區(qū)域黨建一體化驅(qū)動跨域協(xié)同治理：作用機(jī)制與實踐框架

摘要：作為區(qū)域一體化的推動者和領(lǐng)導(dǎo)者，中國共產(chǎn)黨在跨域治理中居于中軸地位，為破除地區(qū)及組織之間的壁壘、實現(xiàn)區(qū)域合作及資源優(yōu)化配置提供了堅強(qiáng)政治保障。近年來，長三角地區(qū)以跨域黨建共同體推動跨域治理共同體，探索出“區(qū)域黨建一體化”這一涵蓋諸多實踐樣態(tài)的新型黨建模式。為了回應(yīng)既有研究理論分析視角和“政黨”主體關(guān)注的不足，在“區(qū)域黨建一體化”概念理論化闡釋基礎(chǔ)上，構(gòu)建出“政黨驅(qū)動跨域協(xié)同治理”分析模型，為深刻揭示其驅(qū)動跨域協(xié)同治理的作用機(jī)制和實踐框架提供了理論分析工具。在這一分析模型中，區(qū)域黨建一體化以整合多元主體的公共權(quán)威體系、組織網(wǎng)絡(luò)體系和資源共享體系，成為驅(qū)動跨域協(xié)同治理、進(jìn)而實現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展的“動力引擎”。區(qū)域黨建一體化的作用機(jī)制既提供了目標(biāo)賦予、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、規(guī)則制度等結(jié)構(gòu)支持，也提供了政治領(lǐng)導(dǎo)、思想引領(lǐng)、信息溝通、資源供給等行動支持。然而，區(qū)域黨建一體化的實際意義，不只是為跨域協(xié)同治理提供了一種實踐框架，也是為實現(xiàn)以區(qū)域現(xiàn)代化推動中國式現(xiàn)代化進(jìn)程提供了一種制度安排。

關(guān)鍵詞：區(qū)域黨建一體化；黨建引領(lǐng)；區(qū)域一體化；跨域治理；協(xié)同治理

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1007-9092（2024）03-0127-015

當(dāng)前，中國區(qū)域發(fā)展的空間戰(zhàn)略布局，在目標(biāo)指向上涉及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展兩大核心主題，在結(jié)構(gòu)形態(tài)上呈現(xiàn)出多層次、復(fù)合型的立體化空間體系。（即以西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先發(fā)展等四大區(qū)域板塊為主要內(nèi)容的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略；以京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等三大世界級城市群，及長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等東西南北縱橫聯(lián)動紐帶為主要內(nèi)容的區(qū)域重大戰(zhàn)略；以城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)等三大空間為主要內(nèi)容的主體功能區(qū)戰(zhàn)略；以城市群、都市圈為依托促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)聯(lián)動發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。）其中，區(qū)域一體化既是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化，也是區(qū)域社會治理的現(xiàn)代化，可謂是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的綜合形態(tài)或更高形態(tài)。2023年11月30日，在深入推進(jìn)長三角一體化發(fā)展座談會上，習(xí)近平總書記將推動區(qū)域一體化發(fā)展置于建設(shè)中華民族現(xiàn)代文明、引領(lǐng)中國式現(xiàn)代化的高度上，同時指出：推動區(qū)域一體化發(fā)展走向深入，“必須從體制機(jī)制上打破地區(qū)分割和行政壁壘，為一體化發(fā)展提供制度保障”。（新華網(wǎng)：《習(xí)近平主持召開深入推進(jìn)長三角一體化發(fā)展座談會》，2023年11月30日，http：//www.news.cn/2023-11/30/c_1130001743.htm。）“區(qū)域黨建一體化”的實踐出場和理論表達(dá)與破解跨域治理困境密切相關(guān)，是區(qū)域社會治理現(xiàn)代化的制度創(chuàng)新。區(qū)域黨建一體化通過打造跨域黨建共同體，不斷增強(qiáng)黨組織在跨域治理中的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌能力，以更高的政治勢能實現(xiàn)跨區(qū)域組織整合、資源整合、力量整合，推動區(qū)域間深層次合作、提升區(qū)域發(fā)展一體化水平。基于此，深入探討區(qū)域黨建一體化的科學(xué)內(nèi)涵與基本特征，及其在跨域協(xié)同治理中的作用機(jī)制和實踐框架等基本問題，以區(qū)域黨建一體化為突破口再造跨域協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)、推動局部地區(qū)率先實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

一、文獻(xiàn)回顧和問題提出

隨著區(qū)域一體化持續(xù)推進(jìn)，跨越行政轄區(qū)和組織邊界的公共事務(wù)不斷涌現(xiàn)，成為當(dāng)前區(qū)域社會治理現(xiàn)代化面臨的重要議題。在跨域公共事務(wù)處置和協(xié)調(diào)中，多元主體有著各自的治理理念、工作體制、制度規(guī)范和利益訴求，傳統(tǒng)社會治理方式難以有效應(yīng)對和解決，由此產(chǎn)生了“跨域治理”（國內(nèi)外學(xué)術(shù)界在使用跨域（界）治理（Trans-border Governance）、區(qū)域治理（Regional Governance）等概念時并不進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分。為了研究方便和概念表達(dá)的需要，我們統(tǒng)一使用“跨域治理”概念。參見陳瑞蓮、楊愛平：《從區(qū)域公共管理到區(qū)域治理研究：歷史的轉(zhuǎn)型》，《南開學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2012年第2期。）難題。概括說來，主要涵蓋三大難題：一是行政屬地化的壁壘難題。長期以來，以行政區(qū)劃體制確定屬地管轄范圍，建立起權(quán)力關(guān)系明確、等級層次有序的行政體系，（周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學(xué)研究》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2017年版，第21頁。）一直是中國地方治理的主導(dǎo)模式。這一行政體系更適合屬地范圍內(nèi)、責(zé)任明確的公共事務(wù)治理。然而，跨域公共事務(wù)超出了單一行政邊界，勢必帶來行政權(quán)威分散與整體性治理、屬地主義與區(qū)域一體化之間的矛盾。二是社會碎片化的整合難題。改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對中國社會產(chǎn)生了全面而深刻的影響，社會逐漸從高度集中、同質(zhì)性的結(jié)構(gòu)體系演化為分散性、多元化的結(jié)構(gòu)體系。（林尚立：《中國共產(chǎn)黨與國家建設(shè)》，天津人民出版社2017年版，第208頁。）社會結(jié)構(gòu)多元化帶來的組織碎片化、資源碎片化、治理碎片化，在區(qū)域?qū)用骟w現(xiàn)地更為突出，跨域整合更為艱難。三是利益分割化的競爭難題。社會結(jié)構(gòu)多元化導(dǎo)致的利益分割化體現(xiàn)在階層間、地區(qū)間、群體間、個人間等方面。在地方政府層面，行政邊界剛性約束和地方政府競爭雙重作用導(dǎo)致區(qū)域管轄權(quán)缺失和地方政府權(quán)力濫用，客觀上造成了市場割裂、地區(qū)封鎖和利益藩籬，出現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化、空間同質(zhì)化、競爭無序化等問題。

