大運河的文化標識價值及其立法保護

周剛志 孫徐恬

［摘 要］ “大運河國家文化公園”是我國的重大文化工程，也是中華民族的重要文化標識。中國大運河不僅是重要的水利文化遺產、線性文化遺產，也應當成為重要的文化景觀遺產，承載“連通五大水系、促進區域交流、助力民族融合”等政治文化理念。當前，我國大運河相關立法主要有《中華人民共和國文物保護法》等國家立法和大運河水利管理、生態環境和文化遺產保護等地方立法。為推進大運河國家文化公園建設，我國應適時制定“大運河國家文化公園法”或“大運河國家文化公園管理條例”，以弘揚大運河的“中華文化標識”價值。

［關鍵詞］ 國家文化公園；大運河國家文化公園；文化遺產；立法

［中圖分類號］? D922．16?? ［文獻標識碼］ Ａ?? ［文章編號］ 1008-1763（2024）03-0132-08

The Cultrual Identity Value of the Grand Canal and Legislation Protection

ZHOU Gangzhi1，2，SUN Xutian1

（1．College of Law，Zhongnan University，Changsha 410083，China；2. School of Law， Hunan Normal University， Changsha 410081， China）

Abstract：The Grand Canal National Cultural Park is not only an important cultural project in China， but also an important cultural symbol of the Chinese nation. The Grand Canal of China is not only an important water conservancy cultural heritage， linear cultural heritage， but also an important cultural landscape heritage， carrying the political and cultural concepts of connecting the five major water systems， promoting regional exchanges， and helping ethnic integration. At present，the? Grand Canal related legislation mainly includes national legislation such as the Law of the Peoples Republic on the Protection of Cultural Relics and local legislation such as the Grand Canal water management， ecological environment and cultural heritage protection. In order to promote the construction of the Grand Canal national cultural park， China should formulate the Law of the Grand Canal national cultural park or the regulations on the management of the Grand Canal national cultural park? in a timely manner， in order to promote the value of the Chinese cultural identity of the Grand Canal.

Key words： national cultural park;grand canal national cultural park;cultural heritage;legislation

2014年6月22日，聯合國教科文組織第38屆世界遺產委員會會議審議通過“中國大運河”項目列入《世界遺產名錄》。相對于同樣入選《世界遺產名錄》的其他運河，如法國米迪運河、比利時中央運河、加拿大里多運河、英國龐特基西斯特輸水道與運河、荷蘭阿姆斯特丹運河而言，中國大運河是“時空跨度最大、技術含量最高、內容最豐富多彩的大型活態文化遺產”。［1］中國大運河作為目前世界上里程最長、歷史最久的人工河，是中國歷史上南糧北運、商旅交通、軍資調配、水利灌溉的“生命線”，對中國的政治統一、經濟發展和文化交流有著深遠的意義。

2023年9月，習近平總書記在視察浙江時指出：“大運河是世界上最長的人工運河，是十分寶貴的文化遺產。大運河文化是中華優秀傳統文化的重要組成部分，要在保護、傳承、利用上下功夫，讓古老大運河煥發時代新風貌。”建設大運河國家文化公園，是我國保護、傳承、利用大運河文化的重要舉措，也是推動新時代文化繁榮發展、弘揚中華優秀傳統文化的重大工程。依據2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布的《長城、大運河、長征國家文化公園建設方案》（以下簡稱“《建設方案》”）等文件，“大運河國家文化公園”不僅是國家的“重大文化工程”與“公共文化載體”，也是“中華民族文化標識”。在全面依法治國的當下，我國尤其需要通過國家和地方相關立法，為大運河國家文化公園建設與保護提供法治的引導、規制與保障。

一 我國大運河的“文化標識”價值

（一）大運河何以成為“中華文化重要標識”

所謂“標識”，本意為具有某種典型特征、可以用來區別其他事物的符號或者標記，我國《中華人民共和國商標法》《中華人民共和國專利法》上有明確提及“商標標識”“專利標識”概念，并在行政管理實踐中形成了“能源效率標識”“水效標識”“畜禽標識”“農業轉基因生物標識”等系列標識。國家文化公園作為“中華文化標識”，也需要通過“形象標志”等特定標識予以推廣；更為重要的是，國家文化公園本身就是中華文化的重要標志，是中華民族精神的重要載體。

