公共法律服務體系建設的困境與對策研究

摘? ?要：公共法律服務是全面依法治國的基礎性、服務性和保障性工作。隨著全面依法治國的深入推進和法治邏輯的不斷延伸，我國公共法律服務的體制機制、制度體系不斷健全，公共法律服務體系建設不斷邁上新臺階。當前，人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長，全面建設社會主義現代化國家對公共法律服務工作提出新的更高要求，必須加快建設更高水平的現代公共法律服務體系，更好地滿足人民群眾對美好生活的向往。基于樂山市公共法律服務體系建設實踐考察發現，通過“硬服務”和“軟服務”兩條路徑延伸拓展法律服務領域，可以優化升級覆蓋全時空、全業務的“多元化、專業化”的公共法律服務網絡，不斷提升公共法律服務的水平。但在實踐過程中還存在發展不平衡、服務質量不高、資源整合不足等問題，應從優化公共法律服務供給、完善公共法律服務平臺、推進公共法律服務體系建設試點入手，不斷提升公共法律服務水平。

關鍵詞：公共法律服務體系；樂山市；法律服務水平

中圖分類號：D926? ? ? ?文獻標識碼：B? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2024.03.010

文章編號：1009-6922（2024）03-96-08

習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，關系黨執政興國，關系人民幸福安康，關系黨和國家長治久安。必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家。”［1］公共法律服務是政府公共職能的重要組成部分，是保障和改善民生的重要舉措。推進公共法律服務體系建設，對于更好滿足廣大人民群眾日益增長的美好生活需要，提高國家治理體系和治理能力現代化水平具有重要意義。

一、問題的提出及研究現狀

（一）問題的提出

全面依法治國是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障。它是一項系統工程，涉及國家治理的各個方面。公共法律服務是全面依法治國的基礎性、服務性和保障性工作。2014年，司法部印發的《關于推進公共法律服務體系建設的意見》明確指出：“公共法律服務，是指由司法行政機關統籌提供，旨在保障公民基本權利，維護人民群眾合法權益，實現社會公平正義和保障人民安居樂業所必需的法律服務，是公共服務的重要組成部分。”［2］2017年，國務院發布的《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》將法律援助納入國家基本公共服務范疇，作為“基本社會服務”的重要組成部分。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》，明確提出建設現代公共法律服務體系的指導思想、基本原則、主要目標、重要舉措和保障措施。2021年，司法部印發的《全國公共法律服務體系建設規劃（2021—2025年）》明確了“十四五”時期公共法律服務體系建設的主要目標，為我國公共法律服務體系建設指明了方向。隨著全面依法治國的深入推進和法治邏輯的不斷延伸，我國公共法律服務的體制機制不斷健全，公共法律服務體系建設不斷邁上新臺階。與此同時，全面建設社會主義現代化國家對公共法律服務工作提出新的更高要求。當前，我國公共法律服務供給還存在體制機制不完善、政府權責邊界不清、法律服務資源總量不足且配置不均衡等問題，制約了公共法律服務的供給質量，也不利于全面推進依法治國。為此，還需要進一步立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，把握全局、著眼長遠，緊緊圍繞人民群眾日益增長的法律服務需求，加快建設完備的法律服務體系，加快構建覆蓋城鄉、便捷高效、均等普惠的現代公共法律服務體系，不斷提升公共法律服務水平。

（二）研究現狀

近年來，學界對于公共法律服務體系建設的研究呈現幾個傾向：一是以鄉村為重點開展研究。截至2022年底，我國共建成村級公共法律服務實體平臺54.9萬個，依托司法所建立鄉鎮公共法律服務工作站3.8萬個，60多萬個村（社區）配備法律顧問［3］，但覆蓋數量尚未有效轉變為覆蓋質量［4］；法律服務市場向農村地區滲透不充分使得單純依靠政府供給與農民旺盛的公共法律服務需求脫節，難以達到服務供給優質高效的目標［5］；與城市相比，鄉村公共法律服務體系建設的力度還需加大。二是針對特殊群體開展研究。如田志娟和吳振（2024）以珠海市農民工法律援助權益保障為切入口，探討地方公共法律服務供給能力的提升［6］。三是針對制度優化開展研究。比如，政府購買公共法律服務機制研究［7］、地方法律援助研究［8］、村（居）法律顧問制度研究［9］等。四是針對技術銜接開展研究。比如，公共法律服務數字化轉型研究［10］、區塊鏈賦能研究［11］、“互聯網+”研究［12］等。

