“數據+資本”的雙要素耦合：公共數據資產證券化的推進路徑與風險應對

李文超 姜愛茹

摘? ?要：在數字化轉型日益深入的背景下，數據要素的價值發掘日益從淺層迭進至深層，公共數據資產已逐漸成為驅動地方經濟發展的新動力。通過證券化的操作并結合公私主體的協作，可以將公共數據資產轉化為可交易的金融產品，從而深入挖掘公共數據價值。目前，我國在政策規范、數據價值、底層支撐以及交易市場等方面都存在充分的現實基礎。從公共數據資產證券化運作的具體流程來看，作為基礎資產的公共數據是證券化的起點，作為量化方式的資產評估為證券化提供了可能，作為支撐動力的公私主體實現了證券化的推進。但上述流程中仍舊存在特定的風險挑戰，具體表現為制度落后于發展的規范真空風險、技術延伸至數據的權益侵害風險、規則未形成體系的交易停滯風險、主體擴展至多層的監管低效風險。為了實現公共數據資產證券化的法治路徑，應當通過“先試點、后立法”實現規范細化完善，通過“全角度、泛流程”實現權益合理保障，通過“多主體、共協同”實現交易順暢展開，通過“類型化、技術化”實現監管高效賦能。

關鍵詞：公共數據；數據資產；證券化；公私協作；數據交易

中圖分類號：F830? 文獻標識碼：B? 文章編號：1674-2265（2024）05-0057-10

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2024.05.006

數據資產作為一種新型的經濟資產，在推動經濟社會數字化轉型的過程中發揮著重要作用，成為推動數字中國建設和促進數字經濟增長的關鍵戰略資源，并已成為繼勞動力、資本、土地、技術之后的第五大生產要素。充分發揮數據資產新價值、創新數字運用新場景、調動數字市場新活力，是逐步推進數據要素市場化配置、加快走向數字強國的主要目標。數據資產證券化作為“數據+金融”的新嘗試，既是數字中國建設、發展數字經濟的內在要求，也是盤活數據資源、拓寬融資途徑的重要手段。

提高公共數據供應是推動社會增加數據供應、發揮數據價值、加速數據資產化進程的關鍵。探索公共數據資產證券化，一方面，有利于促進政府財政轉型，為公共部門提供低成本融資渠道，減輕財政壓力；另一方面，有助于優化資源配置，增強公共數據流動性，推動公共數據資源的有效利用，創造更大的社會價值。此外，其在促進金融市場發展、挖掘數據經濟價值、優化資源配置等方面也具有重要的意義。但目前學界的相關研究剛剛起步，并集中于數據資產證券化領域，相應觀點與主張包括：嘗試通過區塊鏈技術解決目前的權利與技術困境（張楠和馬治國，2023）[1]，通過信息披露與安全保障措施等構建數據資產證券化產品二級市場（宋曉暉，2023）[2]，參考美國經驗構建我國的管理人與評估制度（謝迪揚，2023）[3]，通過類知識產權方法展開初期探索（曹碩等，2021）[4]等。以“公共數據”為對象的資產證券化研究仍處于萌芽階段，因此，本文嘗試以數據資產證券化、資產證券化、知識產權證券化的方法為藍本，并結合公共數據的特有屬性，對公共數據資產證券化這一命題展開開創性的探索。

就“公共數據”的內涵外延界定而言，在本文的語境中，由于目前我國各個地方立法和政策文件中對其的指稱尚未統一，因此，本文對公共數據的概念進行廣義的理解。從數據來源的角度來看，其具體包括來自政務體系的數據，即職能履行受公共財政保障的機關單位在依法履行公共管理職責或者提供公共服務過程中收集、產生的數據；來自科教文衛等公共事業的公共數據，即受公共支持、無行政職能的非營利事業單位或社會組織在公共利益領域內收集、產生的數據；來自其他公共服務的公共數據，即公共服務運營單位在提供供水供電、供氣、公共交通等公共服務的過程中收集、產生的數據（中國信通院，2023）[5]。此外，根據第三方使用數據的相應限制條件，公共數據又可以根據開放類型分為無條件開放、有條件開放和不得開放三類。具體來說，涉及個人信息、商業秘密、國家秘密或者法律法規的數據不得開放；那些對數據安全、處理能力和時效性要求較高，或者需要持續獲取的公共數據，應有條件開放；其他則以開放為常態，不開放為例外處理，在數據開放、流通、使用中實現公共數據價值的最大化。目前，我國形成了以《個人信息保護法》《數據安全法》《網絡安全法》三部法規為基礎、各地各部門關于公共數據開放共享以及數據使用的法規與規范性文件等為細化補充的公共數據分類分級使用規則，而正是在上述規范的基礎之上，數據要素市場構建、數據資產入表、數據交易、數字資產證券化等政策與社會議題才能夠持續深入推進。

一、公共數據資產證券化的現實基礎

在我國推動公共數據資產證券化的發展并非突然出現的理論與實踐想法，公共數據資產證券化構想的形成具有充分的政策、體量、科技以及市場基礎，并逐漸由基礎設施搭建、數據產業培育、“互聯網+”、數字化與數智化轉型等階段逐步發展而來。因此，本文將分析我國公共數據資產證券化各方面的現實基礎，說明在我國推動其發展的可行性。