為解決以上復(fù)雜棘手的跨域治理難題，學(xué)術(shù)界從不同分析視角展開了研究探索。在現(xiàn)代“治理理論的叢林”（美國治理學(xué)家哈羅德·孔茨首次提出“治理理論的叢林”說法。1960年，他對現(xiàn)代治理理論中的各種學(xué)派加以分類，發(fā)表《治理理論的叢林》論文，概括出六個有代表性的治理理論學(xué)派。1980年孔茨又撰文《再論治理理論的叢林》，把流行的治理理論學(xué)派劃分為十一大學(xué)派，并分析了學(xué)派林立的原因。至今，治理理論的叢林還在持續(xù)增長。）中，協(xié)同治理理論對跨域治理具有相當(dāng)?shù)慕忉屃Γ⒃谥袊缬蛑卫砭唧w情境下進(jìn)行了演化和革新，形成了受到學(xué)術(shù)界廣泛認(rèn)可的“跨域協(xié)同治理”概念話語。關(guān)于跨域協(xié)同治理的相關(guān)成果，大致包括三個方面：一是關(guān)于協(xié)同治理理論在區(qū)域一體化具體領(lǐng)域的實踐應(yīng)用，比如長三角一體化、（羅守貴：《協(xié)同治理視角下長三角一體化的理論與實踐》，《上海交通大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2022年第2期。）區(qū)域公共品供給、（張樹劍、黃衛(wèi)平：《新區(qū)域主義理論下粵港澳大灣區(qū)公共品供給的協(xié)同治理路徑》，《深圳大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版），2020年第1期。）跨界流域生態(tài)系統(tǒng)利益補(bǔ)償（邵莉莉：《跨界流域生態(tài)系統(tǒng)利益補(bǔ)償法律機(jī)制的構(gòu)建——以區(qū)域協(xié)同治理為視角》，《政治與法律》，2020年第11期。）等多項議題，以及區(qū)域協(xié)同治理中外比較等內(nèi)容；（蘇黎馨、馮長春：《京津冀區(qū)域協(xié)同治理與國外大都市區(qū)比較研究》，《地理科學(xué)進(jìn)展》，2019年第1期。）二是關(guān)于跨域協(xié)同治理的界域與模式研究。有的學(xué)者將跨域協(xié)同治理的界域劃分為跨邊界（地理）治理、跨部門治理和跨公私合作伙伴治理等三個維度，即政府與政府間、不同部門間、政府與非政府組織間的治理。（陶希東：《跨界治理：中國社會公共治理的戰(zhàn)略選擇》，《學(xué)術(shù)月刊》，2011年第8期。）有的學(xué)者將跨域協(xié)同治理的理論模型劃分為過程型、結(jié)構(gòu)型、整合型三類；（申劍敏、朱春奎：《跨域治理的概念譜系與研究模型》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》，2015年第4期。）三是關(guān)于跨域協(xié)同治理作為新型治理范式的建構(gòu)。有的學(xué)者提出跨域協(xié)同治理塑造空間正義的治理范式，認(rèn)為跨域協(xié)同治理的根本任務(wù)在于追求區(qū)域善治。（伲永貴：《尋求空間正義：區(qū)域協(xié)同治理的價值取向及其實現(xiàn)機(jī)制》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》，2023年第4期。）有的學(xué)者提煉出以網(wǎng)絡(luò)化跨域協(xié)同治理為核心的新型亞國家治理范式，即在國家統(tǒng)一主導(dǎo)下充分發(fā)揮各省市相互聯(lián)合的積極性、實現(xiàn)多層面多主體參與。（唐亞林：《區(qū)域協(xié)同治理：一種新型亞國家治理范式》，《探索與爭鳴》，2020年第10期。）以上研究在跨域協(xié)同治理典型案例分析、模型范式建構(gòu)等方面深入而細(xì)致，但對中國共產(chǎn)黨推動跨域協(xié)同治理的功能作用未給予充分重視。

在“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”政治原則下，政黨力量在跨域治理實踐中的作用越來越凸顯，毗鄰黨建、城市群黨建等跨域黨建實踐樣態(tài)大量涌現(xiàn)，黨建引領(lǐng)已經(jīng)成為提升區(qū)域整體治理能力的重要制度安排。然而，與成果頗豐的“跨域治理”“黨建引領(lǐng)基層社會治理”等研究主題相比，聚焦到“黨建引領(lǐng)跨域治理”的學(xué)術(shù)成果卻相當(dāng)有限，現(xiàn)有研究主要包括兩個方面：一是關(guān)于跨域黨建實踐形態(tài)的學(xué)理性表達(dá)。有的學(xué)者探討了毗鄰黨建引領(lǐng)跨域治理的四種類型，認(rèn)為毗鄰黨建經(jīng)歷了從聚焦跨界“專項問題”治理到“綜合問題”治理的邏輯轉(zhuǎn)換。（陳亮、李元：《毗鄰黨建引領(lǐng)跨界治理的四種類型及其運(yùn)行機(jī)理》，《探索》，2022年第3期。）有的學(xué)者認(rèn)為跨地區(qū)聯(lián)合黨委作為協(xié)調(diào)型黨組織在跨域問題合作治理中發(fā)揮了賦能聚力協(xié)調(diào)的功能。（王勇：《聯(lián)合黨委： 促進(jìn)跨域問題合作治理的黨建路徑》，《求知》，2021年第10期。）二是關(guān)于黨建引領(lǐng)跨域治理的運(yùn)行機(jī)制。有的學(xué)者認(rèn)為中國共產(chǎn)黨作為跨域治理中的“元治理主體”，發(fā)揮著價值倡導(dǎo)、組織引領(lǐng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、政治引領(lǐng)等獨特制度優(yōu)勢。（張緊跟：《黨建引領(lǐng)： 當(dāng)代中國區(qū)域治理研究的新議程》，《理論探討》，2022年第2期。）有的學(xué)者探討了“黨建+跨區(qū)域治理”黨建模式的協(xié)調(diào)聯(lián)動作用，并提出構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)籌、條塊協(xié)同、上下聯(lián)動、共享共建的黨建新格局。（陳世瑞：《黨建引領(lǐng)跨區(qū)域治理的實踐創(chuàng)新模式探析》，《科學(xué)社會主義》，2020年第6期。）有的學(xué)者探討了跨域治理中毗鄰黨建的作用機(jī)制，（陳亮：《跨區(qū)域治理中的毗鄰黨建及其作用機(jī)制——基于長三角地區(qū)毗鄰黨建實踐的觀察》，《探索》，2021年第5期。）歸納出“黨政協(xié)同”治理網(wǎng)絡(luò)和“多元協(xié)同”治理網(wǎng)絡(luò)兩種模式。（陳亮：《從“問題迭代”到“協(xié)同演進(jìn)”：毗鄰黨建的邏輯轉(zhuǎn)換及其治理網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)》，《探索》，2023年第5期。）總體來看，當(dāng)前關(guān)于“黨建引領(lǐng)跨域治理”的相關(guān)研究，在跨域黨建實踐形態(tài)的分類歸納和整體概括，以及黨建引領(lǐng)跨域治理的分析框架構(gòu)建等方面稍顯不足。

綜合“跨域協(xié)同治理”與“黨建引領(lǐng)跨域治理”兩個主題的研究成果來看，學(xué)術(shù)界在“政黨”主體引入和理論分析視角等方面存在相當(dāng)?shù)难芯刻嵘臻g。正是基于以上兩方面原因，我們提出“區(qū)域黨建一體化”這一解釋性概念，既是對跨域黨建實踐形態(tài)的抽象概括，也是對現(xiàn)有研究不足的理論彌合。事實上，相比于區(qū)域黨建一體化的實踐展開，其學(xué)理性研究明顯存在滯后性，概念意涵還未得到嚴(yán)格界定。因此，對“區(qū)域黨建一體化”進(jìn)行理論化闡釋，將“政黨”帶進(jìn)跨域協(xié)同治理分析框架，能夠為理解中國特色跨域治理實踐提供具有適用性和解釋力的本土化概念和分析視角。

二、區(qū)域黨建一體化的分析視角與模型建構(gòu)