著名經濟史學家全漢昇先生曾言：“運河之于唐宋帝國，著實像動脈之于身體那樣，它的暢通和滯塞，都足以影響國運的興隆和衰替。”［2］31中國古代交通條件落后，陸路運輸成本高且無道路安全保障，又因中國海岸線曲折、海盜出沒頻繁，不適宜采取海上運輸，國家便考慮利用水路。中國天然水道多為東西走向，自南北朝以后經濟重心南移，人工開鑿的大運河遂成為南北運輸的主要途徑。［3］伴隨人工開鑿運河一同產生的還有漕運制度，它是利用水道調運征收物資的一種資源調配制度。漕運制度始于秦漢而終于晚清。唐代，各項漕運規章制度初創，伴隨著歷史演進，漕運組織與制度才得以逐步完善。至清代前期，漕運的組織機構與管理制度進一步嚴密化，確保了漕運制度體系的穩定與高效運行。可以說，漕運進一步加強了古代中國的政治統一，同時也進一步“推動了商品經濟的發展、沿岸城鎮的興起繁榮及資本主義萌芽的增長”。［4］128不僅如此，大運河貫穿華北平原、淮海平原及杭嘉湖平原，其沿線及支線網絡周邊涌現出眾多繁榮城鎮，這些城鎮的崛起極大地推動了中國東部和中部地區的快速發展。大運河不僅是一條重要的交通干線，更是中國南北方經濟文化交流的重要橋梁，對于促進區域間協調發展具有不可替代的作用。同時，大運河本身也擁有珍貴的歷史、科學、藝術價值，使得其成為非同尋常的中華文化遺產。

中國大運河創始于春秋末年，以三國至南北朝時期形成的江淮黃海四大水系的運河網為基礎，借由唐宋時期的大運河工程體系而逐步成型，在元明清時期達到了水利工程技術的“高峰”。［5］5大運河作為中國南北交通“大動脈”，歷經兩千多年的歷史滄桑和社會巨變，一直發揮著物資運輸的經濟功能。至20世紀初，仍有10萬多艘船舶長年航行在運河上；2018年，僅大運河的江蘇段貨運量就達到4.8億噸，是萊茵河貨運量的兩倍多。[4]149不僅于此，大運河橫跨長江與黃河這兩大中國古代文化與文明的核心線路，聯結夏、商、楚、燕、齊、魯等中國歷史上舉足輕重的文化區域，已經成為一條重要的“文化紐帶”，其流經區域是中國古文化遺跡最為豐富的地區，集中展示了中華民族多元一體的文化特色。可以說，大運河不僅是一條河，而且是一個涉及交通、水利、地理、歷史、生態等諸多方面的文化廊道，不僅有“靜態的”文化遺址，還有“活態的”文化遺產。

（二）大運河“文化標識”價值多重內涵

我國大運河的“文化標識”價值，不僅在于它是對于中華民族歷史影響深遠的水利文化遺產，而且它還是重要的線性文化遺產，是重要的文化景觀遺產，承載著“連通五大水系、促進經濟繁榮、維護政治統一”等政治文化理念，在今天依然具有重要的文化與經濟價值。