（一）中央聯動地方的政策規范基礎

近年來，中央層面針對數據資產管理發布了一系列政策和規劃。從2020年的“促進數據要素市場的快速發展”起，至2021年提出“探索建立數據要素流通規則”，再到2022年發布的《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》，這些政策逐步構建了數據基礎制度體系的框架。2024年1月1日起實施的《企業數據資源相關會計處理暫行規定》規定，符合企業會計準則相關規定的數據資源應當確認為無形資產或存貨等資產類別，是數據資產要素化過程中的又一項重要舉措。財政部《關于加強數據資產管理的指導意見》側重于對公共數據資產管理提出要求，推動依法依規對公共數據資產進行合法合規的開發利用。金融、交通、醫療和電信等多個數據資源豐富的行業正在積極探索多樣化的數據資產利用和開發方式。

地方性法規多采用“市場化”“社會化”方式推動公共數據從原始的數據資源轉變為數據資產，通過公私部門合力，為社會公眾釋放普惠性公共數據價值。政府部門積極建設公共數據基礎設施和開放平臺，制定有利于公共數據開發利用的規則和標準，鼓勵商業主體或以與商業主體合作的方式共同參與數據經濟價值開發過程?？梢?，公權力主體正積極從傳統意義上的監管者演變為同時扮演參與方、賦能方、監管方等多重角色（孟飛，2023）[6]。浙江、江蘇、上海、北京、廣東、深圳、重慶、福建、貴州、海南、河南、吉林、四川、天津、陜西等省市政府針對公共數據管理和促進數字產業發展出臺多部地方規章。例如，《北京市數字經濟促進條例》第二十一條提出支持數據入股、數據租賃、數據信托和數據資產證券化等數字經濟的創新模式；《深圳經濟特區數字經濟產業促進條例》第二十五條規定，市政府應推動設立數據交易平臺，制定交易規則，推動數據跨境流通和數據資產證券化等交易模式的創新；《上海市數據條例》立足長三角區域協同強調進一步深化數據合作，建立全國一體化大數據中心體系長三角國家樞紐節點和跨區域數據融合開發利用機制，促進數據資源共享和利用。截至2022年底，全國約三十個?。ㄗ灾螀^、直轄市）設立了省級大數據管理機構，廣東、江蘇等地據此嘗試建立了“首席數據官”制度。

此外，從歷史視角來看，我國在21世紀初便積極參與到信息革命的“洪流”之中，已經為數字化轉型、數據價值釋放等奠定了相關基礎。在第十個和第十一個五年規劃時期，我國加速推進信息技術需要的公共基礎設施的建設工作；在第十二個五年規劃時期，我國加強信息技術相關產業的推進與發展，并于2014年在貴州設立了大數據產業試驗區；在第十三個五年規劃時期，國家于2016年提出了數據作為“戰略資源”的定位轉向，并于2020年進一步將數據作為“生產要素”；在目前所處的第十四個五年規劃時期，上文所提及的政策、法規與文件便是相應的展現。由此可見，已然作為生產要素的數據，在進一步加快數據開放共享、數據資產入表的背景之下，通過公共數據資產證券化的方式實現市場機制下的公共數據價值釋放已經具有了重要的政策保障。

（二）增量疊加體量的數據價值基礎

《數字中國發展報告（2022年）》《中國數字經濟發展研究報告（2023年）》等資料顯示，2022年，我國大數據產業規模達1.57萬億元，同比增長18%；數據產量已達到8.1ZB，年增長率為22.7%，占全球數據總量的10.5%，位列世界第二。2022年，我國數字經濟增長至50.2萬億元，同比增長10.3%，連續第十一年高于同期GDP的名義增速，并與第二產業在國民經濟中的比重相當，達到了41.5%。以上數據表明，我國作為數據大國，數字經濟持續為國民經濟增長保駕護航，已成為我國經濟穩增長促轉型的重要引擎，具有巨大的發展潛力。而在日常生活中，數據通過結合人工智能、算法等技術，已然充分融入飲食、出行、醫療、教育、就業、財政等各個領域，但在“數字孿生”“虛擬現實”“元宇宙”等新技術領域與名詞不斷發展與開拓的社會態勢之中，數據價值釋放在適用領域與適用可能方面仍舊存在很大的提升空間。

公共數據相較于企業數據，在數據來源合法性和準確性、權屬界定清晰等方面具有一定的優勢，在政府決策支持、政務服務提供以及公共治理等方面已然發揮了巨大的協同增效作用。從具體實踐來看，目前全國一體化政府數據共享樞紐已接入各級政務部門6000余個，發布各類數據資源1.5萬類，200多家省市政府上線政府數據開放平臺①。截至2023年8月，全國已有34.5萬數據集，各地公共數據開放平臺上的開放數據數量和容量初具規模。北京、上海、山東、浙江等地還制定了年度數據開放計劃，列明了計劃開放的數據集名稱、字段、計劃完成時間等內容。公共數據在決策支持、政務服務和公共治理等三個方面被廣泛運用的同時，大量新的公共數據又在這些方面不斷涌現。公共數據數量大、種類多、分布廣、質量優，具有較強的實踐操作性和潛在的應用價值，更適合作為起步階段數據資產證券化的適格資產。