概念厘定是理論分析的基礎(chǔ)與框架構(gòu)建的前提。作為一種重要的概念認(rèn)知活動，相似概念的比較和厘定能夠讓我們對“區(qū)域黨建一體化”的概念輪廓獲得更清晰的描述和理解。“區(qū)域化黨建”與“區(qū)域黨建一體化”在語言表達(dá)上具有相似性，在概念內(nèi)涵上具有關(guān)聯(lián)性和差異性。“區(qū)域化黨建”的概念生成有其特定的現(xiàn)實背景。它是在中國社會由封閉性“單位”向開放性“區(qū)域”轉(zhuǎn)型過程中，對傳統(tǒng)單位制黨建的突破和變革。學(xué)術(shù)界普遍引用的“區(qū)域化黨建”的概念是：“在一定區(qū)域內(nèi)，黨組織對行政、居民區(qū)以及駐區(qū)各類組織實行政治、組織、文化等全面引導(dǎo)和整合，推進(jìn)社區(qū)黨建工作由‘垂直管理’向‘區(qū)域整合’轉(zhuǎn)變，由‘條塊分割’向‘條塊結(jié)合，以塊為主’轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)社區(qū)黨建工作區(qū)域化的建設(shè)過程。”（梁妍慧：《區(qū)域化黨建是黨的建設(shè)的新課題》，《理論學(xué)刊》，2010年第10期。）在實踐形態(tài)上，區(qū)域化黨建以黨建聯(lián)盟、黨建聯(lián)席會為載體，形成以街道黨工委為核心，社區(qū)黨組織為基礎(chǔ)，其他駐區(qū)單位基層黨組織為結(jié)點的網(wǎng)絡(luò)化黨建體系。

從概念譜系來看，“區(qū)域化黨建”與“區(qū)域黨建一體化”可謂是“區(qū)域黨建聯(lián)合體”這一命題不同層次的表達(dá)，兩者均具有地域性、網(wǎng)絡(luò)性、多元性、開放性、整合性等基本特征。與此同時，作為不同層次的兩個概念，區(qū)域化黨建與區(qū)域黨建一體化存在著顯著差異：在問題導(dǎo)向上，區(qū)域化黨建是單位制黨建轉(zhuǎn)型的時代產(chǎn)物，區(qū)域黨建一體化則是跨域治理和區(qū)域一體化發(fā)展的現(xiàn)實訴求；在空間層級上，區(qū)域化黨建的“區(qū)域”指向?qū)俚毓茌爟?nèi)的行政區(qū)劃范圍，區(qū)域黨建一體化的“區(qū)域”則指向不同屬地管轄的跨域空間范圍；在組織形式上，區(qū)域化黨建通常以某一行政單元的黨組織為核心建立網(wǎng)絡(luò)化的黨建體系，區(qū)域黨建一體化則更加強(qiáng)調(diào)各主體間的平等性、協(xié)商性、融合性。根據(jù)以上比較分析，我們嘗試為“區(qū)域黨建一體化”作一個可能性的定義：在不同行政隸屬關(guān)系的跨域空間范圍內(nèi)，以跨域黨建共同體再造跨域治理共同體的整體思路，統(tǒng)籌分屬不同行政區(qū)域的協(xié)同要素，從而推動區(qū)域合作共治、破解跨域治理困境，實現(xiàn)跨域協(xié)同治理整體效能、提升區(qū)域一體化水平的一種新型黨建模式和制度安排。

從系統(tǒng)論的角度看，區(qū)域黨建一體化既是區(qū)域一體化系統(tǒng)工程的子系統(tǒng)，又是推動其他子系統(tǒng)一體化的關(guān)鍵力量。然而，我們的研究重點不在于區(qū)域黨建一體化子系統(tǒng)的內(nèi)部構(gòu)造，而是區(qū)域黨建一體化的外部功能，即整體推動區(qū)域一體化系統(tǒng)工程的作用機(jī)制和實踐框架。作為一種治理制度安排，區(qū)域黨建一體化重塑協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，為解決跨域治理難題提供了一種現(xiàn)實的路徑選擇。為揭示這一運(yùn)行邏輯，引入?yún)f(xié)同治理理論構(gòu)建適配中國跨域治理情景的分析模型，可謂一種理論嘗試。具體來看，協(xié)同治理理論是將復(fù)雜性科學(xué)中的“協(xié)同學(xué)”（協(xié)同學(xué)是研究由完全不同性質(zhì)的大量子系統(tǒng)（諸如原子、細(xì)胞、動物、人類）在普遍規(guī)律下的有序的、自組織的集體行為的科學(xué)。）嵌入到治理理論中，“使相互沖突的不同利益主體得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程”，（俞可平主編：《治理與善治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第4頁。）從而實現(xiàn)整體大于部分之和的效果。在這一理論的指導(dǎo)下，西方學(xué)者從不同視角構(gòu)建出諸多分析模型。（比如瓊斯（Jones）等人提出的“網(wǎng)絡(luò)治理一般模型”，美國奧爾巴尼大學(xué)政府技術(shù)中心（The Center for Technology in Government）提出的“公共服務(wù)提供的新協(xié)同模式”，布萊森（Bryson）等人提出的跨部門合作框架，以及安塞爾（Ansell）和蓋什（Gash）提出的“合作治理的一般模型”。）其中，安塞爾（Ansell）和蓋什（Gash）在對137個協(xié)同治理案例分析的基礎(chǔ)上，提出了由起始條件（S）、催化領(lǐng)導(dǎo)（F）、制度設(shè)計（I）和協(xié)同過程（C）四個部分組成的“合作治理的一般模型”（SFIC模型），用于解釋協(xié)同治理的形成機(jī)制與運(yùn)作過程。（C.Ansell and A.Gash，“Collaborative Governance in Theory and Practice”，Journal of Public Administration Research and Theory，vol.18，no.4（2007），pp.543-571.）其中，起始條件維度包括總體環(huán)境、參與動機(jī)、合作歷史等要素。催化領(lǐng)導(dǎo)是推動各方對話、建立權(quán)力平衡關(guān)系的關(guān)鍵要素。制度設(shè)計包括合作范圍和深度、合作場所排他性、清晰的基礎(chǔ)條款等要素。協(xié)同過程包括面對面溝通、建立信任、過程投入、達(dá)成共識和階段性成果等要素。

“合作治理的一般模型”具有高度的抽象性和廣泛的適用性，為我們以此為基礎(chǔ)構(gòu)建新模型提供了理論空間，這主要有兩個方面的原因：一方面，“合作治理的一般模型”建立在對不同領(lǐng)域協(xié)同治理案例的抽象概括上，是一個用來解釋協(xié)同治理“基因本質(zhì)”和一般規(guī)律的模型。因此，“合作治理的一般模型”適用于多種場景的協(xié)同治理分析；（孫榮、邵建：《基于SFIC的府際協(xié)同治霾研究》，《地方治理研究》，2016年第4期；王靜等：《基于SFIC理論的智慧圖書館建設(shè)過程中協(xié)同治理模式研究》，《圖書館學(xué)研究》，2019年第13期。）國內(nèi)學(xué)者已將其引入跨域治理案例研究，并在適用性檢驗中得到證明。（羅守貴：《協(xié)同治理視角下長三角一體化的理論與實踐》，《上海交通大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2022年第2期。）另一方面，“合作治理的一般模型”考慮到不同國家政治環(huán)境的差異，抽象規(guī)定了一般意義上的“起始條件”，并未設(shè)置具象化的治理情景、參與主體等要件，具有較大的延展性和可塑性。因此，國內(nèi)學(xué)者在“合作治理的一般模型”基礎(chǔ)上，具象化設(shè)置特定的治理情景和參與主體，構(gòu)建了一些新模型。（比如，朱春奎、申劍敏聚焦長三角城市政府合作場域提出ISGPO模型，由初始條件、結(jié)構(gòu)與治理、過程與結(jié)構(gòu)等維度構(gòu)成。參見朱春奎、肖劍敏：《地方政府跨域治理的ISGPO模型》，《南開學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2015年第6期。）在本文中，與以往關(guān)注府際協(xié)同治理的研究不同，我們重點考察中國共產(chǎn)黨在跨域協(xié)同治理中的功能定位，以及區(qū)域黨建一體化推動跨域協(xié)同形成的過程與機(jī)制。根據(jù)“理論分析工具和實踐應(yīng)用場景”相適配的原則，我們在“合作治理的一般模型”基礎(chǔ)上設(shè)定了兩個要件，即中國跨域治理情景和中國共產(chǎn)黨這一關(guān)鍵主體，從而構(gòu)建起“政黨驅(qū)動跨域協(xié)同治理”分析模型，為準(zhǔn)確理解中國特色跨域協(xié)同治理實踐提供了新的分析工具（見圖1）。