第一，大運河是我國重要的水利文化遺產。作為世界文化遺產的中國大運河，其范圍分布在中國6個省、2個直轄市，共計27個城市各河段的典型河道段落和重要遺產點，包括河道遺產27段，總長度1011公里，相關遺產共計58處；遺產類型包括閘、堤、壩、橋、水城門、纖道、碼頭、險工等運河水工遺存，以及倉窖、衙署、驛站、行宮、會館、鈔關等大運河的配套設施和管理設施，和一部分與大運河文化意義密切相關的古建筑、歷史文化街區等。大運河作為中國歷史上最負盛名的重要水利設施之一，在某種程度上也刷新了理論界對于“建筑遺產”，尤其是“中國建筑遺產”的概念及內涵。譬如，有學者曾經提出：“只有中國建筑是以木結構為本位的，其他六大體系，雖然沒有完全拒絕木材，但主要以磚石結構為本位。”［6］9這一論點顯然是以房屋建筑作為考察對象。如果參考我國現有的《建筑類企業資質標準》，將建筑范圍擴展至港口、航道及水利工程等建筑工程，則中國建筑的“木結構本位說”可能需要修訂。大運河聯通黃河、長江、淮河、海河與錢塘江五大水系，其工程技術上首先必須面對“不同江河之間，或同一水系之間分水嶺造成的地形高差問題”，在“以非化石能源為動力的工業革命之前，京杭大運河通過工程措施實現了17世紀前的最大高差分水嶺的穿越”。[5]5為此，大運河的開鑿過程巧妙地依托了沿線豐富的自然水體資源，妥善處理了運河水體與其他自然水體間的交匯關系，其沿線分布著太湖、微山湖、高郵湖、洪澤湖以及駱馬湖等眾多湖泊，充分展示了人工工程與自然環境的和諧共生。大運河將這些河流、湖泊、濕地緊密串聯，形成了一個復雜的生態系統，其中動植物、氣候、水文、地質地貌、土壤與植被等因素相互交織、相互依賴，共同維護著一個自然的生態調節機制。這一成就不僅體現了古人的智慧與技藝，也為后世留下了寶貴的自然與文化遺產。［7］時至今日，大運河依然是我國的重要水利設施之一，以其連通中國五大水系而具有突出的水利價值和重大的歷史文化價值。

第二，大運河是我國重要的線性文化遺產。“文化線路”（cultural route）最初作為“文化交流與對話”的一種文化遺產類型而引起學者關注，該表述見于1994年在馬德里召開的世界文化遺產專家研討會的“專家報告”中。1998年，國際古跡遺址理事會成立“文化線路委員會”，并在2001年《無形遺產與文化線路的多元性》一書中及2002年馬德里會議上闡明“文化線路”的特征，譬如“文化線路精神屬性”與“聯通古今的可傳承性”等。2008年10月4日，由聯合國教科文組織在加拿大召開的國際古跡遺址理事會通過《文化線路憲章》，這是國際文化線路遺產保護的基礎性文件。［8］16-172017年，《實施〈世界遺產公約〉操作指南》附件里列舉了“文化景觀”“歷史城鎮和城鎮中心”“運河”與“文化線路”等幾種特殊的文化與自然遺產類型，其中尤其指出：“遺產線路由各種有形的要素構成，這些要素的文化意義來源于跨國界和跨地區的交流和多維對話，說明了沿這條線路上展開的運動在時空上的交流互動。”然而，《實施〈世界遺產公約〉操作指南》列舉的這幾類文化遺產類型，旨在制定具體的標準以便對這些遺產申報、列入《世界遺產名錄》進行評估，而非對這些文化遺產予以嚴格的界分。正因為如此，“中國大運河”與“文化線路”兩者之間并不矛盾，甚至在實質內容上均涵蓋了“歷史城鎮和城鎮中心”“運河”與“文化線路”等文化遺產類型，因為中國大運河還是南北溝通交流的文化航道。蘇州昆曲、紹興文戲、越劇以及在蘇北、魯南、皖北等地十分流行的“柳琴戲”，乃至南方的媽祖信仰、桃花塢年畫以及園林文化，都經由大運河漂到了北京，而在京津冀地區流傳較廣的評劇也通過大運河傳到了南方。流淌了兩千五百余年的大運河一直被譽為“中華文脈”，其深厚的文化底蘊孕育出了豐富多彩的區域文化。吳越文化、淮揚文化、楚漢文化、齊魯文化、燕趙文化等多種文化形態相互交融，共同構筑了中華民族的文化瑰寶。這些文化在大運河的波濤中相互激蕩、相互借鑒，共同譜寫了中華文化的壯麗篇章。［9］

中國大運河不僅是典型的“文化線路”，它還是重要的“線性文化遺產”。不少學者認為“線性文化遺產”概念源自“文化線路”。但是，如前文所述，“文化線路”概念的實質特征在于某項遺產曾經承載過“跨國界和跨地區的交流和多維對話”；而“線性文化遺產”的概念旨在強調文化遺產的“線狀分布”與“整體保護”。筆者認為，“線性文化遺產”主要源自美國的“遺產廊道”概念。羅伯特·希爾斯于1993年提出遺產廊道的特征在于：“擁有特殊文化資源集合的線性景觀，通常帶有明顯的經濟重心、蓬勃發展的旅游、老建筑的適應性再利用、娛樂及環境改善。”［10］大運河國家文化公園建設以中國大運河這個“文化線路”為歷史基礎，也是以其“線性文化遺產”為現實基礎。

