性的治理方案。在數字化時代，治理模式正在經歷由線下到線上與線下融合的轉變，技術治理的思維方法為以人民為中心的治理轉型提供了可行路徑。數字技術與治理的融合不斷改變社會生產生活的樣態并形塑新的治理模式，而算法正是這一進程中的核心要素。算法作為大數據時代的權力形態，承載著越來越多的責任和價值。算法的力量在于其做出選擇、分類以及排序的能力，可以精確捕捉差異化群體的治理需求，也可以用來預測潛在的服務需求及參與偏好，構建公共服務偏好預測模型，實現公共資源的有效配置。此外，算法還可以成為全景式社會結構分析的工具性載體，通過機器學習和計量經濟學等方法從全景數據集中挖掘不同人民群體的認知和行為模式。算法技術以其獨特的優勢為海量數據的實時處理與精準匹配提供了有效的解決方案。同時，算法治理強調數字技術以特定方式產生社會秩序，（Katzenbach C. and Ulbricht L.，“Algorithmic Governance”， Internet Policy Review，vol.8，no.4（July 2019），pp.1-18.）算法應用的功能場景與應用體制塑造了中國算法科層制形態的差異性。（吳進進、何包鋼：《算法科層制的興起及其形態》，《社會學研究》，2023年第6期。）科層化的技術治理機制難題在于如何“將一個龐大的行政體系置于社會經濟生活的具體經驗和問題之上，而不是喪失與基層社會的親和性”（渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析》，《中國社會科學》，2009年第6期。）。為此，當前治理特別是基層治理應采取創新的機制與方法，將“以人民為中心”的價值理念嵌入到算法治理過程中，推動實現向“精準滴灌”式的精細治理轉變。（胡鞍鋼、杭承政：《論建立“以人民為中心”的治理模式——基于行為科學的視角》，《中國行政管理》，2018年第1期。 ）

算法技術與治理的深度融合是治理體系與治理能力現代化發展的必然要求。在推動算法技術與治理體系融合發展的過程中，如何精準識別人民的需求并將其納入治理議程，是需要探討的新議題。在治理過程中運用算法有望實現從傳統方式向基于設計的治理形式轉變。（Gritsenko D. and Wood M.，“Algorithmic Governance： A Modes of Governance Approach”，Regulationamp; Governance，vol.16，no.1（January 2022），pp.45-62.）基于算法設計的治理是以算法技術為手段、以人民需求為導向、以數字化為平臺，實現治理的科學化與精細化。算法治理是通過集體智慧的力量制定研究議程，（Danaher J.，et al.，“Algorithmic Governance： Developing a Research Agenda Through the Power of Collective Intelligence”，Big Data amp; Society，vol.4，no.2（September 2017），pp.1-21.）由具有價值性和技術性的要素所組成的復雜體系。算法社會承認“算法過程、社會結構和主體性之間日益緊密的結合”，（Burrell J. and Fourcade M.，“The Society of Algorithms”，Annual Review of Sociology，vol.47，no.1（July 2021），pp.213-237.）并堅持以人民為中心的治理原則，促進人民主權的實現。可見，人民性已成為算法治理的核心價值取向，算法驅動的民主治理更加強調以人民需求為導向的價值供給模式。

基于算法治理的技術邏輯，并結合以人民為中心的治理邏輯，可以進一步提出人民算法的概念（見圖2）。人民算法的本意是指在治理過程中，運用算法技術，對不同人民群體的差異化需求進行識別、測算和研判，以實現精準響應。人民算法概念的引入旨在探討和回應以人民為中心的治理模式所面臨的核心議題：其一，“誰為人民”？治理實踐要求對目標群體進行明確界定和分類，這涉及對人民群體進行精細化的識別和劃分，以實現治理的針對性和有效性。其二，“何謂中心”？在治理過程中，算法技術可以通過算法系數疊加和計算以確定可以將哪些人民置于中心，從而明確以人民為中心的治理方向和目標。其三，“如何中心”？在確定以人民為中心的治理方向后，算法技術可以分析和研判不同人民群體的需求，并據此設計出針對不同人民群體的治理策略和方案，以實現治理的個性化和差異化。正因人民的比較級內涵及其呈現出的差異化形態，治理過程中的人民命題可以進一步細化為三方面內容：一是利益相關群體的劃定；二是最大多數者的界定；三是最重要利益的確定。這使得“以人民為中心”的思想從價值命題轉化為科學命題，即在具體的治理場景中，如何在滿足大部分群體迫切需求的同時，最大限度地降低對少數群體的利益損害。這一命題意味著，人民算法的核心理念在于優先滿足特定約束性條件下最迫切人民群體的最迫切需求，進而實現絕大多數和最重要人民群體的利益最大化，同時為其他少數群體提供保障性和輔助性解決方案。本質上，良好的治理狀態是一個充滿沖突和妥協的過程，難有“最終的解決方案”，（Perry J. L. and De Graaf G.，et al.“Returning to Our Roots：‘Good Government’ Evolves to ‘Good Governance’”，Public Administration Review，vol.74，no.1（January 2014），pp：27-28.）而是盡可能實現人民的不滿意度最小化。

