廣西集體林權制度改革問題與對策

摘 要 近年來，我國集體林業得到較快發展，對促進經濟社會發展具有重要貢獻。但是，集體林產權不明晰、經營主體責任落實難等問題依舊突出，嚴重制約林業的發展。為了進一步提高林業生產力，發展現代林業，改善生態環境，增加農民收入，以廣西為例，對集體林權制度改革進行闡述，并根據相關數據與工作經驗，指明集體林權制度改革存在的問題，提出解決歷史遺留問題、完善林權流轉機制等對策，以及加大宣傳力度、積極推行林長制等保障措施。

關鍵詞 集體林權制度；改革；問題；對策；廣西

中圖分類號：F326.2 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.07.066

廣西轄14市，總面積237 600 km2，人口5 012.68萬人，為我國的林業大省。截至2021年底，森林覆蓋率達62.55%，位居全國第三；林業產業總產值8 487億元，位居全國第二。在促進林業發展的過程中，廣西自治區黨委、政府嚴格遵循有關文件精神，通過一系列措施有效推動了林權制度的施行與改革，為農民就業增收開辟了新的渠道。因此，對廣西有關部門在實踐中積累總結的經驗進行分析研究，具有一定的現實意義。

1 "集體林權制度改革

集體林權制度改革的意義是在集體林權歸集體所有的前提下，放活集體林地處置權與經營權，從而讓農戶獲取林業生產經營中的主動權，調動營林造林主觀能動性，提高林業收入，打造一個活躍的、符合社會需求的林業生產交易環境。在進行集體林權制度改革的過程中，有2個不可忽視的組成部分，即主體改革和相關配套改革。主體改革是指有關部門將林權證發放給承包林地的農戶，從而達到明確產權的目標。相關配套改革是指推動林業生產經營活動綜合質量提升的一系列措施，可以大致分為林業科技服務、林業合作組織、林權抵押貸款、林業補貼政策及森林保險。

2 "廣西集體林權制度改革措施

2.1 "發展綠色金融

廣西為了落實黨的二十大關于“繼續深化集體林權制度改革”的決策部署，大力發展綠色金融，印發了《“廣西國家儲備林林票”制度改革試點工作方案》，文件中明確提出“儲備林林票+國家儲備林建設+集體林地”這一重要的改革思路。具體而言，在改革時，有關部門依托資源資本證券化手段及股份制合作經營方式，確保集體林地經營權能夠得到有序流轉，從而達到推動林地集約化、規模化經營的目的。目前，該政策的試點共有2處，即河池市的金城江區與天峨縣。河池市為給這一政策提供堅實的基礎，頒發了《河池市“廣西國家儲備林林票”管理辦法（試行）》，該文件將“廣西國家儲備林林票”定義為金融產品，賦予林票可分紅、可變現、可交易、可質押、可發行、可增值的權益憑證屬性。林農可通過林票參與分紅，確保林地承包人與所有人共享林地的增值收益，實現“經營得利、林農得益、社會得綠”的發展目標。

2.2 "推動“三權分置”改革

在集體林權制度改革的過程中，廣西開展“三權分置”（經營權、承包權、所有權）改革。以南寧市賓陽縣等11個縣（市、區）為試點，在試點內部，保護經營主體依流轉合同取得林地經營權，依法維護經營主體從事林業生產所需的各項權利，保障其有穩定的經營預期。支持新型林業經營主體經承包農戶同意提升地力、改善林業生產條件、依法依規開展林地經營權抵押融資。通過這一方式，進一步推動林地經營權流轉。以廣西蒼梧縣為例，其在推動“三權分置”改革的過程中，多元化引導農民通過入股、互換、出租、轉包等方式流轉林地。積極探索多種經營模式，如“合作社+村（組、戶）”“經濟組織+農戶”等，建立切實可行的利益聯結機制，大力打造梨埠鎮沙地鄉村振興林業示范樣板、六堡茶產業發展和林茶結合的森林康養旅游示范樣板，引領當地農民開展林下經濟，助力鄉村振興。截至2021年5月，蒼梧縣共發放林權證7.29萬本，發證宗地29.03萬宗，確權發證率為72.50%，流轉林地面積4.87萬hm2，有效推動集體林權制度的改革。