“政黨驅(qū)動跨域協(xié)同治理”分析模型由協(xié)同場域、協(xié)同進(jìn)程、協(xié)同結(jié)果三大部分組成。其中，空間正義或曰區(qū)域善治是跨域治理的根本價值取向，區(qū)域資源優(yōu)化配置、政策法規(guī)協(xié)同有效、空間秩序協(xié)調(diào)穩(wěn)定則可視為跨域治理的協(xié)同結(jié)果。協(xié)同場域部分是在“合作治理的一般模型”起始條件基礎(chǔ)上具象化設(shè)置的；它是協(xié)同過程的環(huán)境基礎(chǔ)，著重揭示了跨域協(xié)同治理的參與主體、互動關(guān)系、黨的功能定位等具體治理情景。從主體及其關(guān)系來看，主要有政黨、政府、社會、市場等多元主體，涉及跨行政區(qū)劃治理、跨行政層級治理、跨不同領(lǐng)域治理、跨組織邊界治理等形式。從功能定位來看，區(qū)域黨建一體化以整合多元主體的公共權(quán)威體系、組織網(wǎng)絡(luò)體系和資源共享體系，成為推動跨域協(xié)同治理、進(jìn)而實現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展的“動力引擎”。究其根本原因，由于行業(yè)性質(zhì)、行政層級、屬地管轄關(guān)系不一的各主體都建有黨組織，在黨建合作的政治任務(wù)和內(nèi)在需求下，（黃曉春：《黨建引領(lǐng)下的當(dāng)代中國社會治理創(chuàng)新》，《中國社會科學(xué)》，2021年第6期。）區(qū)域黨建一體化以跨組織網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)跨域協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，將難以計數(shù)的、跨多重邊界的多元主體納入到這個上下左右、縱橫交織的治理網(wǎng)絡(luò)中，（陶希東：《跨界治理：中國社會公共治理的戰(zhàn)略選擇》，《學(xué)術(shù)月刊》，2011年第8期。）以此消解行政壁壘化、社會碎片化、利益分割化等三大難題，獲得跨域協(xié)同治理效能的最優(yōu)化。

協(xié)同進(jìn)程部分是對“合作治理的一般模型”的適用性調(diào)整，它與協(xié)同場域密切交互，著重揭示區(qū)域黨建一體化的作用機(jī)制和實踐框架。概括來看，主要調(diào)整了以下三個方面：一是對作用機(jī)制的豐富拓展。“合作治理的一般模型”中制度設(shè)計和催化領(lǐng)導(dǎo)分別承擔(dān)著規(guī)則設(shè)定和激勵實施的作用。而區(qū)域黨建一體化的作用機(jī)制不止于此，可以概括為結(jié)構(gòu)支持和行動支持兩大方面，分別是對制度設(shè)計和催化領(lǐng)導(dǎo)的豐富拓展。二是對實踐框架的分層建構(gòu)。“合作治理的一般模型”中制度設(shè)計和催化領(lǐng)導(dǎo)直接作用于協(xié)同環(huán)節(jié)；但實際上，在作用機(jī)制和協(xié)同環(huán)節(jié)之間，還需借助組織建構(gòu)和統(tǒng)籌整合兩大實踐舉措，它們分別是結(jié)構(gòu)支持和行動支持的具體呈現(xiàn)。由此，區(qū)域黨建一體化的實踐框架呈現(xiàn)出以組織建構(gòu)和統(tǒng)籌整合為基礎(chǔ)層、以協(xié)同環(huán)節(jié)為應(yīng)用層的層次體系。三是對協(xié)同環(huán)節(jié)的具體調(diào)整。在“合作治理的一般模型”中，協(xié)同環(huán)節(jié)是由五個要素組成的環(huán)形結(jié)構(gòu)，其中“面對面對話”指向協(xié)同實踐過程，而“建立信任”“投入熱情”“達(dá)成共識”等要素則指向?qū)嵺`結(jié)果。由于我們的新模型更關(guān)注協(xié)同實踐過程本身，所以將協(xié)同環(huán)節(jié)相應(yīng)地調(diào)整為設(shè)置議題、互動交流、協(xié)調(diào)行動、項目合作等幾項要素。

三、區(qū)域黨建一體化的作用機(jī)制

在“政黨驅(qū)動跨域協(xié)同治理”分析模型中，區(qū)域黨建一體化作為“動力引擎”，既不是“空轉(zhuǎn)”的也不是“自轉(zhuǎn)”的，而是按照一系列內(nèi)在運(yùn)行規(guī)則和原理，推動各主體的良性互動和深度協(xié)作。概括說來，其作用機(jī)制既提供了互動場域、制度環(huán)境等結(jié)構(gòu)支持，也提供了政治權(quán)威、價值引導(dǎo)、資源供給等行動支持。區(qū)域黨建一體化的作用機(jī)制在長三角區(qū)域黨建一體化實踐中得到鮮明地體現(xiàn)和證成。長三角區(qū)域一體化上升為國家戰(zhàn)略后更是擔(dān)起了“區(qū)域一體化發(fā)展示范區(qū)”的戰(zhàn)略使命。聚焦一體化進(jìn)程中跨域治理難題，長三角地區(qū)構(gòu)建起全域統(tǒng)籌、多方融合的黨建一體化新格局，以黨建一體化推動區(qū)域一體化發(fā)展，具有典型性、代表性和“個案外推”價值，（陳亮：《從“問題迭代”到“協(xié)同演進(jìn)”：毗鄰黨建的邏輯轉(zhuǎn)換及其治理網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)》，《探索》，2023年第5期。）為抽象歸納和理論提煉提供了豐富的研究素材。

（一） 區(qū)域黨建一體化的結(jié)構(gòu)支持

區(qū)域內(nèi)行政主體、市場主體和社會主體，既存在于差異化的自然地理空間，又存在于差異化的政治經(jīng)濟(jì)空間。組織性質(zhì)不同、環(huán)境空間差異帶來了跨域治理的多重邊界限制。協(xié)同行為達(dá)成的基本前提是在政府之間、層級部門之間、不同領(lǐng)域和組織之間構(gòu)建起多邊跨域協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。區(qū)域黨建一體化的結(jié)構(gòu)支持則為協(xié)同各方提供了這一制度化的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，主要包括目標(biāo)賦予、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、規(guī)則制度等三項靜態(tài)性機(jī)制。

目標(biāo)賦予機(jī)制即為協(xié)同各方構(gòu)筑共同的目標(biāo)。其實，在協(xié)同治理的初始階段，協(xié)同各方的目標(biāo)與區(qū)域一體化發(fā)展的總目標(biāo)往往不一致。長三角一體化治理形式的一大飛躍，即從政府間自發(fā)聯(lián)合轉(zhuǎn)向區(qū)域間制度化合作直到上升至國家戰(zhàn)略。（唐亞林：《長江三角洲區(qū)域治理的理論與實踐》，復(fù)旦大學(xué)出版社2014年版，第205頁。）在這一過程中，盡管長三角地區(qū)各地方政府一直致力于共同目標(biāo)的達(dá)成，并在局部領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了跨區(qū)域合作；但由于缺乏頂層設(shè)計與統(tǒng)一的制度安排，跨域協(xié)同治理的整體效能難以有效發(fā)揮。2019年12月，在黨中央的統(tǒng)籌推動下，印發(fā)實施的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確頂層戰(zhàn)略規(guī)劃，賦予長三角地區(qū)各行政主體、市場主體、社會主體以共同愿景和行動方案。在黨中央目標(biāo)賦予的基礎(chǔ)上，區(qū)域黨建一體化的目標(biāo)賦予機(jī)制，一方面在于將戰(zhàn)略目標(biāo)層層分解、傳達(dá)至各級黨組織，增強(qiáng)各級黨組織的政治站位和“一體化”意識；另一方面在于尋求利益訴求的交匯點，在區(qū)域性公共利益和各主體利益之間取得平衡，促使協(xié)同各方的目標(biāo)達(dá)成一致。