據此，人民算法理念融合了技術邏輯和治理邏輯，并非一種簡單的科學計算模式，其優勢是基于以人民為中心的角度考慮算法與人民之間的互動。（Swart J.，“Experiencing Algorithms： How Young People Understand， Feel about， and Engage with Algorithmic News Selection on Social Media”，Social Media amp; Society，vol.7，no.2（April 2021），pp.1-11.）人民算法的治理邏輯在于“技術向善”，本質上是“引導技術治理向人本價值回歸”（張龍輝、趙澤泉：《技術治理范式下城市風險治理的變革、隱憂及效能提升路徑》，《求實》，2022年第3期。）。算法技術僅僅是實現治理目標的手段，技術發展和應用的最終目的應當回歸人民本身。在算法技術進步的背景下，人民始終占據主體位置，發揮著決定性作用。人民算法是將治理過程中的人民與算法技術相結合，實現算法與人民性互嵌，達到“重塑治理方式”（Callahan K.，“Remaking Governance： Peoples， Politic and the Public Sphere-edited by Janet Newman”，Public Administration Review，vol.67，no.5（September 2007），pp.950-954.）的目標，從而構建出科學化、精細化、智能化的治理體系。這一概念強調算法技術對人民主體地位的尊重和對人民需求的關注，確保技術進步能夠惠及廣大人民群眾，而不是僅僅追求技術本身的發展。

（二） 人民算法驅動以人民為中心的治理

人民算法不僅僅是一個技術性工具，更是一種治理理念的體現。人民算法是一種從人民需求、利益與價值觀出發的算法治理模式，這種模式符合以人民為中心治理理念對提升治理水平與效率的要求，也為算法治理提供了理性決策依據。在算法治理中，人民角色的缺失是一個不容忽視的重要問題。“治理意味著教會算法根據人民的行為來行事” （Williamson B.，“Knowing Public Services： Cross-sector Inter Media Rise and Algorithmic Governance in Public Sector Reform”，Public Policy and Administration，vol.29，no.4（October 2014），pp.292-312.），人民算法則以廣泛的民意為基石，實現算法與公共利益的有機結合，推動治理模式從“為民做主”向“由民做主”的轉變。所以，人民算法具有回歸以人民為中心治理的本質特征，核心任務是通過技術賦能實現公共價值治理。（Bryson J. and Crosby et al.，“Public Value Governance： Moving beyond Traditional Public Administration and the New Public Management”，Public Administration Review，vol.74，no.4（July 2014），pp.445-456. ）

在人民算法的治理邏輯中，數字政府可以更加準確地把握社會發展的趨勢和規律，更加精準地了解人民需求，對復雜的治理議題進行科學研判和精準施策。人民算法的治理思維為政府了解人民需求、凝聚共識和找到“最大公約數”提供了可行路徑。在治理過程中創造性地嵌入人民算法，可以有效緩解日益增長的治理負荷與相對有限的治理資源之間的張力，有助于實現政府決策的科學化、治理的標準化以及公共服務的高效化，提高治理的顆粒度。未來，數字政府的發展目標也就在于如何將多數的、迫切的人民需求轉化為可發現、可感知、可預判的具體政策對象，從而實現人民主體價值。

四、人民算法在治理過程中的運行邏輯

基于人民算法的治理理念，構建一套真正實現以人民為中心的運行框架至關重要。而推動國家治理體系與治理能力現代化的重要一環便是構建科學決策方案。人民算法是一種具有前瞻性和創新性的治理范式，立足人民視角提供符合不同群體利益訴求的治理方案，回應人民和社會的現實需求。