第三，大運河是我國重要的文化景觀遺產。《保護世界文化和自然遺產公約》將“世界遺產”主要分為“自然遺產”“文化遺產”兩種類型。1992年12月，聯合國教科文組織世界遺產委員會通過的《世界遺產名錄》則增加了“自然與文化混合遺產”和“文化景觀”兩種類型；“文化景觀”尤為強調“具有杰出普遍價值的人與自然共同的杰作”。當前，我國以“文化景觀”申報的世界遺產主要有廬山、五臺山、杭州西湖、紅河哈尼梯田、花山巖畫、普洱景邁山古茶林等，中國大運河并未列入其中。但是，中國大運河不僅縱貫于五大水系之間，而且曲折縈回于沿線各城市之中，曲折的運河水與兩岸的植物群落及古城古鎮古村、水利設施遺址交相輝映，極具文化景觀的美學價值。黃仁宇曾經指出，中國大運河享有較高的全球知名度，但世界各國依然對其缺乏足夠的了解。［11］2當今時代，中國大運河正在成為促進文化交流和傳承的重要平臺和展示中華文明的重要窗口：大運河河道縱橫交錯，碼頭繁忙有序，橋梁堅固雅致；沿岸的衙署、官倉、驛站、會館、廟宇和城鎮星羅棋布；龍舟競渡、錢江觀潮、元宵燈會等民族風俗和節慶活動歷久彌新，形成了獨特的中國大運河文化景觀。各種物質文化遺產和非物質文化遺產凝聚于大運河兩岸，河、岸、城等多種文化形態涵蓋物質、精神、制度多種遺產類型，形成體量龐大的巨型文化遺產群。[9]但是，亦如2017年《實施〈世界遺產公約〉操作指南》所指出：文化景觀是“人類與大自然的共同杰作”，“見證了人類社會和居住地在自然限制和/或自然環境的影響下隨著時間的推移而產生的進化，也展示了社會、 經濟和文化外部和內部的發展力量”。“‘文化景觀類別的存在不排除繼續吸收與文化和自然相關的重要遺產的可能性，可根據兩套標準對其突出的普遍價值進行評定。”中國大運河已經被認定為“一般性的”“世界文化遺產”，并不妨礙或者排除其亦可以被認定為“文化景觀”遺產。

如學者所言，大運河是中國南北文化發展的載體和“記錄本”，“是中華文明五千年生生不息的延續與象征，是華夏版圖上民族聯接的臍帶，是政治經濟文化技術的百科全書，它的產生發展和興盛衰落都與中華民族跌宕起伏的歷史命運同步”。［12］大運河國家文化公園作為重要的水利文化遺產，其本身承載著千年的“文化記憶”，也是我們進入新的歷史時期需要重新塑造、傳播的“文化記憶場所”，是中華民族最為重要的“文化標識”之一。

二 我國大運河的現有立法體系分析

（一）我國大運河立法的基本現狀

第一，大運河的水利管理立法現狀。在水利管理方面，大運河的保護工作涉及一系列法律法規，包括但不限于《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《國內水路運輸管理條例》《內河交通安全管理條例》《中華人民共和國河道管理條例》和《中華人民共和國航道管理條例》等。此外，大運河沿線各省針對具體情況，制定了河道管理條例、湖泊保護條例、水利工程管理條例、水資源管理條例、防洪條例、水土保持條例以及建設項目占用水域管理辦法等法規規章和規范性文件等。這些共同構建了一個相對完善、實用性強、操作便捷的法規體系，為大運河的水利管理和保護工作提供了有力的法律保障。從具體內容來看，現行地方性立法已經建立了規劃制度、河道管理制度、水資源管理制度、河道采砂管理制度、水域等效替代制度和防汛防旱管理制度等大運河水利管理的相應配套制度。［13］

