傳統農區閑置宅基地如何盤活

楊璐璐　王怡

盤活農村閑置宅基地和農房，是第二輪農村宅基地制度改革試點的任務之一，但在廣大中西部地區面臨“閑置難以盤活”的困境，產權和市場活力是主要障礙。

高陵區屬陜西省西安市北部郊區，屬于典型的“城鄉融合發展”地區，農村宅基地閑置比例較高、資源稟賦缺乏，同時是西安北跨發展的重要承載地，集體土地征收力度大，人地矛盾突出。

如何向存量土地要“發展空間”是以高陵區為代表的很多縣域發展的現實難題。高陵區以農村宅基地制度改革為契機，推行“共享村落”鄉村發展建設用地保障機制，通過多種使用權流轉形式、自愿有償退出、宅基地綜合整治等制度創新，吸引城市資本、資源、人口流入農村。

發展“共享村落”，破題“閑置宅基地難以盤活”

建設農村產權交易市場，拓寬“零散盤活”市場范圍。高陵區建立了西北首家農村產權交易中心，農房按單宗評估價值區間，分別由區農村產權流轉交易服務中心、街道交易站和村交易點組織交易。截至2023年底，產權交易平臺交易金額為503.5萬元，其中農民收入432.9萬元，集體收入70.6萬元。拓寬“零散盤活”使用權流轉市場范圍。在靠近渭河生態景觀帶的村莊，鼓勵農戶以出租、流轉、合作等形式盤活宅基地使用權，吸引社會資本進入鄉村旅游、餐飲民宿等產業。已經形成張家、南郭“旅游村集體出租”，楊官寨、西營“城中村租賃經營”，張市、釣北、賈蔡“經濟強村自主經營”等案例。探索“三權”轉讓。出臺《西安市高陵區農民“三權”整體轉讓指導意見（試行）》，農戶可將農地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權整體轉讓給符合條件的受讓人。放寬受讓人條件，允許跨集體、跨鄉鎮、跨縣域轉讓，受讓方可以是“長期生活在高陵區的外地農戶”，也可以是“干事創業、參與農村集體經濟發展達到一定年限的下鄉返鄉人員”。

拓寬存量土地（農房）流轉渠道，建立“內部盤活”流轉機制。基于閑置和剛需并存的現狀，出臺《西安市高陵區農村宅基地自愿有償退出暫行辦法》，創新“整宗退出”和“分割退出”兩種方式激發存量宅基地市場化農村流轉。退還的閑置宅基地和住宅優先用于保障新申請宅基地的審批，宅基地通過農村產權交易平臺公開無償分配，本集體多個農戶競爭、或者劃撥給本集體之外的農戶時，可以采取競價等形式有償劃撥，農房及附著物按照有償的原則進行分配，已經形成廟西村、草王村、虎家村“內部盤活”案例。

推進宅基地股份合作社，提升“整體盤活”土地要素保障能力。在“三區三線”劃定的農業規劃空間內，針對具備整村改造條件的村莊，創新提出“統規自建”模式。成立宅基地股份合作社，農戶以宅基地使用權、農房所有權、農地經營權入股，集體經濟組織以資產資金入股，合作社對自有土地進行統一建設，通過重新劃分、集中居住等方式保障入股農戶居住權，節余的土地指標優先用于鄉村產業發展。何村、東樊村、北樊村300多戶農民退出宅基地進社區，退出的宅基地用于新分戶住宅建設或鄉村農業發展。張卜街道韓家村、南郭村、張家村、賈蔡村整村整組盤活利用宅基地，引入社會資本打造集現代農業、鄉村旅游、田園社區和農村服務業發展于一體的田園綜合體，每年村集體合作社保底分紅163800元。

改革宅基地審批制度，打通“跨村盤活”審批壁壘。針對農村新增住房剛需，制定區級土地利用年度計劃時，將新增建設用地指標給城鎮周邊和中心村等人口密集地區適當傾斜，在不違背農民意愿、不損害農民利益的前提下，允許農戶在本鄉級集體內部跨村申請宅基地，在政府駐地等集中建房。鼓勵通過分割、合并和異地調整等方式集約節約高效利用宅基地用于安排跨村集中居住，并支持其據產業基礎和各村資源稟賦發展鄉村產業，選擇合適的盤活模式，大力打造“共享村落”。