（一）人民算法在治理過程中的運行框架

人民算法的應用情景指向治理過程中的政策制定，涉及技術應用與決策模型優化。以人民為中心的公共政策應當符合“公平優待、需求導向、共治共享、人民滿意與引導大眾等要求”（燕繼榮、朱春昊：《中國公共政策的調適——兼論“以人民為中心”的價值取向及其實踐》，《治理研究》，2021年第5期。）。目前，關于大數據驅動公共政策制定的研究較為豐富，包括數據模型驅動議程設置、公共決策循環的模型化研究等。現有的理論模型框架在大數據分析驅動社會治理方面提供了有益的借鑒，但模型設計側重于“以科學決策為中心，而忽略了以人民為中心”（Bason C. and Austin R. D.，“Design in the Public Sector： Toward a Human Centred Model of Public Governance”，Public Management Review，vol.24，no.11（November 2022），pp.1727-1757.），未能充分地將復雜治理情境與多元化的民眾需求有機結合。當前治理面臨的挑戰之一在于，如何在有限的資源條件下，尊重并滿足少數群體的特定且迫切的需求。

為此，我們將進一步構建人民算法的治理模型，闡釋這一理念如何服務于治理方案的選擇。實現以人民為中心的治理，需要兼具專業性和科學性。而人民算法作為一種科學的模型，旨在為具體治理過程的決策選擇提供參考。人民算法模型的理論邏輯強調以人民為中心，實踐邏輯要求服務供給與人民需求的適配及動態互動。人民算法的運行框架嵌入治理環境中，是厘清“人民群體的差異化需求是什么”“需要提供什么公共服務”以及“供給與需求如何有效對接”等核心問題，以實現政策精準性、民主性和科學性的目標。從理論淵源來看，人民算法模型的構建參照了伊斯頓（David Easton）的政治運行系統框架，該框架包括人民需求輸入、算法決策、公共政策供給和評估反饋等方面。據此，人民算法的總體框架結構由需求端和供給端組成。需求端負責采集人民的需求數據，這些數據經過處理和分析后，被轉化為有價值的信息，為算法提供輸入信息。供給端則基于對需求端提供的數據進行分析和推理，形成相應的治理方案。算法平臺作為這一運作過程的中樞系統，實現了需求與供給的銜接。具體而言，人民算法模型是一個全鏈條的閉環系統，涵蓋“人民需求識別—算法技術分析—治理政策配套”三個基本維度。在此模型框架中，我們進一步提出人民算法模型是構建需求算法、沖突算法和決策算法的具體運行機制，旨在更好地滿足人民的需求，實現以人民為中心的治理目標（見圖3）。

首先，需求是人民算法基本指向。在需求研判階段，人民算法模型運行依賴于需求算法。這一階段的主要任務是準確識別與評估人民需求，從而達到需求牽引供給的目的，為科學制定政策方案奠定基礎。在治理過程中，對人民需求的精準分析既是重點也是難點。人民算法是一種建構人民需求偏好的算法模型，其運作過程是通過全面采集人民數據信息，描繪出人民畫像，深入挖掘不同群體的動態需求和潛在需求，從而建立多維度的需求標簽。在此過程中，劃分人民群體并確定其核心需求是重中之重。公共管理者從人民普遍關注、反映強烈、反復出現的問題出發，綜合人民需求特征和行為偏好信息來確定不同群體需求的優先級，實現分而治之。通過運行人民算法的模型，可以有效拓展識別民眾訴求的覆蓋范圍，在廣度和深度上全面了解社會不同階層多元化的需求，并覆蓋到更復雜的公共治理領域。因此，需求算法涵蓋了對人民需求的收集、分析、權衡及進行優先級排序，可以揭示人民需求的分布特征和變化趨勢，以確保治理方案更好地滿足人民群體多元化利益需求。

其次，沖突算法是指在治理過程中處理各種利益沖突和意見分歧時所采取的方法和程序。在治理過程中，各種矛盾和沖突是不可避免的，不同利益相關者可能存在利益、資源分配以及政策方向上的沖突。這種需求沖突既包括利益主體自身內部多樣性需求的沖突，也包括利益主體之間不同需求的沖突。基于人民群體存在的需求沖突，沖突算法被用于識別不同人民群體在治理過程中的沖突問題。該算法強調如何理解、協調和解決沖突，對群體間的對立點、共同點和妥協空間加以分析，同時考慮需求變化和資源限制等因素，實現人民群體的不滿意度最小化。因此，公共治理者需要善于運用沖突算法，識別和分析潛在的沖突源，以實現更有效的治理。