關(guān)系網(wǎng)絡(luò)機(jī)制即為協(xié)同各方提供跨域協(xié)同關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在長三角跨域治理結(jié)構(gòu)體系中，區(qū)域內(nèi)各層級黨政部門之間形成了決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行“三級運(yùn)作”體制；不同地區(qū)的企業(yè)、民間組織之間形成了以各類專委會、合作聯(lián)盟、行業(yè)協(xié)會為核心的市場性組織和社會性組織。在此基礎(chǔ)上，長三角地區(qū)“三級運(yùn)作”體制對區(qū)域黨建一體化進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體規(guī)劃。具體來看，長三角區(qū)域黨建一體化為跨域治理提供了兩類跨域協(xié)同關(guān)系網(wǎng)絡(luò)：一是跨域組織設(shè)置創(chuàng)新，比如組建跨界準(zhǔn)實體黨組織、功能型黨組織，或在多地共同派駐的新型機(jī)構(gòu)設(shè)置正式黨組織。二是跨域活動方式創(chuàng)新，比如在各地區(qū)、各系統(tǒng)、各領(lǐng)域基層黨組織基礎(chǔ)上建立跨域黨建聯(lián)合體。事實上，在多層級組織體系中，基層黨組織塑造黨建網(wǎng)絡(luò)內(nèi)不同單位間相互依賴性的能力最強(qiáng)，是運(yùn)作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)整合機(jī)制的主要層級。（黃曉春：《黨建引領(lǐng)下的當(dāng)代中國社會治理創(chuàng)新》，《中國社會科學(xué)》，2021年第6期。）

規(guī)則制度機(jī)制即為協(xié)同各方提供合作共治的制度框架。黨中央關(guān)于區(qū)域一體化發(fā)展的戰(zhàn)略部署，印發(fā)實施的《長三角區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》、地方黨政部門聯(lián)合制定的區(qū)域一體化促進(jìn)政策、各類跨省行業(yè)協(xié)會及合作聯(lián)盟制定的倡議章程等規(guī)則文件，共同構(gòu)成了跨域協(xié)同治理多層次、立體化的制度框架。與此同時，在民主集中制根本組織原則下，長三角區(qū)域黨建一體化主要通過兩條路徑為協(xié)同各方提供組織和活動的規(guī)則制度：一是通過基層黨組織教育管理監(jiān)督黨員干部，嚴(yán)格遵守黨內(nèi)法規(guī)制度，貫徹執(zhí)行區(qū)域一體化發(fā)展政策，帶頭服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理；二是在各類跨域黨建聯(lián)合體中，以黨建聯(lián)建協(xié)議、共同倡議等規(guī)則制度形式明確黨組織在推動區(qū)域一體化發(fā)展中的角色定位、職責(zé)任務(wù)、權(quán)力責(zé)任和運(yùn)行規(guī)則。

（二）區(qū)域黨建一體化的行動支持

盡管結(jié)構(gòu)支持已提供多邊跨域協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，但協(xié)同行為的達(dá)成仍然需要持續(xù)的政治推動、協(xié)調(diào)指導(dǎo)、沖突管理和資源保障，以消弭協(xié)同能力與協(xié)同意愿不足的問題。作為領(lǐng)導(dǎo)推動區(qū)域一體化的重要政治力量，區(qū)域黨建一體化的行動支持為協(xié)同行為的達(dá)成提供了有力推動，主要包括政治領(lǐng)導(dǎo)、思想引領(lǐng)、信息溝通、資源供給四項動態(tài)機(jī)制。

政治領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制在建立政治權(quán)威、推動協(xié)商達(dá)成、促進(jìn)集體行動等方面，為跨域協(xié)同治理提供了政治動能。在協(xié)同治理理論中，西方學(xué)者提出了協(xié)同過程中有效領(lǐng)導(dǎo)力的三個因素，即對協(xié)同過程進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓芾恚S持“技術(shù)權(quán)威性”，確保協(xié)同過程形成可靠、有說服力且被各方普遍認(rèn)可的決定。（Ryan Claire，“Leadership in Collaborative Policy-Making： An Analysis of Agency Roles in Regulatory Negotiations”，Policy Sciences ， vol.34，（Dec.2001），pp.221-245.）中國共產(chǎn)黨作為“最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”，（習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022年版，第6頁。）無疑是跨域協(xié)同中最關(guān)鍵的政治行為體和最重要的政治資源。貫徹落實黨中央關(guān)于區(qū)域一體化發(fā)展的決策部署，無疑成為長三角地區(qū)各級黨組織的政治任務(wù)使命與政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，區(qū)域黨建一體化的作用在于不斷增強(qiáng)各級黨組織執(zhí)行區(qū)域發(fā)展政策的政治自覺，重塑區(qū)域整合性公共權(quán)威，推進(jìn)各類主體超越地方本位和局部利益，開展對話協(xié)商與合作行動。比如，長三角一體化示范區(qū)執(zhí)委會由上海市、江蘇省、浙江省共同設(shè)立，共建共管，設(shè)立黨組負(fù)責(zé)研究決定重大事項，確保示范區(qū)執(zhí)委會貫徹執(zhí)行黨中央關(guān)于區(qū)域一體化發(fā)展的決策部署。

思想引領(lǐng)機(jī)制為從共同目標(biāo)的靜態(tài)賦予到思想共識的動態(tài)達(dá)成這一過程提供了思想網(wǎng)絡(luò)和共識基礎(chǔ)，一旦協(xié)同各方在思想上取得了共識，那么這些共識就會促進(jìn)協(xié)同過程的有序開展。（田培杰：《協(xié)同治理：理論研究框架與分析模型》，上海交通大學(xué)2013年博士學(xué)位論文，第114頁。）在跨域治理的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中，共同利益與地方偏好、整體性治理與碎片化訴求之間的矛盾與張力，是集體行動困境的主要緣由。盡管不同組織、不同主體的價值目標(biāo)各不相同，有的追求經(jīng)濟(jì)效益、有的追求社會效益等等，但建立其中的黨組織有著統(tǒng)一的思想共識即黨的綱領(lǐng)、宗旨和政治使命。區(qū)域黨建一體化提供了思想引領(lǐng)的傳播路徑和共識框架，使各級黨組織形成“一致的行動，一致的意見”，（《毛澤東文集》第3卷，人民出版社1996年版，第417頁。）從而激發(fā)協(xié)同各方為完成共同目標(biāo)而協(xié)作配合的主觀積極心態(tài)。比如，2020年8月和2023年11月，習(xí)近平總書記兩次主持召開推進(jìn)長三角一體化發(fā)展座談會。此后，各級黨組織、跨域黨建聯(lián)合體開展專題會議，傳達(dá)學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記相關(guān)重要講話精神，從而達(dá)到統(tǒng)一思想、凝聚共識的作用。

信息溝通機(jī)制即以正式溝通或非正式溝通的方式增加協(xié)同各方的社會資本以建立信任關(guān)系。在相互信任的基礎(chǔ)上，協(xié)同各方才愿意分享協(xié)同的預(yù)期成果，或承擔(dān)協(xié)同帶來的可能風(fēng)險。社會資本的增加與信任關(guān)系的建立，是在協(xié)同各方的溝通交流中取得的。在組織管理學(xué)看來，“組織是談話-媒介-溝通系統(tǒng)”，（胡河寧：《組織溝通》，中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社2006年版，第9頁。）按照溝通方式可以將組織溝通劃分為正式溝通與非正式溝通。正式溝通是組織中例行或排定的溝通活動，非正式溝通是通過正式溝通渠道以外的信息交流和傳達(dá)方式。（鄭承志：《管理學(xué)基礎(chǔ)》，中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社2020年版，第170頁。）有研究指出，組織成員“經(jīng)由非正式溝通活動所產(chǎn)生的密切關(guān)系，對工作效率及組織目的均有很大的幫助”。（胡河寧：《組織溝通》，中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社2006年版，第76頁。）因此，除了正式制度性互動外，建立信任關(guān)系往往需要大量的非正式溝通。長三角區(qū)域黨建一體化既提供了黨建聯(lián)席會議、聯(lián)合黨支部等正式溝通方式，也提供了黨政領(lǐng)導(dǎo)互訪、職能部門交流等非正式溝通方式，從而以“人際交往”為核心在組織成員間建立信任，降低協(xié)同各方的交往成本。