（三）技術依托設施的底層支撐基礎

公共數據資產證券化離不開深層次的數據開放利用體系和能力，數據無法脫離技術獨立存在，只有與區塊鏈、云計算、人工智能等技術深度耦合才能更好地發揮效用，這對政府和市場的數據統籌管理能力和技術支撐能力都提出了更高和更新的要求。例如，公共數據開放所要求的“機器可讀性”涉及存儲、計算、運維等多個方面的政府工作，這對政府的財政能力和管理效能都是重大挑戰。需要通過“政府—市場”協同合作，在資金、技術、管理等方面形成合力，進而建立可持續的公共數據加工體系（王錫鋅和黃智杰，2022）[7]。近年來，我國在人工智能等領域的政策支持和經費投入力度不斷加大，數字基礎設施規模能級大幅提升。截至2023年6月，我國人工智能核心產業規模達到5000億元，企業數量超過4300家；算力基礎設施規模世界領先，算力規模位居全球第二；截至2022年底，我國區塊鏈專利申請量和公開量均已超6萬項，其中2022年申請量約7800余項，公開量約16000余項，均位居全球第一，數字技術創新能力持續提升。

先進的技術和基礎設施支撐對于數據資產證券化至關重要：一是明晰數據資產權屬，二是促進信息共享以加強監管，三是將人工智能應用到數據價值評估中以確保交易的公平公正，四是通過區塊鏈、云計算、數據加密和防火墻等技術強化數據安全與流動共享。如上海數據交易所采用聯盟鏈②將交易信息存儲在區塊鏈節點中，山東數據交易有限公司通過區塊鏈記錄交易協議、交互過程等關鍵信息，保留數據交易存證。人工智能、大數據、高性能計算、區塊鏈等先進技術不僅可以提高數據處理的效率和準確性，保障數據的安全性和隱私性，還能動態反映、記錄資產交易與證券環節變更情況，加強風險管理和監控，推動公共數據資產與金融市場業務銜接與效率協同，促進公共數據資產證券化的健康發展。

（四）經驗融合創新的交易市場基礎

中國具有較為成熟的資產證券化市場和制度體系，除了《證券法》《公司法》等相關法律法規外，中國人民銀行及原銀監會也為規范信貸資產證券化制定了相應的管理辦法。相關法律文件主要從信貸資產的特點出發規范信息披露。自2013年起，證監會發布了《證券公司資產證券化業務管理規定》《證券公司及基金管理公司子公司資產證券化業務管理規定》以及相關的《信息披露指引》和《盡職調查工作指引》。上海證券交易所、深圳證券交易所發布多項業務指引，明確資產支持證券的審核關注事項，提升優質項目融資效率，完善信息披露要求，規范特定品種資產支持證券要求。此外，多起知識產權證券化產品的成功發行為公共數據資產證券化提供了經驗。截至2022年底，滬深交易所共發行了91單知識產權證券化產品，發行規模達210.04億元，非實體資產證券化交易機制不斷完善。

實踐中，“數據+資本”已掀起熱潮，各地加速布局數據化平臺建設，上線公共數據開放平臺，成立大數據集團或數據交易公司。自2015年貴陽大數據交易所成立以來，截至2022年8月全國已成立40余家數據交易機構，主要集中在華東、華南和華中地區。從上述數據交易平臺、機構、公司的具體實踐來看，我國數據流通機制的嘗試目前正處于“百花齊放”的階段，不同的機構可能存在交易平臺、撮合交易等定位的區別，而從被交易的數據來看，也有原始數據、數據產品、數據集等不同的形式。以深圳數據交易所為例，其數據交易平臺上線的“開放廣東專區”面向社會提供政府開放數據，率先推出生態環境、經濟建設、衛生健康、民生服務、社會資源等12個主題。多省市加速推動數字資產實踐，例如2023年7月，杭州高新金投控股集團有限公司成功發行了2023年度第一期杭州高新區（濱江）數據知識產權定向資產支持票據，作為質押物的知識產權中有2件為數據知識產權，在實際操作層面為數據資產變現提供了有效的參考借鑒。

二、公共數據資產證券化的運作模式

從公共數據資產證券化的外部條件來看，其存在多方面的實現土壤。而進一步從公共數據資產證券化的內部運行機制來看，以公共數據為對象、以公私主體合作為推動、以數據資產評估為保障的公私協作模式能夠全面地實現公共數據的價值釋放與目標實現，提升數字化國際競爭中我國的競爭力水平。從公共數據資產證券化的過程來看，政府與商業主體、商業主體與商業主體、商業主體與投資者等數據開放主體、數據利用主體、資產證券化參與機構和社會公眾之間形成了以公私協作關系為核心的法律規則，多元主體共同參與公共數據價值的創造和分配，因此，需要建立創新性的法律規則和交易模式。

（一）以公共數據為基礎資產的證券化起點

資產證券化是通過把有價值的資產或現時流動性較低但有發展預期的資產，以設立特殊目的載體的方式集合，將其未來回款現金流打包以結構化的方式打造成可交易證券的金融活動（郭杰群，2018）[8]。資產證券化能成功運作的前提是基礎資產池內能夠產生穩定的現金流。根據《證券公司及基金管理公司子公司資產證券化業務管理規定》第三條，資產池內應為權屬明確的財產或某種財產權利，能夠滿足產生的現金流獨立、可預測且上述權利可被特定化等條件。鑒于數據與知識產權具有相似性和交叉性，在數據資產證券化的實施路徑方面可借鑒知識產權證券化的模式。從學理角度分析，知識產權所有權、許可使用合同債權、權益性投資分紅權等或者對債務人具有較高的實用價值和變現能力，或能通過知識產權專業機構的評估取得確定價值的智慧成果，都可參與證券化（黃勇，2015）[9]。之所以鮮有以知識產權本身作為基礎資產的實例出現，也是因其定價及現金流的預測難以靠目前的證券化技術解決?？陀^條件的限制使得知識產權理論上的經濟價值難以通過證券化直接轉換為現金利益。我國早期的兩個知識產權證券化產品第一創業—文科租賃一期資產支持專項計劃、奇藝世紀知識產權供應鏈ABS也是通過把知識產權應收債權放入資產池的方式構建的。