最后，決策算法是基于前兩種算法提供的需求信息，運用多目標優化技術，在協商過程中權衡不同目標的權重和優先級，尋求最優決策方案以解決社會矛盾和需求沖突。由于人民是多維層面的異質性要素，因而需要通過協商來滿足不同群體的偏好差異。協商民主是實現人民算法目標的核心機制，旨在確保公共服務供給與人民需求相適配。為保證算法的公共性和民主性，協商民主在盡可能充分的信息條件下實現科學民主決策，契合全過程人民民主和協商民主的治理理念。（陳家剛：《數字協商民主：認知邊界、行政價值與實踐空間》，《中國行政管理》，2022年第1期。）治理過程中實現精準識別需求并合理配置有限資源的目標，取決于需求、數據和協商等不同治理要素之間的協調配合。在服務供給模式方面，以預測分析為主要形式的算法決策推動了更為精準和更具前瞻性的服務提供，從而滿足特定人群和特定環境下的個性化需求。（吳進進、何包鋼：《算法科層制的興起及其形態》，《社會學研究》，2023年第6期。）協商目標是在實現共同體成員利益最大化的前提下盡可能減少對他人的損害，而這種最大程度共同利益的基礎是共識的達成。此外，決策算法能預測和模擬不同決策方案的優劣，使決策者能及時調整治理方案，選擇最符合人民需求并且風險最小的方案。

可見，需求、算法和協商是構成人民算法的基礎要素。人民算法的核心在于對需求的精準測算和回應，包括深入了解人民的實際需求、如何滿足這些需求以及如何在沖突性需求之間達到平衡。人民算法模型中的需求算法、沖突算法和決策算法相互協作，可以推動治理過程向更民主、更科學的方向發展。

（二）人民算法建構科學化與民主化的治理方案

在數字化時代，以人民算法的運行框架作為治理工具，構建以人民為中心的治理路徑，有助于實現治理方案的精細化、民主化和科學化。從科學性角度看，人民算法是在資源有限的前提下，通過識別人民多樣化、差異化、個性化的需求，不斷推進公共服務“需求側響應”。（胡鞍鋼、杭承政：《論建立“以人民為中心”的治理模式——基于行為科學的視角》，《中國行政管理》，2018年第1期。）治理方案選擇的精準性與實施的靶向性是滿足不同人民群體政策需求的前提條件。在當前治理環境中，人民算法可以為政策制定提供更加準確、更有針對性的依據，實現公共服務的最優配置。從民主性的角度看，基于人民算法形成的治理方案是對治理過程中多數與少數利益的平衡。由于政策資源的有限性以及決策者注意力分配的有限性，政策系統在同一時間段內往往只能追求讓大多數人滿意的解決方案，并確保政策相關群體中最大多數者的最重要利益。考慮到不同人民群體對特定服務需求的迫切程度是動態變化的，政策議程設置中每項政策問題都需要經過重要性和緊迫性的排序。基于算法做出的決策可能無法滿足具有特殊情況個體的公平需求，（Grimmelikhuijsen S.，“Explaining Why the Computer Says No： Algorithmic Transparency Affects the Perceived Trustworthiness of Automated Decision-Making”，Public Administration Review，vol.83，no.2（March 2023），pp.241-262. ）并且治理成果也無法均等共享，但配套政策可以盡可能做到利益均衡，避免部分弱勢群體利益持續受損。政策設計者需要促進政策工具的有效組合和實現政策配套。（Rice D.， Siddiki S.，et al.，“Machine Coding of Policy Texts with the Institutional Grammar”，Public Administration，vol.99，no.2（June 2021），pp.248-262.）這意味著，理性的政策設計是以社會效益最大化為目標，政策配套則是在政策制定過程中既遵循最大多數者受益原則，也堅持人人平等與統籌兼顧原則，同時保障弱勢群體的基本權益，并為權益平衡中的利益受損者提供多元補償。這種算法不僅考慮到了人民的普遍需求，還充分考慮到了不同群體的特殊需求，從而最大限度實現公共服務供給與民眾真實需求相匹配。