資源供給機(jī)制對協(xié)同過程同樣至關(guān)重要，資金、人才、技術(shù)、信息等資源要素構(gòu)成了協(xié)同行為的物質(zhì)基礎(chǔ)。區(qū)域黨建一體化的資源供給機(jī)制體現(xiàn)出共享性、引導(dǎo)性的特點。其中，項目制作為一種自上而下的資源配置形式，以項目資源引領(lǐng)政策和發(fā)展的導(dǎo)向，與科層制“一同成為中國國家治理中的新雙軌制”。（周雪光：《組織社會學(xué)十講》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第68頁。）區(qū)域內(nèi)各級黨組織掌握著大量的項目資源，其所設(shè)定和發(fā)布的項目一方面附帶資金、人才、信息等資源，另一方面則內(nèi)含了諸多規(guī)則和要求。在長三角區(qū)域黨建一體化實踐中，各級黨委或組織部門發(fā)布系列“一體化項目”，面向各級各類組織招標(biāo)，項目資源的獲取與使用同時意味著項目規(guī)則和要求的接受與執(zhí)行。長三角區(qū)域黨建一體化以項目的邏輯引導(dǎo)各類組織的目標(biāo)，與區(qū)域一體化發(fā)展的目標(biāo)相統(tǒng)一。

四、區(qū)域黨建一體化的實踐框架

與側(cè)重揭示運(yùn)行規(guī)則和原理的作用機(jī)制相對應(yīng)，實踐框架主要指向具體的工作路徑和方式方法。換句話說，正是在結(jié)構(gòu)支持和行動支持的作用機(jī)制下，區(qū)域黨建一體化的實踐框架才有了基本遵循。盡管如此，區(qū)域黨建一體化的作用機(jī)制與實踐框架并不是簡單的一一對應(yīng)關(guān)系，兩者在直接指向與差序構(gòu)建中實現(xiàn)有機(jī)銜接和理論契合。如前所述，區(qū)域黨建一體化的實踐框架呈現(xiàn)出一定的層次性，由基礎(chǔ)層和應(yīng)用層兩個層面構(gòu)成。其中，基礎(chǔ)層直接體現(xiàn)了作用機(jī)制的實踐集成，主要包括組織構(gòu)建和統(tǒng)籌整合，兩者為整個協(xié)同環(huán)節(jié)分別提供了活動空間和運(yùn)行動力；應(yīng)用層則呈現(xiàn)了協(xié)同發(fā)生的微觀過程，主要包括設(shè)置議題、互動交流、協(xié)調(diào)行動、項目合作等協(xié)同環(huán)節(jié)。

（一）組織建構(gòu)：多層次的立體網(wǎng)絡(luò)

“黨的力量來自組織。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨的全部工作要靠黨的堅強(qiáng)組織體系去實現(xiàn)。”（習(xí)近平：《在全國組織工作會議上的講話》，人民出版社2018年版，第11頁。）中國共產(chǎn)黨以自身的組織體系嵌入到國家政權(quán)和社會組織之中，通過相互滲透與組織形式的交叉重疊，將政黨組織的行動邏輯滲透并內(nèi)化到其他組織之中，（唐興軍：《從嵌入耦合到驅(qū)動引領(lǐng)：社會組織黨建的邏輯與路向》，《江西師范大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2020年第1期。）從而形成聚合多類組織的“軸心—外圍”組織網(wǎng)絡(luò)。（林尚立：《中國共產(chǎn)黨與國家建設(shè)》，天津人民出版社2017年版，第90頁。）在跨域協(xié)同治理中，區(qū)域黨建一體化提供了一個立體化的組織網(wǎng)絡(luò)體系，將政府之間、層級部門之間、不同領(lǐng)域和組織之間錯綜復(fù)雜的互動關(guān)系置換為黨組織與黨組織之間的領(lǐng)導(dǎo)與合作關(guān)系，使跨域協(xié)同過程在黨的組織網(wǎng)絡(luò)中展開。

自長三角區(qū)域一體化上升為國家戰(zhàn)略以來，黨中央的力量全面介入長三角區(qū)域一體化發(fā)展，重構(gòu)了跨域協(xié)同治理的組織架構(gòu)，主要包括三個方面：一是自上而下設(shè)置的區(qū)域一體化領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制。黨的二十大之后，黨中央決定把各類區(qū)域重大戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)小組合并為“中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”來統(tǒng)管，原有國務(wù)院下屬的推動長三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的職能相應(yīng)歸并其中。這意味著區(qū)域一體化領(lǐng)導(dǎo)小組由原先的國家機(jī)構(gòu)改設(shè)為黨的機(jī)構(gòu)，把黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)在區(qū)域一體化發(fā)展中進(jìn)行制度化和具體化。（莊靈輝、盧志坤：《加強(qiáng)系統(tǒng)統(tǒng)籌 中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組亮相》，2023年9月23日，http：//www.cb.com.cn/index/show/bzyc/cv/cv135200621642。）二是自下而上設(shè)置的自發(fā)聯(lián)合的協(xié)調(diào)組織。其中，“三省一市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會”負(fù)責(zé)決策、“長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議”負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、“長三角區(qū)域聯(lián)席會議辦公室和各專題合作組”負(fù)責(zé)執(zhí)行。在原有區(qū)域合作組織的基礎(chǔ)上，三省一市抽調(diào)人員組建首個官方常設(shè)機(jī)構(gòu)——長三角區(qū)域合作辦公室，成為省級政府之間協(xié)調(diào)管理的重要平臺。盡管以上組織載體是政府間建立的合作組織，但是中國共產(chǎn)黨通過各級黨委對政府工作的領(lǐng)導(dǎo)、政府機(jī)構(gòu)內(nèi)的黨組領(lǐng)導(dǎo)、以及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部掌握國家權(quán)力等方式，實現(xiàn)黨的直接領(lǐng)導(dǎo)或間接領(lǐng)導(dǎo)。三是橫向設(shè)置的各類跨省際黨組織。根據(jù)一體化發(fā)展需要，在毗鄰地區(qū)、產(chǎn)業(yè)集群等領(lǐng)域組建跨區(qū)域臨時黨組織、聯(lián)合黨組織或功能型黨組織；成立長三角一體化示范區(qū)執(zhí)委會，由上海市、江蘇省、浙江省共同設(shè)立與共建共管，同時設(shè)立執(zhí)委會黨組、機(jī)關(guān)黨委和機(jī)關(guān)紀(jì)委等，明確黨組織隸屬關(guān)系。

此外，區(qū)域黨建一體化還整合了區(qū)域內(nèi)各類基層單位內(nèi)的黨組織，建立經(jīng)常性、制度化的強(qiáng)聯(lián)系，構(gòu)建起實踐形態(tài)多樣的跨域黨建聯(lián)建工作體系。類型學(xué)劃分將有助于我們深入把握各類跨域黨建聯(lián)建實踐的組織邏輯：一是從覆蓋的空間層次來看，可以劃分為全域型、次域型、局域型黨建一體化。其中，全域型覆蓋整個區(qū)域；次域型覆蓋區(qū)域內(nèi)某些城市間；局域型則覆蓋更小的空間范圍，如省際交界處毗鄰街鎮(zhèn)、村社間建立的毗鄰黨建形式。二是根據(jù)黨建聯(lián)建的依托載體，可以劃分為地緣型、行業(yè)型、產(chǎn)業(yè)型、城市群型黨建一體化。其中，地緣型以毗鄰地區(qū)、交通樞紐或江河湖泊等地理交界、交通相連的地區(qū)為基礎(chǔ)；產(chǎn)業(yè)型以科創(chuàng)研發(fā)、機(jī)械制造等特定產(chǎn)業(yè)鏈為基礎(chǔ)；城市群型以對口幫扶城市、友好城市為紐帶而建立。三是根據(jù)黨建聯(lián)建的緊密程度，可以劃分為論壇型、協(xié)議型、聯(lián)盟型、聯(lián)合型黨建一體化，其緊密程度依次增強(qiáng)。其中，論壇型以定期舉辦聯(lián)建會議、共建活動為主要形式，通過會議輪值機(jī)制推動落實會議議定和交辦的事務(wù)；協(xié)議型以簽訂框架性共建協(xié)議為主要形式，協(xié)同推進(jìn)跨地區(qū)項目落實；聯(lián)盟型通常以“領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位+聯(lián)盟成員單位”為組織形式，具有制度化、松散性的特點；相比較而言，聯(lián)合型以結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、運(yùn)行有序的聯(lián)合黨組織為載體，并建立起雙委員制、項目合作制、聯(lián)席會議制等工作機(jī)制。