數據同知識產權類似，既具有本身的使用價值，也有基于市場流通的數據交易價值，但在資產證券化中主要體現為使用的預期收益并在未來可以產生穩定的現金流。對比知識產權保護對象與數據，數據具有非實體性、依托性，可被共享、復制、使用、加工而不受貶損等性質，可被不同群體以不同目的同時使用，進而產生更高的價值。因此，目前我國在探索數據要素市場的實踐中，山東、浙江、北京等地在積極推動通過“數據知識產權”的方式對數據上承載的各方利益實現法律層面上的明確界定劃分。此外，與傳統生產要素不同，只有利用相關技術對數據的碎片信息進行匯聚、加工形成的數據集合才能產生價值。因此，可被證券化的公共數據資產包括符合要求的數據軟件服務、數據平臺服務或數據基礎設施服務等，即相關數據資源、技術、應用等形成的預期產生可持續收益的有機整體。

除滿足經濟價值外，公共數據必須滿足法律屬性，不得違反相關法律法規及政策文件，需要在納入資產池前謹慎判斷。如根據《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》，可以考慮對于旨在促進產業和行業發展的公共數據實行有條件的有償使用制度。從具體的數據資產登記實踐來看，《深圳市數據產權登記管理暫行辦法》已經進行了相應的嘗試。首先，該辦法對數據相關的數據資源、數據產品等客體進行了明確。其次，具體發展了“數據三權分置”中的三類權利內涵，即強調“數據資源持有權”的權能為對數據資源進行管理、使用、收益；“數據加工使用權”為通過各種方式、技術手段對數據進行采集、使用、分析或加工；“數據產品經營權”為對數據產品進行占有、使用、收益或處分。最后，基于上述客體與權能的明晰，通過明確登記機構、登記行為、登記內容等要點明確了數據確權的實現方式。

針對公共數據的確權登記，深圳也已經有了相應的實踐。從相關網站公示的案例來看③，佛山市南海區大數據投資建設有限公司便申請登記了名為“企業環保寶”的公共數據資產。而由于該產品涉及的環保信息等需要持續依賴公共數據信息的公示以及抓取，因此，需要對應政府部門的授權許可。從具體的登記信息來看，佛山市生態環境局南海分局享有100%的數據資源持有權、佛山市南海區大數據投資建設有限公司享有50%的數據加工使用權以及100%的數據產品經營權、廣東柯內特環境科技有限公司享有50%的數據加工使用權。由此構成對公共數據涉及的不同主體之間利益訴求的有效劃分與法律確認。

（二）以資產評估為量化方式的證券化可能

公共數據資產證券化的核心在于數據本身，數據質量和價值對于數據交易而言至關重要，因此，數據資產評估定價是整個證券化過程中的關鍵環節。中國資產評估協會在財政部的指導下于2023年9月下發了《數據資產評估指導意見》，其作為數據資產價值評估的綱領性文件，從數據資產的屬性、特征方面為數據資產劃定了相對明確的邊界，明晰了影響數據資產價值的四大因素，即成本因素、場景因素、市場因素和服務因素，并沿用了資產評估的成本法、收益法、市場法三種基本方法及其衍生方法。其中，成本法強調分析數據資產價值與全部投入的相關程度，市場法則需要數據交易市場的活躍性和一定的可比案例，收益法的重點是根據數據資產的歷史應用情況和未來應用前景分析數據資產經濟收益的可預測性。

但在具體實操中，缺乏成熟的數據交易市場、可比物數量不足、數據資產未來應用增值難以確定、數據資產的折舊規則亟待細化等問題都是橫亙在價值評估中的難題。一是數據資產的成本。數據的采集、存儲、加工、挖掘及使用均會產生一定的費用，但在信息化時代，技術產品的成本與價值卻不一定成正比，對某些前期研發費用較高、周期較長的技術而言尤其如此。此外，還需要考慮基礎設施和人力成本、數據運維和安全等方面的投入。二是收益的預測。即使是同一數據資產，在不同的應用場景或商業模式下也會產生價值差異，還需要綜合考慮法規政策、授權使用范圍、技術更迭等影響的預期收益變化。三是市場交易規模評價的準確性。傳統的市場法需要足夠的市場交易案例，在資產類型、交易條件、交易時間、交易價格等方面進行可比分析。然而數據資產缺少統一交易市場和可比案例，不同數據資產的應用場景也較難進行單一性比較。由于數據要素的特殊性，不同行業、不同企業以及不同業務場景下，同樣的數據資源所體現的數據價值不同，對數據資產的定價評估也存在爭議（歐陽日輝和杜青青，2022）[10]。雖然國內外已有一些數據資產的交易案例，例如，在2023年8月，青島華通智能科技研究院有限公司等機構進行了國內首個數據資產作價入股的嘗試，依據《數據資產價值與收益分配評價模型》建立了一套評價體系來評估數據資產的質量。普華永道等事務所探索從風險維度、應用維度、質量維度和成本維度構建開放式數據資產價值評價指標分析框架。具體而言，數據資產估值標準還需在實踐中進一步細化和完善，借鑒金融資產和知識產權的評估經驗的同時，還要考慮到數據作為新型生產要素可能存在的法律和道德風險。