依據前述相關立法，我國已經確立的大運河保護利用相關制度包括：其一，大運河的河道管理制度，包括河道的統一管理與分級管理、河道管理范圍內的建設項目審批流程、河道防護措施、管理范圍劃定方法、堤防工程技術管理要求以及河道清障制度等內容。其二，水資源管理制度，包括取水許可、水資源有償使用、飲用水水源地保護、水功能區劃定、用水總量控制和定額管理、排污口審查、水資源論證等。其三，河道采砂管理制度，譬如河道采砂的統一規劃、可行性論證、采砂許可、 禁采區和禁采期、“一船一證”、采砂船舶集中停泊等制度。其四，水域等效替代制度（建設項目占用水域必須興建等效替代水域工程），以及防汛防旱管理制度，如防洪規劃、劃定規劃保留區、洪水影響評價報告、汛期和緊急防汛期、 防汛抗洪行政首長負責制等。

第二，大運河的生態環境立法現狀。在生態環境保護方面，大運河的保護工作需依托《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》及《中華人民共和國水土保持法》等法律法規。此外，國家發展和改革委員會于2021年頒布的《大運河文化保護傳承利用“十四五”實施方案》明確將大運河的生態保護修復、航運轉型提升以及文化旅游融合發展等列為關鍵任務。《重點流域水生態環境保護“十四五”規劃》亦對大運河的生態環境保護提出了明確要求，進一步細化了保護工作的內容與方向。這些法規與政策的出臺，為大運河生態環境的持續改善提供了堅實的法治保障。根據“十四五”規劃的要求，大運河生態環境的保護需要遵循“五水”統籌、協同共治的原則，在做好水生態修復、水環境改善、水資源控制的基礎上，著力推進水景觀與水文化融合提升，做到“五水統籌、協同共治”，促進大運河的整治與發展。

《江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進大運河文化帶建設的決定》作為首部省級立法，在規劃大運河文化帶建設方面提出了集文化、生態、旅游于一體的高品質、高水平長廊的愿景，主旨在于統籌推進“大運河沿線綜合發展”。而2021年頒布的《蘇州市太湖生態島條例》是太湖生態島生態環境保護和綠色發展的專項立法，為大運河文化帶的生態保護和綠色發展提供了有益的借鑒和參考。這一立法實踐不僅填補了大運河文化帶建設在生態環境保護方面的法律空白，也體現了地方政府在推進大運河文化帶建設過程中的積極探索和創新。

第三，大運河的文化遺產立法現狀。在《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國非物質文化遺產法》等文化遺產法以外，原文化部在2012年制定了《大運河遺產保護管理辦法》，旨在規范大運河文化遺產保護等事宜。然而，該部門規章的內容多為原則性規定，具體的保護措施的完善仍需依賴于其他相關法律法規的支持。而當前，各類法律法規的保護對象中，尚元大運河這樣的大型區域性遺產，因此難以實現對其整體性保護，更難以與《中華人民共和國環境保護法》等生態保護法律有效融合。根據《大運河遺產保護管理辦法》的規定，大運河的整體保護工作由文物部門負責，而環保、國土、水利、交通、航運、城建等部門則需在各自的職責范圍內協同推進相關工作。跨部門管理和跨地區管理是大運河保護的現狀，而不同部門和地區依據不同的法律法規和基于不同的管理目標，存在諸多交叉和矛盾，導致大運河保護沒有形成統一的合力。

2019年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《建設方案》提出，“到2023年底基本完成建設任務，使長城、大運河、長征沿線文物和文化資源保護傳承利用協調推進局面初步形成，權責明確、運營高效、監督規范的管理模式初具雛形”；并明確要求“相關省份結合實際修訂制定配套法規規章”。當前，我國已制定與大運河立法相關的地方性法規共計16部，其中包括省級人大常委會制定的地方性法規6部。此外，還有4部地方政府規章涉及大運河的立法工作（表1）。其中，蘇州市采用“大運河文化保護傳承利用條例”這一名稱，江蘇省制定了《關于促進大運河文化帶建設的決定》，北京市、天津市與河北省都頒布了《關于京津冀協同推進大運河文化保護傳承利用的決定》，其他省市如浙江省、揚州市、滄州市、嘉興市、紹興市、杭州市、淮安市多采用“文化遺產保護條例”的名稱。這些法規與規章的制定，為大運河的保護、管理和利用提供了重要的法制保障。