（二）統(tǒng)籌整合：整體性的引領(lǐng)推動

區(qū)域一體化發(fā)展的歷史表明，基于經(jīng)濟(jì)社會互動帶來的區(qū)域自發(fā)合作由于權(quán)威分割而難以深度融合；區(qū)域一體化能否有效且可持續(xù)，則更多地取決于政治力量的推動以及自上而下的制度安排。（Emerson K.，Nabatchi T.，Balogh S.，“An Integrative Framework for Collaborative Governance”，Journal of Public Administration Research and Theory”， vol.22，no.1（January 2012），pp.1-29.）尤其是在跨域治理中，由于治理主體、治理方式、治理機(jī)制的多元分散，客觀上導(dǎo)致黨建碎片化、行政碎片化、信息碎片化等問題，（陳文：《城市基層治理亟須破解“碎片化”問題》，《國家治理》，2020年第6期。）這使得區(qū)域黨建一體化的統(tǒng)籌整合顯得格外重要。在“政黨-國家-社會”的治理體制下，區(qū)域黨建一體化的統(tǒng)籌整合，主要在于充分發(fā)揮黨組織統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用，以政黨總體性權(quán)威對區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)行整體性治理，實質(zhì)上提供了一種“政黨整合治理”的路徑，（唐文玉：《政黨整合治理：當(dāng)代中國基層治理的模式詮釋——兼論與總體性治理和多中心治理的比較》，《浙江社會科學(xué)》，2020年第3期。）從而克服區(qū)域規(guī)劃脫節(jié)、區(qū)域資源分散、區(qū)域合作乏力等問題。概括說來，區(qū)域黨建一體化的統(tǒng)籌整合主要通過總體謀劃、政治整合、領(lǐng)導(dǎo)推動三個維度展開。

一是以總體謀劃破解區(qū)域規(guī)劃脫節(jié)。在區(qū)域規(guī)劃編制中，參與主體傾向于選擇回報最大化的博弈策略，（林堅等：《空間規(guī)劃的博弈分析》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》，2015年第1期。）往往在各自規(guī)劃基礎(chǔ)上直接進(jìn)行拼接和微調(diào)，（李郇等：《從行政區(qū)劃調(diào)整到同城化規(guī)劃——中國區(qū)域管治的轉(zhuǎn)向》，《城市規(guī)劃》，2016年第11期。）難以從區(qū)域整體發(fā)展趨勢進(jìn)行判斷和定位。中央?yún)^(qū)域發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)置的組織邏輯，就在于加強(qiáng)中央對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的頂層設(shè)計，從更高站位整體謀劃區(qū)域重大戰(zhàn)略。在長三角區(qū)域規(guī)劃中，以區(qū)域發(fā)展規(guī)劃綱要為引領(lǐng)、三省一市出臺的實施方案為配套，再到陸續(xù)編制的專項事務(wù)規(guī)劃，最終形成了長三角跨域治理一整套、多層級、多元參與的區(qū)域規(guī)劃體系。（胡劍雙：《國家-區(qū)域尺度重組視角下的長三角區(qū)域治理新框架探析》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》，2020年第5期。）而在規(guī)劃實施中，區(qū)域黨建一體化引導(dǎo)各級黨組織堅持樹立全局意識，把自身發(fā)展放到區(qū)域一體化發(fā)展大局中，將黨中央的重大戰(zhàn)略部署同本地區(qū)本部門具體實際相結(jié)合，從而克服地方主義和本位主義。

二是以政治整合破解區(qū)域資源分散。區(qū)域黨建一體化將處于分離、分散、分裂狀態(tài)的力量合并進(jìn)一個統(tǒng)一政治體系，形成協(xié)調(diào)穩(wěn)定的相互關(guān)系以實現(xiàn)黨的政治目標(biāo)。（王繼宣：《政治整合統(tǒng)一戰(zhàn)線執(zhí)政地位》，《中央社會主義學(xué)院學(xué)報》，2002年第4期。）從組織行為角度來看，政治整合的路徑主要包括吸納、嵌入和聯(lián)合等。區(qū)域黨建一體化的政治整合，一方面將政治資源吸納到政治體系里來，另一方面將政黨力量嵌入到社會中去，吸納-嵌入政治整合模式構(gòu)成“引進(jìn)來”“走出去”的雙重路徑。（劉曉民、楊嶸均：《社會整合與政治整合的概念：基于主體、目的與路徑的比較》，《學(xué)海》，2021年第2期。）在長三角區(qū)域黨建一體化的政治整合實踐中，以各級黨委和區(qū)域一體化領(lǐng)導(dǎo)小組為中軸，聚合自發(fā)聯(lián)合的協(xié)調(diào)組織、黨建聯(lián)建工作體系、區(qū)域一體化項目投資企業(yè)等各類治理主體，建立起跨域治理整體架構(gòu)；同時，引導(dǎo)建立區(qū)域性產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、區(qū)域創(chuàng)新平臺、公共服務(wù)跨區(qū)辦理等載體和形式，推進(jìn)人才資源、產(chǎn)業(yè)資源、創(chuàng)新技術(shù)、信息數(shù)據(jù)、政務(wù)服務(wù)等各類資源集聚共享。

三是以領(lǐng)導(dǎo)推動破解區(qū)域合作乏力。在領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和政治力量缺場的情況下，以往長三角區(qū)域合作更多地是“皆大歡喜”式的協(xié)商，往往是“雷聲大雨點小”，實際執(zhí)行效果并不理想。區(qū)域黨建一體化將黨的政治力量貫穿到跨域治理的方方面面，無疑成為一體化發(fā)展中規(guī)劃對接、戰(zhàn)略協(xié)同、專題協(xié)作的重要動力。在跨域協(xié)同治理中，黨的政治力量從縱向和橫向兩種路徑推動區(qū)域合作：在組織內(nèi)部上下級之間的縱向權(quán)力關(guān)系中，以自上而下的權(quán)力支配和責(zé)任賦予，使貫徹落實區(qū)域發(fā)展重大任務(wù)成為各級黨組織的政治責(zé)任；在黨組織與其他組織之間的橫向權(quán)力關(guān)系中，“以黨的正確政策和自己的模范工作”（中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻(xiàn)選編》第17冊，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第170頁。）激勵驅(qū)動各類組織參與到區(qū)域發(fā)展事業(yè)。

（三）協(xié)同環(huán)節(jié)：開放式的循環(huán)過程

區(qū)域黨建一體化的協(xié)同環(huán)節(jié)勾畫了協(xié)同的整個過程：在經(jīng)過一系列協(xié)同環(huán)節(jié)后，協(xié)同各方達(dá)成協(xié)同行為、產(chǎn)生階段成果，再次進(jìn)入下一系列的協(xié)同環(huán)節(jié)，從而形成不斷循環(huán)的協(xié)同過程，最終實現(xiàn)區(qū)域善治的協(xié)同結(jié)果。協(xié)同環(huán)節(jié)包含的主要內(nèi)容為設(shè)置議題（凝聚共識、統(tǒng)一目標(biāo)）——互動交流（充分溝通、建立信任）——協(xié)調(diào)行動（管理沖突、平衡利益）——項目合作（資源共享、信息互通）——實現(xiàn)階段成果。值得注意的是，以上循環(huán)只是一般情況下的協(xié)同過程，在實際中這一循環(huán)過程是開放式的，并不必然經(jīng)過所有環(huán)節(jié)，在一些情況下有可能省略某些步驟，直接進(jìn)入下一環(huán)節(jié)。比如，協(xié)同各方已有長期合作歷史，建立了充分信任，則無需經(jīng)歷過多的互動交流、協(xié)調(diào)行動環(huán)節(jié)。