因此，人民算法是一種既注重理論建構，又強調實踐創新的治理理念。人民算法的理念與模型具有廣泛適用性，可以在公共安全、公共交通、社會保障、科技教育、醫療衛生、城市規劃等具體領域發揮關鍵作用，覆蓋到公共治理的各個方面。例如，在城市規劃領域一直存在規劃亂象和需求沖突等問題，不科學、不合理的城市規劃造成了資源浪費。人民算法是融合數字技術工具理性和人民中心價值理性，在“堅持人民城市人民建、人民城市為人民”理念下進行系統科學規劃。通過深度分析城市運行數據，預測未來發展趨勢及各類服務設施需求分布，從而更精準地滿足不同人民群體的需求。這將使規劃方案符合人民利益和期望，實現人本主義的城市規劃，推動高質量城市建設。總之，人民算法在治理過程中的運用能夠有效應對復雜的治理挑戰，包括資源分配不均、公眾參與不足以及弱勢群體權益的保障缺失等問題，推動構建更具包容性和響應性的治理體系。

五、基于人民算法關注特定人民群體

異質性的人民群體作為治理主體影響治理成效，在以人民為中心的治理價值取向中，關注所有群體及個人的利益訴求至關重要。在治理過程中，依據人民算法的基本理念和分析框架，復雜多樣的人民群體可以被細分為若干亟需被關注的重要群體，并由此衍生出一些重要議題。深入探討人民算法衍生的相關議題，對于實現“以人民為中心”的治理目標而言，既有其必要性，也有其迫切性。這些議題不僅關系到每個個體的發展和福祉，也關系整個社會的和諧與穩定。

其一，作為“少數者”的人民。人民是一個數量范疇，在理論和現實中通常被理解為大多數人。在治理過程中，人民由多數人和少數人共同構成，少數人的權利逐漸受到更多的關注和討論。理論上，治理體系旨在滿足廣泛群體的利益，但實際上，由于資源的有限性和政策的普遍適用性，同時滿足多數人和少數人的需求往往是不現實的。盡管現有的治理資源只能保障大多數人的利益，但解決少數者與多數者的矛盾沖突關系對于維護人民生活秩序的穩定至關重要。民主治理在邏輯上是所有人的治理，在實踐中是多數人與少數人共同參與的治理，堅持少數服從多數的原則并不意味著少數的需求可被忽略。民主、法治和人權的治理價值都是解決國家與社會治理中多數人與少數人之間的矛盾，在宏大敘事之外更多地關注“少數者”。既有研究提出的“少數主義原則”（黃金蘭、周赟：《權利沖突中的少數主義原則》，《北京行政學院學報》，2004年第5期。）本質上也是最大限度地體現平等原則而在符合正義要求的范圍內盡可能地對少數者權利進行保障。人民算法在治理過程中的運用能夠將少數者融入政策制定中，關注和回應少數者的利益訴求，并通過補償機制減少利益損害。依據人民算法模型，治理者可以通過精細化的政策設計，盡可能地考慮到不同群體的特定需求，這可能包括差異化的政策干預、特殊群體的扶持計劃或者針對性的服務提供，以確保少數群體的利益得到適當關照。雖然面臨在多數人與少數人需求之間的權衡，但通過精細化的政策設計、包容性的決策過程以及有效的救濟機制，可以在一定程度上緩解這種張力，以減少不平等和邊緣化的負面影響。

其二，作為“參與弱勢者”的人民。在多元化的利益結構中，關于“弱勢群體如何尋求公共服務信息”（Linos K.， Carlson M.， et al.，“How do Disadvantaged Groups Seek Information about Public Services？ A Randomized Controlled Trial of Communication Technologies”，Public Administration Review，vol.82，no.4（October 2021），pp.708-720.）以及弱勢群體利益如何得到保障等現實問題，一直廣受關注。習近平總書記多次談及“弱勢群體”，特別提出要保護婦女兒童、老年人和殘疾人等。當前我國在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等方面不斷取得新進展，也是對不同群體的關注。人民有強勢群體與弱勢群體之分，“弱勢群體”這一概念更多是一種社會學意義上的考量，與治理過程中的“弱者”在外延上有交叉但并不能完全等同。治理過程中的弱者主要指代在參與、表達和選擇等方面能力較弱且難以發揮主體作用的群體。“參與弱勢者”這一概念具有動態性而非靜態性，因為在特定的治理情境中，任何個體都可能處于相對弱勢的地位。這種動態性要求治理者在識別和支持弱勢群體時，必須考慮到社會、經濟、文化和政治環境的不斷變化。就此而言，人民算法提出了一種解決之道，其強調在治理過程中識別和理解那些在傳統治理模式下可能被邊緣化的群體。這種治理目標是揭示隱含的聲音、隱匿的民意和無法言說的需求，確保治理決策能夠更加全面和公正地反映社會的多元性。人民算法作為一種民主的治理機制鼓勵少數群體參與到治理過程中，通過民主協商、公眾參與等方式，確保廣泛民眾中的聲音被聽到，需求被尊重。人民算法在治理過程中的運行是不斷尋求創新的方法來識別和響應不同群體的需求，特別是那些來自社會邊緣弱勢群體的聲音，這也是當下迫切。