由表1我們可以得知，包含市級地方性法規在內，大運河沿線6個省（市）以及除聊城、臺兒莊、鎮江和宿州以外的13個市，都已經制定了大運河保護的相關法規規章。但是，仍有相應的城市在大運河保護立法領域處于缺位狀態。由于大運河跨省份、跨部門的特質，不同地區依據不同的法律法規和基于不同的管理目標，存在諸多交叉和矛盾。

（二）我國現有大運河立法的局限性

當前，我國的大運河文化遺產立法方面主要表現為《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國非物質文化遺產法》以及《大運河遺產保護管理辦法》等法律法規的制定與實施。此外，各地還根據實際情況，制定了一系列大運河文化遺產保護的地方性法規，以進一步完善立法體系，確保大運河文化遺產得到有效保護。然而，“大運河”作為“中華文化重要標識”，不僅需要我國積極推進大運河文化遺產的立法保護，也需要規范大運河文化遺產的合理開發、利用。實踐中，我國現有的大運河立法之局限性還表現在如下幾個方面：

首先，大運河文化遺產的整體性保護問題亟待解決。大運河存續時間長，文化遺產類型多，不同時期、不同形態的遺產資源相互交織，使得保護難度相較于一般遺產更為復雜。目前，大運河的碎片化保護現象尤為突出，這進一步加劇了大運河文化遺產保護的挑戰性。因此，我國需要高度重視大運河文化遺產的整體性保護和統一規劃問題。我國歷來堅持“規劃先行”原則，以確保各項工作有章可循、有據可查及穩步推進。統一的“大運河發展規劃”不僅可以有效協調河道的開發、利用、管理、保護等內容，而且可以明確“大運河文化經濟帶”長期的、持續發展的思路與措施。

其次，大運河文化遺產的高質量傳承利用問題亟待解決。大運河不僅擁有深厚的歷史文化底蘊，還擁有絢麗多彩的自然人文景觀，部分河段還發揮重要的航運功能。隨著現代化運輸方式的發展，大運河的傳統水利功能利用率降低，大運河沿線遺產的活態傳承面臨挑戰，大運河文化的傳承載體和傳播渠道相對有限，缺乏一個統一且高效的宣傳和推廣平臺來全面展示和傳承這些珍貴的文化遺產。這在一定程度上制約了大運河文化遺產的保護和傳承工作，影響了大運河社會價值的發揮。因此，大運河作為世界文化遺產，其影響力和吸引力尚顯不足。目前，各類文化生態資源的活化利用形式和途徑較為單一，導致部分優質資源長期閑置，未能充分發揮其應有價值。同時，這些資源與相關產業的融合程度較低，對遺產保護的支撐作用有限，不利于大運河文化的創新性發展。因此，我國需要積極探索大運河文化遺產活化利用途徑，加強資源與相關產業的深度融合，以提升大運河文化遺產的影響力和吸引力，推動大運河文化的創新性發展。

最后，大運河開發管理的合作機制問題亟待解決。大運河縱跨八個省市，不僅存在央地協調、部門協調等問題，還需要妥善處理遺產保護、城鄉規劃、土地利用和環境保護措施之間的關系。尤其是，大運河流域的區域間資源整合與生態利益調節的常態化協作機制尚不完善，亟須建立一個有效的跨區域協作機制，以推動大運河各類資源的保護、傳承與利用，確保大運河文化遺產的整體保護和可持續發展。

三 大運河國家文化公園立法的前瞻

（一）大運河國家文化公園專門立法刻不容緩

“國家文化公園”本身是一個整體，要求我國的文化遺產法制體系從“單體式”的文物保護單位制度和“個體化”的非物質文化遺產傳承制度模式轉變為整體性的“文化遺產保護利用協同推進”模式，并有效地整合文化遺產、公共文化設施等文化資源，采用公園化管理運營方式，為塑造“重要中華文化標識”提供法律支撐。《建設方案》明確指出，應深化對長城、大運河、長征沿線文物和文化遺產保護法律問題的研究。當前，大運河作為我國第46個被列入《世界遺產名錄》的項目，縱跨中國6個省、2個直轄市，共計27座城市，其河道遺產包含27段，另有運河水工遺存、運河附屬遺存及運河相關遺產共計58處遺產點，河道總長達1011公里。這一龐大的文化遺產群為“大運河國家文化公園立法”提供了迫切的現實需求，亟須通過立法手段加以保護、傳承和利用。“大運河國家公園立法”需要注意如下幾個方面：