（三）以公私主體為支撐動力的證券化推進

針對公共數據的自身特性，需在產品架構、公私協作管理、信息披露與監管、數字技術等方面加強數據資產市場體系建設，更加全面專業地服務證券化市場發展（曹碩等，2021）[4]。此外，數據資產證券化在數據存儲設備、網絡數據安全、技術人才儲備等方面也有較高的要求。

整體來看，起步階段的公共數據資產證券化可借鑒一般性資本證券化或知識產權證券化的方式處理，以數據權的轉讓和回租、數據權的二次許可使用、供應鏈應收賬款模式和數據資產抵押貸款模式實現結構化。從數據未來收益的角度出發，可以引入市場上相對成熟的數據許可模式，并設計出可在市場上交易的證券產品（曹碩等，2021）[11]。參與主體包括原始權益人、計劃管理人、資產服務機構、律師事務所、會計師事務所、投資者等。其中，就公私主體之間形成的基本合作模式而言，私主體若需合法使用不同類型的數據，存在不得使用、需要得到公權力機關授權、無需得到公權力機關授權三種情況。例如，根據《浙江省公共數據條例》第三十條第一款第三項，涉及個人信息、商業秘密或保密商務信息的公共數據禁止開放。該條第二款第一項規定，涉及個人信息的公共數據經匿名化處理后，可以列為受限開放或者條件開放的數據。此外，公私主體之間還涉及后續數據資產以及衍生品的權益、權利劃分問題。一旦核實開放的公共數據侵犯了相關主體的合法權益，應采取撤回或處理后再開放等措施，依法保護當事人的信息權利。

從公共數據資產證券化的一般性流程上看，一是需要數據資產登記確權，明確數據權利歸屬、使用目的、范圍、年限和權限等要素，并建立相應的訪問控制機制；二是要進行公共數據資產評估定價，為資產入池和產品設計提供參考；三是進行證券化產品的設計，組建資產池（如數據檢索、加工使用、數據處理或簽署使用許可協議等產生的費用），根據數據類型和市場使用情況，設計出符合投資者需求的證券化產品，合理設計結構阻隔破產風險；四是在證券化產品發行和交易中，選擇適當的發行方式和適格投資者，特別是為了保護投資者權益，應審慎設置公共數據資產證券化的發行者和投資者準入門檻，防止因缺乏專業知識和抵御風險的能力導致系統性風險在金融市場爆發，或造成投資者重大損失；五是加強數據資產證券化全生命周期的風險管理和監督，建設完善的信息披露制度和風險管理制度，確保公共數據資產證券化的合規與安全。

鑒于無形的基礎資產一般保留在原始權益人名下，不向特殊目的機構（special purpose vehicle）轉移，基礎資產回款將首先進入發起機構名下的原收款賬戶，再向特殊目的機構設立的賬戶歸集。在數據運營管理方面，可借鑒“數據信托”的方法，調整數據主體與數據控制人的權益結構，確保數據資產增值部分能夠按照委托人的意愿進行分配，并明確資產的收益分配安排。在技術層面上，可以考慮將數據信托機構及其運營機構作為整合數據、計算能力和算法等資源的“工作站”，在加強風險隔離的同時將不同地區、行業的資源優化組合，充分利用資產證券化產品的結構設計滿足各方需求。

三、公共數據資產證券化的風險挑戰

如上文所述，公共數據資產證券化具有政策、體量、科技、市場等多方面的扎實現實基礎，并且能夠通過透視公私協作模式的主體、流程、內容等形成公共數據資產證券化等可行性認識，但在上述積極面向之外，推動公共數據資產證券化、貫徹公私協作的有效運作等仍存在多方面的風險與挑戰。

（一）制度落后于發展的規范真空風險

近年來，我國先后制定《網絡安全法》《數據安全法》《關鍵信息基礎設施安全保護條例》等法律法規及配套制度，為構建數據資產證券化提供了初步的數據法律框架。然而，公共數據資產證券化作為一項新興金融產品，數據資產法律制度明顯落后于市場發展，整體上呈現指導性多、原則性多、實質性規則少的特點。《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》等政策文件創造性提出數據產權結構性分置制度、構建多層次數據交易市場體系，著力推動數據產權制度的構建，但通過立法程序將政策文件轉化為實體法治規范并非一蹴而就，既有數據產權、授權、交易、市場監管、法律責任等規則存在真空，對傳統產權、流通、分配、治理等規則提出挑戰。實踐中，多地仍秉持對新型生產要素的謙抑和謹慎態度，公共數據持有者既存在發展動力不足、不愿開放或不會開放數據的問題，也存在因公共數據在市場大范圍流動導致安全管理邊界擴大、管理者不敢開放的問題。各地的“數據條例”“數字經濟促進條例”“公共數據開放共享條例”等地方性法規的章節安排、內容表達等均大同小異，尚未形成體系化的法律規則以保障公共數據的供給質量和使用效果。公共數據資產證券化作為一種市場化的數據價值實現方式，證券價值體現的是市場對其的預期與認可，如果缺乏一定程度上法律法規的明確性與穩定性，那么必然存在市場信息受挫并難以恢復的可能。在不甚理想的情況下，如果監管政策或法律法規出現調整，可能會對證券化業務產生不利影響，擴大違約風險繼而引發連鎖的市場震蕩。而這一不利后果可能演化為公眾對于政府的不信任以及質疑，從而使得公共數據資產證券化的實際效果與其預期目的截然相反。