本文基于樂山市公共法律服務體系建設實踐，通過實地調研、座談訪問等形式，嘗試從公共法律服務實踐的有益做法、問題短板中找到未來優化的發展路徑。

二、樂山市公共法律服務體系建設的有益探索

為了更好地滿足廣大人民群眾日益增加的多層次、多領域、個性化的公共法律服務需求，樂山市始終堅持以人民為中心的發展思想，通過“硬服務”和“軟服務”兩條路徑延伸拓展法律服務領域，優化升級覆蓋全時空、全業務的“多元化、專業化”的公共法律服務網絡，促進人民群眾享有的基本公共法律服務質量和水平日益提升。

（一）以三大平臺融合發展夯實“硬服務”之基

2017年，司法部印發《關于推進公共法律服務平臺建設的意見》，要求立足“法律事務咨詢、矛盾糾紛化解、困難群眾維權、法律服務指引和提供”的平臺建設功能定位，對打造公共法律服務實體、熱線和網絡三大平臺建設作出了具體規定，力爭打造全流程服務［13］。2019年，司法部制定《公共法律服務網絡平臺、實體平臺、熱線平臺融合發展實施方案》，對三大平臺建設作出了更為細致和具有可操作性的規定，其目的就是通過公共法律服務平臺這一重要載體，以“硬融合”的方式建立覆蓋城鄉、功能完備、便捷高效的公共法律服務網絡體系，實現公共法律服務的標準化、精準化、便捷化。樂山市通過整合多個法律服務機構，形成了全方位、多元化的“三大平臺”體系。

1.打造深度服務的實體平臺。實體平臺主要由市法律援助中心、仲裁委員會、司法鑒定中心、律師事務所等法律服務機構整體入駐，引入市區共建的矛盾糾紛多元化解協調中心、法官工作站，打造婚姻家庭、保險合同糾紛等行業性專業性人民調解工作室等矛盾糾紛調解平臺，主要功能是為群眾精準提供法律咨詢、法律援助、律師服務、公證、仲裁、司法鑒定、行政復議、涉企投訴處理等全方位全業務公共法律服務。堅持“實用、方便”的原則，建設貫通市縣鄉村四級實體平臺，對于涉民族地區的3個區縣還專門打造集法律咨詢、公證、法律援助、人民調解等職能為一體的縣級公共法律服務中心，切實將公共法律服務送到群眾“家門口”。全市共建成12個公共法律服務中心，含1個市級中心、11個縣級中心；建成132個鄉（鎮、街道）公共法律服務工作站、1371個村（社區）公共法律服務工作室，基本建成覆蓋城鄉的現代公共法律服務體系。

2.搭建方便快捷的熱線平臺。以“12348”公共法律服務熱線平臺為基點，與樂山市“12345”心連心熱線融合并轉，并建立相應的銜接聯動機制，設立值班律師專家座席，實現了“7×24小時”全天候服務，法律援助服務“抬頭能見，舉手能及，掃碼可得”。為最大限度滿足小涼山地區彝族同胞的法律服務需求，樂山市公共法律服務中心熱線接聽中心還專門增加了兩個彝語接聽席位。

3.完善全時空服務的網絡平臺。首先，利用網絡平臺網狀連接、鏈式傳播的優勢，著力打造“樂山普法”等微信公眾號15個，擴大普法覆蓋面。鼓勵各縣域內的律師事務所、法律援助中心、基層法律服務所、公證機構、人民調解委員會等法律服務機構及法律服務人員入駐“12348四川法網”，實現縣域內公共法律服務各業務領域全覆蓋。其次，全面建設網絡服務平臺，拓寬“在線辦理”業務渠道，積極探索“智慧司法”。樂山市司法局門戶網站增設了“司法行政機關履職評價”“外來企業投訴受理”鏈接渠道，通過與“12348四川法網”鏈接，實現上連下通；全面推行“遠程公證”“一網通辦”“川渝通辦”“跨省通辦”和“最多跑一次”，開通在線辦證業務，優化辦證程序，讓數據多跑路、群眾少跑腿，最大限度地方便群眾辦理各類法律服務事項。

（二）以六大重點工作提升“軟服務”質效

公共法律服務主要包括法治宣傳教育、律師、公證、法律援助、基層法律服務、法律顧問、調解、仲裁、司法鑒定、法律職業資格考試等方面。公共法律服務既包括無償或公益性法律服務，也包括面向社會公眾的有償法律服務。公共法律服務體系建設除了適應發展需求、依托技術進步，最終還是要落腳到體現社會公平正義的服務上。