其三，作為“勞動者”的人民。勞動者是人民的主體。在我國現階段，人民涵蓋了全體社會主義勞動者、社會主義建設者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者。人民最基本的含義是作為社會基本成員主體的勞動群眾，泛指從事生產勞動的人民大眾。然而，現行勞動法律法規對非正式就業者重視不夠，缺乏對勞動者和資本者關系的重新審視，以及對勞動者和非正式勞動者的清晰界定。正如已有研究所提及，“半工半農不受勞動法保護的非正規經濟的勞動人民需要我們去重新認識”（黃宗智：《重新認識中國勞動人民——勞動法規的歷史演變與當前的非正規經濟》，《開放時代》，2013年第5期。）。在少數與多數、勞動與資本的關系中，堅持以人民為中心體現為保障絕大多數勞動者的根本利益。此外，隨著以平臺經濟為代表的新型業態的迅速崛起，傳統的雇傭關系正經歷著根本性的變化，平臺經濟以其靈活性和便捷性改變了傳統勞動市場，同時也帶來新型勞動者工作不穩定、權益保障不足等一系列挑戰。為此，黨的二十大報告中強調了“完善勞動關系協商協調機制”的重要性，也明確了“加強靈活就業和新就業形態勞動者權益保障”的必要性。人民算法的運行有助于達成這一治理目標。人民算法在治理過程中可以重新審視并定義“雇傭關系”，建立有效的勞資對話機制，同時也能更準確地匹配勞動者技能與市場需求，并保障不同勞動者的權益。

其四，作為“代表者”的人民。在關于人民的研究中，代表問題并未受到足夠的關注。人民同時扮演著代表者與被代表者的雙重角色，“一種是人民作為代表者代表民眾，另一種是人民作為被代表者被政治代理人所代表”（譚安奎、張旭斌：《以人民為中心的雙重代表模式——兼及政治代表中“利益”與“意志”的調和》，《開放時代》，2019年第6期。）。在這種雙重代表模式下，人民作為權力的擁有者無法直接行使權力，這表明權力的擁有者和行使者之間存在一定程度的分離。此外，是否可以由代表行使人民主權，以及代表權是否可以作為人民主權的延伸，這些問題都值得深入探討。根據分權理論，人民不是行使國家權力的直接主體，而只是行使選擇代表人權力的主體，并且無法直接監督行使各個國家權力的公職人員。在我國人民代表大會制度中，全國地方各級人大代表代表人民的利益和意志，但其能否真正代表民意在很大程度上取決于人民選舉代表和追究代表責任的能力。倘若人民缺乏參與能力，涉及公共利益的決策可能被少數利益群體所塑造，這將難以實現以人民為中心的治理。基于人民算法的治理邏輯，作為“代表者”的人民構成應當具有廣泛性和代表性，例如增強人民政協界別的代表性。這需要根據人民內部結構的動態變化，吸納更多類型的群體進入代表性結構之中，并促進這些群體有序地表達利益訴求。

其五，作為“我者”的人民。在互聯網時代，社交媒體的興起為個體化的人民提供了參與平臺與契機。社會交往的扁平化、公共表達的低成本和無時差以及開放自主的網絡空間賦予了每個人話語權，從而在人民的整體性和個體性之間產生了新的張力。技術、人民與治理之間的關系被重構，“線下群眾”轉變為“線上個人”。這種轉變打破了科層壁壘，使個體得以跨越被動接收信息的民眾角色，直接表達利益訴求。對于政府部門而言，如果政策制定中沒有對個體性進行考量，那么互聯網下具有合法性的開放社會將難以獲得真正的政策認同。互聯網環境下的公眾參與及其權利訴求的復雜性體現在：在特定時間點，公眾的不同需求并存，并借助互聯網平臺得以自由表達和呈現。這種多層次需求并存和表達的自由通達性勢必要求體制給予回應，然而現有體制面臨著更多新的結構性矛盾。這正是人民算法在線上治理領域的應用場景，同時也是網絡化時代必須正視和解決的現實問題。通過分析個人和群體的數據，政府可以更準確地了解公眾的需求和意見，從而提供更加個性化的公共服務。