2.3 "創新林業服務體系

為了提高集體林權制度改革的效率與質量，廣西有關部門對林業服務體系進行創新。廣西林業局在改革過程中，通過多種渠道建設完善系統的全區林權收儲擔保體系。例如，與融資擔保集團展開緊密高效的合作，制定并推行以“融資擔保公司擔保+金融機構放款+國控林擔兜底收儲”為代表的林權收儲擔保融資服務模式。通過這一方式，不僅有效提高金融機構對開展林權抵押貸款的信心，進而達到增加信貸規模的目的，還幫助林農獲得了完善的貸款服務，從而使林業融資難的問題得到有效緩解。與此同時，為了推動廣西林業科技服務提質增效，廣西林業集團有限公司在2021年組建了廣西林業產業創新研究院、建立了產銷研一體化機制，經費投入同比增長642.65%，研發出一系列符合廣西氣候條件、土壤狀況的林業技術，從而提高林業生產效率。

2.4 "培養專業人才

黨的二十大報告指出，人才是第一資源。集體林權制度改革能否順利進行，與人才專業水平密切相關。鑒于此，廣西積極踐行《關于做好集體林權制度改革培訓工作的意見》的文件精神，大力開展人才培訓活動，并取得了突出效果。2023年11月7—9日，廣西林業局組織了2023年全區深化集體林權制度改革工作業務培訓班。在該培訓活動中，著名專家秦濤為來自全區各市、縣林業主管部門的170名學員，解讀有關政策理念，分析農村土地流轉、集體林權登記政策、林業金融創新路徑與戰略構想等方面的內容，提高了學員的專業水平。

3 "集體林權制度改革存在的問題

3.1 "產權流轉機制不完善

林地產權流轉屬于市場行為，良性的流轉能夠激發市場活力，增加林農經濟收益，促進集體林權制度改革，但就目前而言，廣西部分地區的林權流轉工作并不順利。主要原因有以下3點：1）森林資源具有一定的特殊性，森林評估人員須熟悉相關的技術規范、法律法規，并具有豐富的林業知識。根據馮建萬等的研究，廣西雖然擁有龐大的調查隊伍，但是調查人員的文化素質不佳，這在縣級調查隊伍中表現極為明顯（專業技術人員僅有1～2名，其他均為在校生或非專業的技術人員），給森林資源調查工作帶來極大的不準確性[1]。2）在廣西，評估機構按一般宗地評估費標準的50%計收；每宗地評估費不足300元的按300元收取。而廣西農村地區2022年的平均收入僅為1.7萬余元，評估費用對其負擔較大。3）林業部門缺乏完善的登記備案手續，導致部分工作記錄的含糊不清，從而為集體林權改革帶來了一定的困難。

3.2 "山林界限糾紛

引發山林界限糾紛的原因主要有以下3點：1）1981—1983年，廣西為明確山林權屬，制定并實施了“穩定山權林權、劃定自留山和確定林業生產責任制”的政策。但由于設備落后、時間緊迫等，個別村填發林權證混亂且沒有翔實的底案記載，存在權屬重疊、已登記未發證等一系列問題。2）部分村鎮采用在樹木間撒石灰的方式對林權進行規劃，但缺乏持久性。隨著時間的推移，石灰界限模糊不清，導致所有權難以判定。3）由于管理體制的變動，一些村、隊之間分分合合，造成山林權屬管理混亂，爭議不斷產生。據不完全統計，僅2020年我國執法部門所受理的行政申請再審案件中，來自廣西各市縣與山林權屬爭議有關的案件共166件，在全國范圍內位居首位。

4 "集體林權制度改革的對策

4.1 "解決歷史遺留問題

廣西山林糾紛不斷的根本原因是歷史遺留問題，因此在改革集體林權制度時，先要解決登記信息不全、權屬重疊、已登記未發證等問題。柳州市在這一方面做出了表率，具體流程為先讓民眾討論與協商，由集體再次確認，最后政府確權。通過這一方式，民眾獲得了實惠，進而達到推動林權登記歷史遺留問題解決的目的。同時，柳州市有關部門秉持因地制宜的原則，對不同地區采用不同的處理方式。比如，三江縣為少數民族聚集區，“寨老”文化風行，因此有關部門與當地威望較大的老人合作，在遇到林權糾紛后，由其進行斡旋，取得了事半功倍的效果。通過上述努力，柳州市有關部門解決了歷史遺留問題11.74萬個，解決地類沖突問題0.05萬hm2。因此，應將柳州經驗推廣到全區，促進集體林權制度的改革。

4.2 "完善林權流轉機制

為了促進集體林權制度改革，有關部門應允許林權作為抵押物或擔保物，為進行林業經營的農戶提供效率更高、資金更多的融資渠道，同時增加林權流轉的靈活性。同時，保證林權證正常發放，構建科學合理的評價體系；對于第三方機構，應對其評估標準、評估內容進行規范，并審查機構人員的資質，審查內容包括但不限于評估經驗、專業知識、誠信度等，確保其通過考核獲得森林資源資產評估師證書，為林權流轉工作提供人才基礎。除此之外，通過網絡平臺提供林權流轉信息、交易數據等服務，增加林權流轉的透明度和參與度，降低流轉成本。在制定評估林地價格時，有關部門應秉持“市場主導、政府監督”的原則，加強對林權流轉的管理，保證林權范圍能夠明確劃分。有關部門應根據地區實際情況，確定林地評估的范圍和內容。避免不必要的評估和煩瑣的工作，以有效減少評估時間和成本，降低評估費用。同時，做好市場監督工作，對部分機構胡亂收費的行為，及時進行處罰，并將處罰原因、流程公之于眾，使其能夠自覺規范自身行為。