（二）技術延伸至數據的權益侵害風險

雖然公共數據資產證券化以數據的收益權為基礎，不涉及數據所有權的轉移，且相較于其他類型的數據而言具有一定的安全優勢。但在數據的流通使用過程中，仍可能存在侵權、泄露等安全隱患或將依法未公開的數據公開、使用數據超過規定限度等問題。因數據不同于傳統生產要素，其原始生成和交易流轉均建構于技術系統之上，數據資源之規模性依賴于技術系統的擴張，數據資產交易的安全性需要先進的技術支撐。但在信息時代，數據節點多、傳輸鏈條長、網絡安全漏洞多、黑客手法更加隱蔽，數據隱私泄露等公共安全風險事件的頻發折射出數據要素市場存在的技術安全風險，因此，需要提高數字安全技術并設計科學合理的法律責任制度以保障各方權益。

此外，探討數據資產證券化的實施路徑時不能簡單地將數據從技術系統剝離，否則將忽略數據與技術動態發展、深度耦合的現實需求，若將未脫敏、去密的商業信息或未經匿名處理的、包含個人信息的公共數據納入資產池，不僅難以充分挖掘數據價值，而且會進一步使數據安全遭受威脅，阻礙公共數據資產證券化的推進和實踐。

（三）規則未形成體系的交易停滯風險

《數據安全法》第三十三條僅對數據交易中介服務機構做了原則性規定。多地地方性法規雖然提及了數據交易的部門職責、交易原則等內容，但資源管理職責不清晰、數據質量標準不統一、數據資源流通不暢、交易規則不健全等問題突出，過于原則性的指引難以規制交易環節的具體活動。截至2023年6月底，中國內地已經建立了44家由政府創立、領導或批準的數據交易機構，交易數據類型已涵蓋金融、醫療、氣象、交通、物流、地理、生活服務等諸多領域。但各地交易所普遍存在平臺交易規則、標準不統一以及平臺服務水平與層次不均衡等問題，公共數據運營存在開放意愿不強、使用方使用不便、定價收益不明確的障礙，與公共數據資產證券化發展所需的數據聚合和流通共享要求不相適應（張楠和馬治國，2023）[1]。全國乃至全球第一家大數據交易所——貴陽大數據交易所就因數據確權、定價、數據規模和技術等問題在很長一段時間內幾乎沒有交易，交易規模和質量難達預期。此外，各個數據交易中介服務機構的設立主體、服務類型也存在不同程度的區別，因此，可能存在不同的利益關系牽涉問題，進一步增大了以數據交易為基礎的公共數據資產證券化的實施風險與潛在不利因素。

（四）主體擴展至多層的監管低效風險

現階段我國公共數據資產證券化還處于理論設計階段。上海證券交易所、深圳證券交易所此前針對特定品種資產支持證券發布專門指引，如上海證券交易所《資產支持證券掛牌條件確認規則適用指引第4號——特定品種資產支持證券》對綠色資產、科技創新資產、知識產權資產支持證券等產品設置了一定的披露規則，要求計劃管理人在計劃說明書、標準條款中詳細披露相關信息，并對證券風險進行充分揭示。

數據資產證券化過程中涉及多個參與主體，各方權利義務不明確，極易產生糾紛。信息披露制度不完善，投資人、監管人等難以及時跟進數據資產經營狀況，多元主體之間信息博弈和失衡容易導致信用危機。政府掌握壟斷的公共數據資源，在數據定價交易缺少市場化標準和體系化監管時，極易滋生尋租空間，攫取與數據價值不相符的利潤。此外，數據資產證券化涉及數據在多個地區、領域、行業的流轉，受到網信、金融、公安、國家安全、保密及其他行業主管部門的多重監管，但受制于傳統的監管方式，存在各部門間監管責任不明確、協同機制難以細化落地、專業化程度不夠等問題，容易出現監管空白。雖然在國家數據局的示范效應下，截至2024年2月已有21家數據管理局或類似的數據管理部門正式揭牌或投入運行，但從具體的權能上看，數據管理部門的主要任務在于統籌協調和整體推進數據要素基礎制度建設，相應的監管服務仍舊主要由國家互聯網信息辦公室牽頭負責。上述機構改革之后形成的權限新態勢以及在實踐中的權力互動格局無疑又給相應數據行動的監管帶來了更多的不確定性，至少在省級層面可能會進行新一輪的機構調整以便更好承擔頂層設計、總體布局的工作。

四、公共數據資產證券化的法治保障

公共數據具有極高的現實應用價值，公共數據資產證券化在我國也具有充分的現實基礎，具體運作模式的構建也存在相應的可行性。為了克服上述可能存在的法律、技術、交易以及監管風險，需要采取針對性的解決方案為我國公共數據資產證券化提供法治保障。