1.法律援助順民暖心。法律援助是現代社會的一種法律保障制度，是政府服務民生、維護社會穩定、保障和促進經濟社會全面協調可持續發展的重要抓手，是維護社會公平正義的重要手段。樂山持續加強農民工、“一老一小”、婦女、退役軍人等群體的法律援助，開辟“市域通辦”等便民綠色通道，讓法律援助有速度更有溫度。2023年樂山辦理法律援助案件2464件，公共法律服務熱線平臺解答法律咨詢9418人次，為群眾挽回經濟損失529.79余萬元［14］。

2.創新升級人民調解。人民調解是一項具有中國特色的法律制度。樂山市充分依靠群眾智慧和力量，積極發揮人民調解的人民性、法制性和社會性，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，協調市委政法委、市公安局、市中級人民法院建立了鄉鎮（街道）司法所、公安派出所、律師事務所（基層法律服務所）、人民法庭和綜治中心“三所一庭一中心”銜接聯動機制，創建“德古+”彝區基層社會治理模式，完善了“‘德古調解員+法律顧問+法律明白人”三方聯動化解機制，及時就地化解矛盾糾紛，充分體現“及時”和“就地”。

3.優化律師法律服務。律師執業行為不僅影響律師職業形象、國家法治形象，而且影響公眾對法治的信仰、對社會公平正義的信心。樂山著力加強黨政機關法律顧問、公職律師隊伍建設，并普遍設立公職律師或者開展公職律師工作，實現公職律師工作全覆蓋，充分發揮法律顧問、公職律師在重大公共決策中的積極作用。大力推進村（社區）法律顧問工作，持續打造“法惠‘嘉里人”專項行動品牌，著力解決人民群眾急難愁盼的問題。

4.拓展公證服務業務。2021年1月1日起新修訂的《公證程序規則》施行，正式將在線公證列入公證辦證規則，這也是新形勢下出現的辦證新形態，衍生出不同的公證業務辦理流程。樂山深化公證“放管服”改革，推進公證服務利企便民政策，推行“互聯網+公證”模式，開通“零接觸”“零距離”公證服務，實施公證證明材料清單制、一次性告知制、告知承諾制，深入開展公證辦理“最多跑一次”“全程網辦”，以常態化方式為當事人提供更加優質、高效、便捷的公證服務。

5.推進司法鑒定工作。司法鑒定制度是司法制度的重要組成部分，是解決訴訟涉及的專門性問題，幫助司法機關查明案件事實的司法保障制度。樂山市貫徹落實全國司法鑒定管理工作座談會議精神，開展司法鑒定機構和鑒定人全面評查，指導樂山科信司法鑒定中心開展能力驗證；并著力加強司法鑒定機構資質認證認可，推進能力驗證常態化、制度化，開展司法鑒定機構誠信執業評估活動，促進司法鑒定行業誠信建設。同時，大力提高司法鑒定信息化水平，健全完善司法鑒定管理與使用銜接機制，加強司法鑒定機構與辦案機關的信息互通共享；加強信息化建設，實現鑒定受理、鑒定過程、鑒定意見審核簽發等各環節的全過程留痕、全流程監管。

6.提升仲裁服務效能。依法辦理仲裁案件，探索“調解+仲裁”模式，將“調解+仲裁”工作融入仲裁前、仲裁中和仲裁后的各個環節。堅持“仲裁為民”理念，探索建立矛盾糾紛多元化解機制，促進民商事糾紛“預防+調解+裁決”一站式化解；出臺了《關于建立知識產權糾紛調解與仲裁機制的意見》，完善知識產權糾紛案件行政調解與仲裁的有效銜接，探索以仲裁確認形式賦予知識產權糾紛行政調解協議法律效力。為了適應互聯網時代的新業態發展，樂山市不斷加強仲裁信息化建設，仲裁辦案系統已通過驗收并正式上線運行。