承認人民群體的差異性是治理活動得以開展的前提和基礎。人民群體不僅限于上述幾類劃分，在治理過程中隱藏著不同社會特征人群。以人民為中心的治理關系到每一類群體，乃至每一個個體。治理場域內的不同人群都可能在特定情境中轉變為少數者或弱者，而人民算法塑造的治理圖景是實現普惠包容，（鄭磊、張宏、王翔：《城市數字治理的期望與擔憂》，《治理研究》，2022年第6期。）以期關照到不同類型的群體與個體。

六、結論

在治理過程中，以人民為中心不僅是一個政治和價值命題，也是一個科學和技術命題。對治理過程中的人民及其需求進行研究，本質上是揭示被忽略的“人民在場”議題，同時也進一步闡述宏大治理與微觀生活之間的關系。基于對治理過程中人民比較級內涵的分析，并結合算法治理的技術思維，我們進而提出人民算法的治理理念及其運行框架，旨在為治理過程提供科學化的政策選擇模型。人民算法的提出不僅涉及體制的調整，更涉及技術的恰當運用及決策機制和決策模型的優化。公共管理的基本任務是尋求有效的治理方式，其核心在于通過合理的制度安排，保障人民的生存權和發展權，同時維護不同群體之間、公權與私權之間以及當前與未來的平衡。人民算法的理念模型正是對這種平衡的追求，以實現公共利益。人民算法的運行不僅依賴于技術支持和創新，更需要理論層面的指導和引領。人民理論是基于中國場景構建自主性公共管理知識和理論的基礎，其研究旨在定義“公共”和“公共性”的概念。基于人民算法的以人民為中心治理目標的實現，是公共性被定義的過程。在中國式現代化治理語境中，治理的公共性強調公共價值的實現與個體訴求的表達，這正是以人民為中心思想理念的核心要義。基于人民理論的指引，讓治理回歸人民性和公共性是人民算法發展的基本方向。因此，人民算法是推動人民理論發展的需要，也是實現社會治理現代化的必由之路。

另外，需要明確的是，人民算法在治理運用過程實現以人民為中心的治理目標也需要達成一些具有挑戰性的條件：其一，在人民需求日益多樣化、個性化的當下，治理者面臨著如何精準識別和解析多元的人民需求的問題。其二，治理者需要探索如何以最優化的方式回應和解決人民迫切的需求。這要求在有限的資源和條件下，借助算法技術找到資源配置和公共決策的最優解，以實現治理效率和效果的平衡。其三，治理者必須考慮如何通過系統化的配套措施來預防潛在風險或降低風險帶來的損害。這涉及構建一套完善的風險評估和應對機制，利用算法技術對可能出現的風險進行預判，并通過相應的政策措施來減輕風險的影響。此外，人民算法的有效運行也會受到治理主體意愿、治理資源與環境以及政府治理能力等一系列因素的影響。依托人民算法的治理模式，有必要構建政府與社會之間的協同合作機制與平臺，根據不同治理場景及時調整治理方案。

總之，實現以人民為中心的治理目標是一個持續優化的過程。人民算法作為創新以人民為中心治理的新范式，蘊含著豐富的理論與現實可能性，有待更為深入的理論與實踐推進治理過程的優化，從而實現以人民為中心的智治與善治。

（責任編輯：王承禹）

收稿日期：2023-12-16

作者簡介：何艷玲，北京大學政府管理學院教授、博士生導師；蔣良竹，中國人民大學公共管理學院博士研究生。

基金項目：國家社會科學基金重大項目“中國改革開放創造的治理經驗及政府理論提升研究”（編號：19ZDA125）；深圳市建設中國特色社會主義先行示范區研究中心專項課題“‘人民城市人民建，人民城市為人民’理念下的深圳城市建設研究”（編號：SFQZX2109）。