（一）“先試點、后立法”實現規范細化完善

數據資產證券化的過程涉及復雜的證券產品設計、權益界定和分配問題，交織著不同類型、相互沖突的利益平衡，需要通過法律制度明確規則，劃定權責邊界。目前，我國數據資產證券化還在理論階段，運行機制尚不完善，相關法律法規存在空白，使得探索公共數據資產證券化的過程中面臨一系列法律和監管挑戰。

第一，需要堅持創新方式與試點先行相結合。鑒于各地數據應用程度和發展水平不同，可在北京、上海、深圳、浙江等公共數據基礎設施較為健全、數據規則較為完善、數據交易規模較大的省市探索數據要素流通和交易的監管沙盒試點，選擇具有代表性的金融機構、產品和消費者，引入先進的數據處理技術和國際經驗，在市場主體的共同參與下聚焦地區優勢特色領域，在確權側、運營側、場景側、流通側等方面著力破冰。在監管沙盒內進行公共數據資產證券化的試驗，并根據過程中發現的風險和問題及時調整產品框架和監管規則，在保護投資者權益的同時加大金融創新力度，疏通難點堵點，總結有益經驗。

第二，需要堅持新業態發展于法有據。充分發揮地方立法作用，鼓勵支持各方因地制宜、大膽探索，將試點經驗及時上升為法律法規，以地方立法先行先試探索公共數據資產證券化的可行途徑，明確公共數據授權運營的合規政策和管理要求，進一步明確數據供給、管理、加工使用等各方的權利義務，以法律供給優化創新產品的制度環境。

第三，加強頂層設計。有關行業主管部門要以建設全國性、高質量、權威性的交易平臺為目標，從完善流通規則、交易市場等方面逐步打破不同地區、不同交易平臺的數據壁壘，推動跨層級、跨領域、跨部門的公共數據融合和開發應用，在適應產業發展和公眾訴求的同時，體現出安全發展和數據保護并行的態勢。

（二）“全角度、泛流程”實現權益合理配置

公共數據資產證券化面臨的數據安全合規問題既是法律問題，也是技術問題。一方面，要嚴格遵守《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》等法律規定。無論持有、使用的數據資產主體是政府、公共服務機構還是私營主體，都應當嚴格遵守相關法律制度，遵守“原始數據不出域，數據可用不可見”的原則，建立敏感數據輸出脫敏規則和主體授權機制，遵循資產管理和財務管理的規定，規范管理公共數據資產，實現數據用途可控可計量，在確保安全的情況下開發使用數據，以免減損公共利益。涉及國家安全、商業秘密和個人隱私的數據的開發利用應當依照法定權限，不得超出履行法定職責所必需的范圍和限度，守住數據安全底線。另一方面，要借助市場化力量加快建設安全可信的數據基礎設施，積極探索數據流通安全保障技術、標準、方案，建立安全可信的運營環境。政府和私營主體通過合作共同投資數據基礎設施和數據安全技術，可以快速提高數據服務的質量和效率，實現政府和社會主體之間的資源共享和風險共擔，充分發揮市場配置資源的決定性作用。

完善交易主體合法權益保護和損害賠償制度，實現數據保護和數據利用的協同發展，促進公共數據能流動、敢流動、流得動。同時，制定數據安全事件應急響應計劃，以便在數據泄露或其他風險事件發生時迅速采取行動。在此過程中，既要遵守數據安全、資本市場等法律法規，又要關注區塊鏈、人工智能、算法等新興領域的發展，推動建立數據、科技、金融監管協同一致的法律治理框架。就相應的技術治理問題而言，需要秉持可解釋性、透明性原則的高度融入，有效承擔《個人信息保護法》《數據安全法》《網絡安全法》所明確的責任與義務。此外，也可以嘗試通過“透過技術治理技術”的方式確保公共數據資產證券化過程中數據安全、隱私保護等目標同時實現。

（三）“多主體、共協同”實現交易順暢開展

公共數據資產證券化離不開數據運營商對數據的利用與開發。應培養能夠提供服務的、應用驅動的和技術導向的數據運營商，推動公共數據的深度挖掘和有效轉化。同時，改善數據交易市場的布局，創造一個有利于數據產品和服務價值發現以及供需對接的環境。

金融機構應提高專業服務能力。實踐中，公共數據資產證券化的數據處理加工、價值評估、證券設計、信用評級、法律服務、審計與監管等各個環節都需要專業的中介機構參與，作為“數據+金融+科技”的復合型產品，該過程對于中介服務人員的專業知識和能力水平有較高的要求。加強與其他行業機構的合作，探索數據要素在不同業務場景的復用模式，基于人工智能算法對評估、交易、融資、發行等多維度數據進行分析，穩妥推進金融服務創新轉變，實現數據要素多向賦能。積極參與數據資產定價交易實踐，理性借鑒國際先進經驗和其他金融創新產品的經驗做法，利用金融工具進一步挖掘數據要素內在價值。

政府應積極引導專業化市場建設。目前數據交易機構多由國有資本控股或100%持股，如北京國際大數據交易所由北京市國資委實控、深圳數據交易所由深圳市國資委實控，政府公信力為數據交易平臺背書，在推動更多高質量公共數據進入市場的同時也面臨規則設計、監督管理等專業性方面的限制。探索建立政府機構、高等科研院所、專業化服務機構的合作交流平臺，培養數據法治和金融科技、數據科技等領域的高質量復合型人才，加強專業化數字經濟人才隊伍建設。政府應鼓勵金融機構積極探索公共數據資產證券化，對相關企業給予政策指導、稅收優惠、綠色通道等方面的支持，政企聯手推動公共數據資產證券化市場規?；l展。