三、樂山市公共法律服務體系建設中面臨的主要問題

（一）發展不均衡有待進一步消弭

樂山市在推進公共法律服務體系建設中面臨著發展不均衡的現實問題。公共法律服務資源總量不足且配置不均衡，尤其是偏遠欠發達區縣的法律人才資源匱乏的情況比較突出。數據顯示，樂山市中心城區聚集了大部分律師和公證員資源，占比分別為總數的61%和31%，同時也是唯一設有司法鑒定機構的地區。相較之下，樂山市民族地區包括馬邊彝族自治縣、峨邊彝族自治縣和享受民族地區待遇的金口河區的律師和基層法律服務工作者數量僅占整個市場的3.56%和3.1%。市內的12個公證處中，馬邊彝族自治縣和五通橋區無法獨立開展公證業務。按2017年司法部、中央編辦、財政部、人力資源社會保障部印發的《關于推進公證體制改革機制創新工作的意見》要求，行政體制公證機構將轉為事業體制。隨著公證體制改革期限的到來，若行政編制的公證員退出公證機構，全市將有9個公證處無法滿足至少兩名公證員的最低開設標準。中心城區的資源集中和偏遠地區的資源匱乏形成的鮮明對比可能導致部分地區法律服務的滯后和不完善。同時，公證體制改革可能加劇資源分配的不平衡，進一步加大偏遠地區面臨的服務壓力和不平等問題。

（二）服務質效有待進一步提升

城鄉間的公共法律服務水平存在顯著差異，城區的公共法律服務效率和質量明顯高于鄉鎮；而在偏遠的村鎮地區，公共法律服務人員空缺和工作不實的現象仍然普遍存在。盡管設立了村（居）公共法律服務工作室，但其利用率并不高，司法助理員兼任多個村（居）法律顧問的情況也較為普遍。網絡平臺和熱線平臺提供的服務更多地集中在查詢和咨詢功能上，而實際的業務辦理仍需要依賴實體平臺。這導致一些服務存在“真空”，例如留言咨詢。一方面，留言回復存在時間差，群眾不愿等待；另一方面，留言解答非實時同步，無法實現有效溝通，不能及時解決問題，這在一定程度上影響了群眾的滿意度。這些問題的存在影響了樂山市公共法律服務的整體質量。城鄉之間的差異以及服務方式的限制使得在一些地區公共法律服務無法及時到位，導致服務質量和效率不高。

（三）分散資源有待進一步整合

樂山市在整合公共法律服務資源方面尚存在不足，尤其是在三大平臺融合深度和功能發揮方面仍有提升空間。網絡平臺和熱線平臺的功能尚未完全發揮，法治宣傳教育、律師、公證、司法鑒定、法律援助、仲裁、人民調解等業務呈現出條線化和碎片化的趨勢。雖然已進行一定程度的整合，但離實現“一站式”服務仍有差距。當前的服務資源過于單一，主要由司法行政部門提供，其他部門和社會力量的參與程度不深，缺乏多部門、多力量的深度整合。這導致法律服務體系的狹窄性和行政依賴性過高，無法充分發揮多方資源的優勢，限制了公共法律服務向全面性和多樣性方向發展。

四、完善公共法律服務體系建設的對策建議

（一）優化公共法律服務供給，增強服務的平衡性

為優化公共法律服務供給，首要之務是建立公共法律服務資源均衡分配機制，確保資源合理配置。首先，針對地區不平衡情況，可制定激勵政策或獎勵措施，鼓勵法律從業人員到偏遠地區執業；實施專門的法律人才培訓計劃，吸引更多有能力的法律從業者前往偏遠地區工作；鼓勵中心城區和偏遠地區法律人才之間的交流合作，以促進資源的均衡分布。公證體制改革必須考慮偏遠地區的實際情況，避免資源進一步集中化。可制定政策支持偏遠地區設立公證處，確保滿足最低開設標準，使法律服務資源能夠更加均衡地分布到各個地區。其次，針對群體不平衡情況，需要全面實現法律援助入駐各級公共法律服務平臺，擴大民事、行政法律援助的覆蓋面，逐步將涉及教育、醫療、農村土地承包經營等與民生緊密相關的事項納入法律援助范圍［15］。對經濟困難群體的判斷標準進行調整，放寬限制。加強刑事法律援助工作，建立完善法律援助值班律師制度，確保被羈押犯罪嫌疑人、被告人能夠順利獲得法律援助。深化法治宣傳教育，持續深入推進普法活動，加強對特殊群體的法治宣傳，同時推進普法工作與基層法治示范創建工作相結合。利用互聯網和新媒體開展普法活動，加強法治文化陣地建設，提高普法宣傳的廣泛性和針對性。再次，針對城鄉不平衡問題，應建立完善的公共法律服務網絡，包括設立線上服務平臺和完備的法律服務中心，以確保偏遠地區的民眾也能夠通過網絡獲取優質的法律服務，縮小城鄉法律服務的差距。