探索城鄉合作建房，形成“城鄉盤活”多樣化賦權渠道。出臺《西安市高陵區城鄉居民合作建房管理辦法》，鼓勵“返鄉下鄉人員”與農戶合作建房，用于自住或發展休閑農業、康體養老、旅游開發、民宿客棧、創新創業、辦公、“工業服務互聯網+”等產業。通過物權途徑賦予返鄉下鄉人員享有房屋50年的使用權或70年居住權。打通確權頒證流程，明確城鄉合作建房的產權關系。周家村采取“集體經濟+社會資本+農戶”模式，組織17戶農戶將閑置宅基地分割出來，與社會資本合作建房開展民宿經營，成立陜西圣彩置業有限公司，村集體占股15%，已合作建成7棟獨立民宿，每戶農戶增收10萬元。

保障集體、農戶、社會主體收益，建立“財產盤活”的共享共富機制。建立相應的收益分配機制保障市場主體、村集體經濟組織及農戶權益。一是出臺《西安市高陵區農村宅基地收益分配管理暫行辦法》，集體收益按照“提取公積公益金—提取福利費—向股東分配—其他分配”的順序進行分配，明確分配程序、收益支出用途。二是明確農戶和集體增收收益分配關系。農戶將宅基地及農房通過農村產權交易平臺出租、轉讓的“外部盤活”收益按照農戶和村集體9∶1的比例進行分配。宅基地由村集體發展鄉村產業的“內部盤活”，收益全部歸農村集體經濟組織所有。三是賦予宅基地承租人用益物權（新建權、改建權、轉讓權等）、經營權（收益權、經營自主權）、擔保物權（抵押權）等權益。

“共享村落”經驗：推進六個方面共享，助力鄉村振興

“治理共享”，縣級統籌發揮整體性治理優勢。縣級人民政府統籌“共享村落”工作推進，根據產業基礎和各村資源稟賦，選擇8個示范村探索閑置宅基地和農房盤活利用，成立“共享村落”工作專班，由區政府分管領導任組長，明晰相關部門職責，實現部門整合。用“共享村落”統籌使用權放活、有償退出統籌再利用、宅基地抵押等制度探索，形成多項制度改革聯動的產權權能協同、規范管理協同、盤活路徑協同、市場范圍協同，為支持更多城市資源流入農村形成制度合力，實現任務整合。由村集體全權代表農戶組織交易，破解農戶、政府及承租人等溝通對接難題，充分發揮村集體“統”的作用，實現集體整合。

“產權共享”，釋放產權市場效應。擴大宅基地產權結構的開放性。高陵區放寬市場準入條件，突破宅基地使用權只能在本集體經濟組織內部流轉的規定，充分賦予社會資本承租宅基地使用權參與“共享村落”建設中的權益。宅基地使用權在一定條件下跨集體、跨城鄉流轉，突破了城鄉要素流動的壁壘，吸引城市資本、資源、人才等進入農村，進一步激發了農村資源的流轉動力和活力，解決了鄉村發展“地從哪兒來”“怎么用地”以及用地政策堵點等問題。

宅基地使用權在一定條件下跨集體、跨城鄉流轉，突破了城鄉要素流動的壁壘，吸引城市資本、資源、人才等進入農村，解決了鄉村發展“地從哪兒來”“怎么用地”以及用地政策堵點等問題。

“發展共享”，產業發展牽引盤活長效機制。產業發展規劃先行。高陵區明確“共享村落”的用途為鄉村旅游、民宿、文化創意等產業，也可以用于休閑居住及養老，為更多具有田園夢想和創新創業夢想的城市居民提供居住養老、創業發展的必要空間。各村依據自身資源條件，明確產業發展定位，有旅游資源條件的村發展鄉村旅游、餐飲民宿等，有產業基礎的村建設社區工廠、倉儲物流等配套設施。如通遠街道東張市村推動養老事業發展，張卜街道賈蔡村實施臺塬生態營地項目，釣北村建設商業街綜合樓項目等。