提升項目管理人的職業素養。鑒于公共數據資產證券化新增諸多要點和風險點，管理人的履職能力和履職方式也應做出相應改變?？山梃b美國《1940年投資顧問法》、美國證券交易委員會《顧問注冊統一申請表》等對資產管理人的能力要求，針對公共數據資產證券化的管理人設定一定的教育背景、從業經歷等要求，如要求相關人員具備數據專業知識和實踐經驗，謹慎開展盡職調查，定期開展數據安全教育培訓，明確其未遵守數據安全和信息保護規則的懲戒措施（謝迪揚，2023）[3]。此外，數據經濟素養將直接影響公民在數字化社會中能夠享有的所有正當性權利與利益，因此，也需要強化政府、企業等主體對公民的數據經濟素養提升義務，從而實現社會各主體之間的高效與全面互動協同。

（四）“類型化、技術化”實現監管高效賦能

公共數據資產證券化中數據、金融、科技的深度耦合給傳統監管工作帶來了巨大的沖擊。對此，要以多種方式完善創新產品監管體系，在尊重數據資產價值實現的同時，堅守數據權益和證券市場保護，構建公私協同合作的監管新模式。

探索針對不同類型基礎資產提出差異化的信息披露需求。特別是對于不同類型的公共資產及其細分類型，應有針對性地規定信息披露措施，以提高監管效率，進一步保護公眾和投資者利益。同時，考慮到數據的專業性，可適當引入外部監管，公共數據資產證券化的監管方應由具備專業能力的第三方、監管部門和業務參與主體代表組成，完善基礎資產全生命周期信息披露制度，特別是重視和強化事后跟蹤評估和監管，完善公共數據資產證券化多元共治格局。此外，還需要類型化區分不同使用目的、使用場景、使用主體的披露義務，以實現安全與效率的共贏。

加強數據要素市場社會信用體系建設。核查數據上下游主體的不良行為記錄，強化數據資產證券化市場監管，嚴格記錄數據來源和去向。政府應進一步引導企業完善投資者保護機制，建立交易異常行為發現與風險預警機制，保障數據流通過程可追溯、安全風險可防，提升數據安全保障水平和交易透明度。就不同信用等級的企業主體來看，可以通過稅收優惠、政務服務“綠色通道”等激勵措施來實現社會整體信用氛圍的構建與提升。

加強監管過程中新興科技的應用。區塊鏈和人工智能在公共數據資產證券化監管中可以發揮重要作用，如通過區塊鏈的分布式賬本技術，實時監控和記錄數據資產證券化的所有交易和更改，確保數據的透明性和不可篡改。利用人工智能對海量監管數據進行深度分析，形成可視化的監管報告幫助監管機構掌握市場動態和風險狀況。建立以金融監管部門為主的聯合監管平臺，實現跨部門跨地區的智能協同監管，以政策扶植、資金補貼等形式鼓勵高新技術企業加大數據監管領域核心技術創新。

五、結語

超大規模市場、海量數據和豐富場景優勢為開創中國式數據資產證券化創造了諸多有利條件。然而公共數據資產證券化的理論研究與實踐應用都處于起步階段，制度不健全、市場不成熟、技術不完備、服務不專業等諸多因素不僅限制了數據市場的發展，還極易引發法律、技術與監管風險。為此，應以公私協作為基礎，構建多方發展的數據經濟發展共同體，不斷優化多元參與、共享共治的發展格局，以“數據+金融”不斷催生新產業、新業態、新模式，積極推動數字經濟成為經濟穩定增長的新引擎。

強化政府部門統籌管理作用，充分發揮市場主體作用，激發數據金融市場開發利用動力。堅持系統思維，打破公私壁壘，整合政府、企業、個人多方力量，從政策、市場、標準、技術、應用等多維度綜合考量。堅持創新思維，聚集數據前沿技術、前沿應用，勇于探索新理念、新機制、新手段，促進數據應用、產品創新和風險防范化解，推動數據資產向前發展。堅持底線思維，聚焦保護國家安全和數據權益，堅持試點先行、科學發展，健全監管體系，提高監管能力，以發展促安全，以安全保發展。政府和私營部門應在公共數據資產證券化過程中通力協作，推動這一創新進程的順利進行。

注：

①國家互聯網信息辦公室：《數字中國發展報告》（2022年），載商務預報網，2023年4月。

②聯盟鏈又稱“共同體區塊鏈”（Consortium Blockchain），是指參與區塊鏈的節點是事先選擇好的，節點間通常有良好的網絡連接等合作關系。聯盟鏈的運用場景有多家銀行之間的支付結算、多個企業之間的物流供應鏈、政府之間的信息互通互享等。有關區塊鏈上的數據權屬分析可參考程嘯（2020）[12]。

③廣東省政務服務和數據管理局：《關于佛山市南海區大數據投資建設有限公司1份公共數據資產登記申請材料合規審核情況的公示》，2023年4月18日，https：//zfsg.gd.gov.cn/zwgk/gggs/content/post_4156276.html。

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