在協(xié)同過程中，設(shè)置議題往往是跨域協(xié)同治理啟動的第一步，合理的議題具有利益交匯性和實踐操作性，從而起到凝聚共識、統(tǒng)一目標(biāo)的效果。在跨域協(xié)同治理中，設(shè)置議題從來不是一蹴而就的，常常要經(jīng)過上級組織與下級組織的意見征集、科學(xué)決策，以及協(xié)同各方談判博弈和議題協(xié)商等過程。區(qū)域黨建一體化通過聯(lián)合黨組織、黨建聯(lián)建和協(xié)調(diào)管理制度為議題設(shè)置和問題聚焦提供了協(xié)商渠道。圍繞破解跨域治理中共性存在的突出矛盾問題，廣泛征求區(qū)域內(nèi)各類組織意見，充分溝通商討合作議題，以政策文件、聯(lián)盟會議表決或簽訂共建協(xié)議等形式確定議題，從而獲得充分的合法性和共識性。

作為一個社會過程，組織溝通是“交流信息、制定決策與計劃的主要方式”，（胡河寧：《組織溝通》，中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社2006年版，第22頁。）也是組織成員間建立信任的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。區(qū)域黨建一體化提供了正式溝通和非正式溝通的互動交流渠道，使協(xié)同各方增進(jìn)相互間了解、密切成員間關(guān)系。在正式溝通中，長三角區(qū)域黨建一體化建立了聯(lián)合黨組織、定期協(xié)商機(jī)制、“輪值主席”機(jī)制、聯(lián)絡(luò)員機(jī)制等溝通形式。在非正式溝通中，長三角主要領(lǐng)導(dǎo)互訪則是持續(xù)數(shù)十年的“常規(guī)動作”。長三角一體化上升至國家戰(zhàn)略后，“三省一市”黨政代表團(tuán)開始了密集互訪。據(jù)現(xiàn)有公開資料統(tǒng)計，截至2023年9月，上海市與蘇浙皖三省開展了31次省市級黨政代表團(tuán)互訪。（根據(jù)上海市人民政府官網(wǎng)公開信息資料統(tǒng)計。）長三角主要領(lǐng)導(dǎo)互訪有著深刻的政治意蘊(yùn)，既是學(xué)習(xí)共鑒、“交換意見”，同時也是建立信任、對話協(xié)商，為跨域協(xié)同釋放“積極信號”。

協(xié)同過程經(jīng)常面臨的突出問題是，在權(quán)責(zé)不清晰的情況下如何協(xié)調(diào)多元主體的利益和行動。為解決這一問題，協(xié)調(diào)行動環(huán)節(jié)在管理沖突、平衡利益方面發(fā)揮了重要作用。在跨域協(xié)同治理中，區(qū)域黨建一體化通過定期聯(lián)席會議制度，建立黨政領(lǐng)導(dǎo)小組、專門工作組或區(qū)域合作辦公室等組織形式，協(xié)調(diào)各個部門、組織的利益和行動。比如，上海金山區(qū)與浙江平湖市成立了聯(lián)動發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組，金山區(qū)委與平湖市委兩地相關(guān)職能部門還建立了6個專門工作小組以處理專項治理事務(wù)。（程艷：《“毗鄰黨建”引領(lǐng)區(qū)域聯(lián)動發(fā)展》，《黨政論壇》，2019年第2期。）設(shè)置聯(lián)動發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組或?qū)ｉT工作組，牽頭協(xié)調(diào)兩地相關(guān)職能部門的行動，有效處理了復(fù)雜的權(quán)責(zé)關(guān)系和利益關(guān)系。

項目合作是黨政部門圍繞具體公共議題設(shè)置“一體化”項目，以簽訂合作協(xié)議的形式明晰各自的任務(wù)、權(quán)限與責(zé)任，“自上而下以專項化資金方式進(jìn)行資源配置的制度安排”。（周雪光：《項目制：一個“控制權(quán)”理論視角》，《開放時代》，2015年第2期。）項目制作為一種重要的國家治理機(jī)制，通常被應(yīng)用到政府公共政策貫徹執(zhí)行的研究中。但在區(qū)域黨建一體化中，項目制也成為各級黨組織引導(dǎo)各類組織協(xié)同推動、服務(wù)區(qū)域一體化發(fā)展的重要方式。通過區(qū)域黨建“一體化項目”，以行業(yè)共建、毗鄰協(xié)作、產(chǎn)業(yè)鏈接、結(jié)對共促等多種形式，推動區(qū)域資源共享、市場互聯(lián)、信息互通，激勵各類組織的參與、達(dá)成協(xié)同行動，實現(xiàn)黨建和一體化發(fā)展的深度融合。

五、結(jié)語

與西方“社會中心主義”治理模式有著本質(zhì)區(qū)別，政黨建構(gòu)國家的政治邏輯決定了中國共產(chǎn)黨在國家治理體系中居于領(lǐng)導(dǎo)核心與中軸地位。在黨領(lǐng)導(dǎo)跨域治理的政治情景中，“政黨驅(qū)動跨域協(xié)同治理”分析模型揭示了區(qū)域黨建一體化整體性推動跨域協(xié)同治理的運(yùn)行邏輯。作為跨域治理的“元主體”，區(qū)域黨建一體化的動力引擎，從靜態(tài)機(jī)制和動態(tài)機(jī)制兩個方面為跨域治理提供了結(jié)構(gòu)支持和動態(tài)支持。在此基礎(chǔ)上，區(qū)域黨建一體化能夠跨越不同行政區(qū)域、層級部門、領(lǐng)域與組織的邊界，重新建構(gòu)協(xié)同空間、塑造公共權(quán)威、整合跨域資源，并在一系列微觀協(xié)同環(huán)節(jié)中，促使分割、分離、分散的治理主體達(dá)成深度合作和有序協(xié)同。當(dāng)然，跨域協(xié)同治理是一項繁重復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及眾多微觀的協(xié)同子系統(tǒng)。但不可否認(rèn)的是，區(qū)域黨建一體化作為區(qū)域一體化微觀子系統(tǒng)的同時，對整個大系統(tǒng)也具有超乎尋常的意義。值得說明的是，作為對“合作治理的一般模型”的適用性調(diào)整，中國跨域治理情景和中國共產(chǎn)黨主體兩大要件的設(shè)置，使得“政黨驅(qū)動跨域協(xié)同治理”分析模型更注重于中國共產(chǎn)黨政治力量的協(xié)同作用，為深刻揭示區(qū)域黨建一體化外部向度上的功能發(fā)揮、重構(gòu)協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的作用機(jī)制和實踐框架提供了理論基礎(chǔ)和分析工具。此外，關(guān)于區(qū)域黨建一體化內(nèi)部向度上的形成過程與構(gòu)成要素，以及府際互動、企業(yè)合作等微觀協(xié)同過程的呈現(xiàn)，將有待進(jìn)一步地深入探討。□

（責(zé)任編輯：張 震）

收稿日期：2023-12-11

作者簡介：闞道遠(yuǎn)，復(fù)旦大學(xué)紀(jì)檢監(jiān)察研究院副院長，馬克思主義學(xué)院研究員、博士生導(dǎo)師；楊寧（通信作者），復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生。

基金項目：國家社科基金一般項目“大黨獨有難題對馬克思主義建黨學(xué)說的貢獻(xiàn)研究”（編號：23BKS051）；上海市黨建研究會項目“實施長三角一體化戰(zhàn)略對毗鄰地區(qū)黨的基層組織設(shè)置和活動方式帶來的影響及對策研究”。