5 "有效實施集體林權制度改革的保障措施

5.1 "加大宣傳力度

為了讓林農充分認識到集體林權制度改革的意義和作用，廣西應不斷加大宣傳力度[2]。1）21世紀是網絡化時代，也是信息化時代，在這樣的背景下，社交媒體成了民眾生活中重要的組成部分，利用其進行宣傳，可取得顯著的效果。如廣西南寧市農村產權流轉交易中心通過“南寧中心”微信公眾號及抖音、快手官方賬號，以及區鎮村“三級”微信群等多種媒介方式強化線上宣傳。據中國農業農村信息網報道，2023年“南寧中心”發布抖音和快手視頻共計102條，播放總量約12.96萬次，關注人數667人（同比增幅達到了274.5%）；發布公眾號推文共計471條，關注人數共8 015人，轉載分享量共3 471次，瀏覽人數共8.2萬人次，取得了明顯的宣傳效果。廣西其他地級市可結合實際情況，進行針對性的自媒體宣傳[3]。2）自媒體輻射對象多為中青少年，對于部分老齡人口影響不大。如不做好老齡人口的宣傳工作，林權改革亦難以開展。因此，在各個集體林場選擇一批具有親和力與良好口才的宣傳人員，上門為林農進行宣傳，主要選擇老齡林農喜聞樂見的宣傳形式，具體可將林權改革內容編撰為山歌、桂劇等[4]。

5.2 "積極推行林長制

2017年3月，安徽省在全國率先探索建立林長制；2019年4月，國家林草局同意支持安徽省創建全國林長制改革示范區；同年4月，廣西壯族自治區政府辦公廳頒布了《廣西林長制擴大試點工作方案》等文件，積極跟進林長制試點創建；2021年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行林長制的意見》，大力推行林長制，鼓勵和支持林業經營者通過合作、合資、股份制等方式進行林權流轉，促進林業的多元化發展。發展林長制能確保森林資源的監測管理、基礎建設、災害防控、生態修復、生態保護工作切實落實。所以，有關部門不但要深化集體林權制度改革，還應進一步推行林長制，與林業監管部門達成合作，加大森林資源管理力度[5]。另外，大力弘揚勇于負責、敢于擔當的工作作風，積極探索、主動作為，確保林長制工作取得實實在在的成效。各級林長要積極踐行“一線工作法”，落實林長巡林制度，及時掌握、處置森林資源保護管理有關問題。在林區顯眼位置展示林長的姓名、電話，強化社會監督。同時，有關部門應構建合理的組織體系和規章制度，明確各級林長的具體職責和重點任務，避免權責重疊、推脫責任。加強各級林長的培訓和管理，提高林長的綜合素質和工作能力，使其能夠更好地為林農服務[6]。

6 "結語

在推動林權改革的過程中，有關部門應當分析國內先進經驗，并結合地區實際情況，深化集體林權制度改革，為落實“兩山”理論、實現鄉村振興，做出一定的貢獻。

參考文獻：

[1] " 馮建萬.廣西森林資源監測與評估存在的問題與對策探討[J].綠色科技，2014（9）：31-32.

[2] " 劉穎嫻，陳秋華，李媛媛，等.中國集體林權改革背景下林業專業合作經濟組織林權抵押貸款研究：以三明市永安縣洪田村合作林場為例[J].臺灣農業探索，2020（6）：18-25.

[3] " 廣西壯族自治區人民政府辦公廳.廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于完善集體林權制度的實施意見[J].廣西壯族自治區人民政府公報，2018（3）：21-25.

[4] " 羅昌蓮，黃艷菲，梁綿.探討廣西集體林權制度改革下的森林資源保護管理[J].花卉，2017（2）：89-90.

[5] " 粟維斌.理論實踐結合：詮釋廣西集體林權制度改革：《廣西集體林權制度改革綜合績效評價與政策調整研究》書評[J].廣西林業，2014（2）：32.

[6] " 廣西壯族自治區人民政府辦公廳.廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于深化集體林權制度改革的意見[J].廣西壯族自治區人民政府公報，2014（5）：26-28.

（責任編輯：敬廷桃 "張春雨）