“資源共享”，整體打造發揮土地集成開發效應。整合宅基地制度改革與集體建設用地入市。高陵區“宅改”問題意識突出，聚焦破解人地矛盾難題，整體探索鄉村發展建設用地供給機制。將宅基地制度改革與完善鄉村發展建設用地機制保障和全域土地綜合整治項目以及經營性建設用地入市等改革工作統籌考慮、整體謀劃，協同“允許永久基本農田進行占補平衡”“盤活的建設用地可直接用于增減掛鉤”“給予一定的指標支持”等多項支持政策，為產業發展提供用地保障。

“收益共享”，以集體資產經營帶動農民財產權益充分實現。宅基地收益壯大集體經濟反哺農民增收。構建農戶、集體、企業宅基地盤活收益共享機制。農戶使用權流轉中集體提取10%收益金體現宅基地所有權的價值，農戶或集體以土地入股參與企業經營收益分配充分享有土地財產收益。宅基地集體收益提取公積公益金，優先用于發展前景好、輻射帶動強的產業項目資產經營，創造更大集體收益。集體經濟發展后，通過股份分紅、福利供給、就業勞務、農戶產業補貼、貢獻獎勵等形式反哺農民增收。

“配套共享”，打造村莊投資環境形成協同改革效應。將“宅改”工作與美麗鄉村建設、鄉村治理、人居環境整治等工作結合。整合涉農資金集中支持示范村建設，明確產業發展項目、基礎設施項目、公共服務項目資金的投入分配比例，采取以獎代補方式。改革村莊的基礎設施建設，對各類鄉村宜居宜業和美鄉村示范村項目設定明確的績效目標，倒逼各試點村莊升級完善村莊基礎設施，有效提升了招商引資環境。

傳統農區盤活閑置宅基地對策建議

擴大集體產權結構性開放。聯動拓寬農戶宅基地資格權認定范圍及其實現形式、宅基地有償使用與有償退出、宅基地使用權流轉等改革政策，探索城鄉合作建房，打破成員封閉性，擴大宅基地使用權“經營權人”范圍，尤其是給予“返鄉下鄉人員”使用權市場化獲得渠道。賦予經營權人更大的權能，有效保障交易雙方的合法權益，打破城鄉要素雙向流動的壁壘，充分發揮“1+1＞2”的加乘作用，為流入鄉村的人才和產業提供多種土地供給渠道和規范的市場秩序。

探索多種形式的村企聯合模式。以“農村集體經濟組織+農戶+社會資本”為主線，探索多種形式的村企聯合模式，支持以出租、入股、租賃等多種形式盤活閑置宅基地，拓寬社會資本流入的市場途徑，結合各試點地區資源情況，探索“宅改+鄉村振興”“宅改+農業示范園”“宅改+文旅”等多種開發形式，豐富鄉村經濟業態，最大限度提升土地資源價值，彰顯宅基地的財產屬性。同時，政府與村集體要為社會資本的進入做好基礎配套，提升招商引資環境。

建立產業牽引的發展機制。從整合土地資源供給、發展多種產業結構、加強信息化建設、打造品牌效應等方面，完善閑置宅基地盤活發展機制。政府與村集體做好土地規劃設計，將分散的農房與宅基地整合成可開發利用的整地，讓“小”農房撬動“大”資源；結合村莊自然地理優勢與現實基礎，開發多種產業模式，推動產業富農；打造互聯網平臺信息共享模式，讓用戶直接看到房屋的實時情況；以數字鄉村建設為契機，線上線下進行推廣，通過數字賦能共享村落可持續發展。

完善盈利模式及收益分配機制。探索多樣化盈利模式。除民宿、餐飲，還可以探索農業體驗、游覽、鄉村旅游、農產品銷售、游樂活動、康養休閑等多種盈利渠道，提供多樣化的產品結構配置。經過民主程序完善社會資本、村集體、村民等多方參與的宅基地收益分配機制，設定集體分配比例的高限標準，明確具體分配規則，充分保障參與方的資產與財產權益，通過合理的收益分配“留得住”社會資本，“保得了”村集體，“富得了”農民。

建立健全宅基地盤活的風險防范機制。堅持頂層設計，從制度層面明確宅基地流轉的相關條件與要求，保護產權主體合法權益，為受讓方頒發宅基地使用權流轉證書。建設宅基地市場化交易平臺，規范推進市場主體合理有序地流轉宅基地使用權。建立建房監管、流轉監管和經營用途監管協同的機制，加強資格審查與風險防范，規避社會資本進入鄉村宅基地市場的潛在風險。