（二）優化公共法律服務平臺，提升服務的專業性

提升公共法律服務質量是建設更完善、更高效法律服務體系的核心，其關鍵是優化服務平臺，提高服務的專業性。首先，加強公共法律服務實體平臺建設。通過建立“一站式”綜合性公共法律服務平臺，實現各類法律服務項目的集中供給。實體平臺建設不僅包括市級公共法律服務中心的建設，更需要推進縣級、鄉鎮級的公共法律服務中心和工作站建設。實體平臺需制定值班制度，為群眾提供法律咨詢、指引等服務，縮小服務與群眾之間的距離。在鄉村地區設立公共法律服務工作站和工作室時，需要更多關注基層服務的實效性。切實讓人員配備到位，確保每個地區都有足夠的專業人員提供服務，避免一個司法助理員兼任多個法律顧問。其次，加強網絡平臺和熱線平臺建設。提升“中國法律服務網”和“四川法網”的服務能力，推行特色模式（如“法律超市”），提供更多為群眾認可的公共法律服務產品。開發平臺便民功能，提供多層次、多領域的公共法律服務，逐步增加線上辦理功能，提高服務效率［16］。同時，實現線上線下數據互通、資源共享，加強與市“12345”心連心服務熱線協作，實現實體、網絡、熱線三大平臺深度融合。針對留言咨詢存在的時間差和回復不及時的問題，可以設立專門的留言處理機制，確保留言能夠及時被接收和回復，采用實時在線客服或留言系統，提高服務的及時性和溝通效率。建立服務質量標準體系和服務承諾制度，推進公共法律服務與其他公共服務的銜接配合。

（三）提升公共法律服務質效，強化服務的整合性

首先，因地制宜優化服務模式。偏遠地區可以設立移動法律服務站或臨時法律援助點，確保服務能夠及時到位，彌補資源匱乏地區法律服務的不足；城區推進現代化的公共法律服務，以智能化、高效率、貼心化為目標。例如在市區建設更加便捷的法律服務中心，提供多元化、一站式的法律服務，提高服務效率。積極引導各部門和社會力量參與法律服務體系建設，形成合作共贏的局面，為法律服務體系建設提供更廣泛、更全面的支持。其次，拓展公證服務領域，提升公共法律服務的全面性。進一步推進“最多跑一次”制度改革，即群眾僅需到公證處一次即可完成相關服務。進一步降低公證辦理的復雜性，提升服務效率。對資源匱乏、服務不足的公證機構加強對口幫扶，擴大公證服務的覆蓋面。持續加強網絡平臺和熱線平臺的建設，加快建設統一的法律服務網站或平臺，為群眾提供全面的信息查詢、在線咨詢、預約辦理等功能。再次，提高司法鑒定服務質量和公信力。加強對司法鑒定機構的規范化建設，促進司法鑒定行業的規模化和品牌化發展。嚴格執行誠信執業評估，確保司法鑒定結果的客觀性和公正性。加強信息化建設，實現司法鑒定全過程留痕和監管，提升司法鑒定服務的透明度和可信度。設立跨部門的信息共享和資源互通機制，建立數據共享平臺，實現各項法律服務資源的有效對接和整合利用，提高資源利用效率，避免資源的重復投入和浪費［17］。最后，推動仲裁機構標準化、規范化、信息化建設，構建智慧仲裁平臺，提高仲裁效率。優化內部治理機制，加強仲裁規則的創新和完善，提升仲裁員的專業水平。針對目前體系中的薄弱環節，可以通過立法等手段從制度上保障法律服務體系的完善和可持續發展，為提升公共法律服務水平提供有力支持。

五、結語

在推進公共法律服務體系建設的過程中，樂山市已取得了不少進展，但仍有諸多挑戰需要克服。通過多方參與、信息化建設、資源互通、專業培訓、評估機制和立法完善等方面的努力，能夠進一步提升法律服務體系的全面性和效能性。在未來，樂山市可秉持合作共贏的理念，攜手政府、法律機構、社會組織和企業，共同推動法律服務資源的更深層次整合，通過技術的創新和信息的共享，持續打造“一站式”服務平臺，為市民提供更便捷、更全面的公共法律服務。

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[收稿日期]2023-12-08

[作者簡介]李雯瑤（1982—），女，中共樂山市委黨校法學教研室講師。

[基金項目]2023年度樂山市哲學社會科學規劃課題“推進公共法律服務體系建設? ?提升公共法律服務水平——以樂山為例”（項目編號：SKL2023D16）。