第一，拓展大運河立法調整的區域空間。當前，盡管部分大運河遺產已被納入世界文化遺產名錄，但并非所有大運河區域都得到了涵蓋，許多具有獨特地域文化特色的文化遺產仍未能納入保護范圍。因此，大運河立法不能局限于遺產保護層面，而必須將整個大運河區域納入立法調整范圍，囊括河道遺產、運河水工遺存、運河附屬遺存、運河相關遺產等，以實現整體保護和立體發展。

第二，強化跨區域保護發展的立法理念。在此過程中，不僅要充分發揮大運河文化載體的作用，更要通過創新性的轉化方式，實現大運河經濟社會文化生態的和諧共生與發展。同時，大運河屬于線性文化遺產，具有長尺度、跨區域的特點，必須實現整體保護、系統傳承、綜合利用。這就要求樹立整體的立法理念，防止割裂式立法。在這方面，可以借鑒美國遺產廊道理念，將遺產廊道理念貫穿大運河立法始終。具體而言，可以結合大運河文化帶建設規劃，根據遺產、河道、城鎮等布局科學規劃，實現保護、傳承和利用有機結合。

第三，構建保護、利用和發展的協同管理機制。具體而言，大運河保護立法的核心在于確保大運河遺產的完整性和可持續性，這涵蓋了水工遺存、伴生歷史遺存以及環境景觀等多個方面。該立法應明確大運河遺產保護的組織架構、遺產類型劃分，以及對損害大運河遺產行為的法律責任設定。而在大運河促進立法方面，應側重于推動大運河沿線經濟、社會、文化和生態的協調可持續發展，包括加強大運河在交通運輸、文化旅游以及生態環境保護等方面的功能發揮。同時，我國應明確大運河文化帶建設的目標、規劃制定流程，以及相應的領導體制和運行機制，從而為大運河的全面發展提供有力的法律保障。大運河管理立法則要結合各級政府及其部門行政管理職責，明確其在大運河保護傳承利用過程中的具體職責，以及不同行政機關管理大運河的方式和手段，真正推動大運河立法落到實處。［14］

（二）大運河國家文化公園立法的路徑

從國家文化公園建設的目的與功能來看，其內容并不僅僅限于對“大運河文化遺產”的零散保護，而且需要將與運河沿線的相關文化遺產資源與自然資源都納入立法調整范圍。為了有效推進大運河國家文化公園的建設，全國人大常委會應適時考慮制定“大運河國家文化公園法”，或者先由國務院制定“大運河國家文化公園管理條例”，從而明確各級政府在公園建設中的事權劃分，并全面規劃與規范大運河國家文化公園的整體建設。此外，根據大運河保護的實際需求，大運河沿線的地方人大或政府也可適時制定相應的地方性保護法規或規章。具體而言，“大運河國家文化公園法”或“大運河國家文化公園管理條例”，應包含以下內容：

第一，建立大運河國家文化公園建設管理綜合協調機制。《建設方案》對大運河國家文化公園建設職權作出了初步規定，即要“建立中央統籌、省負總責、分級管理和分段負責的大運河遺產管理體制機制”。國務院辦公廳《關于同意建立大運河文化保護傳承利用工作省部際聯席會議制度的函》明確提出，為推動大運河文化的保護、傳承與利用工作，應建立由省部際聯席會議制度負責的機制，并由國家發展改革委擔任牽頭單位，統籌協調相關事宜，為有效協調中央各部門職權并加強中央統籌能力，需要通過立法建立大運河國家文化公園建設管理的綜合協調機制。具體而言，國家層面的大運河國家文化公園建設管理綜合協調機制，應當由中宣部、文化和旅游部、國家發展和改革委員會等部門組成，中宣部負責統一指導，國家發展和改革委員會、文化和旅游部分別負責大運河國家文化公園的建設、管理的統籌協調等工作等。

第二，構建分區分級管治的管理模式。法國的米迪運河和加拿大的里多運河都采取了分區分級管治的管理模式，將運河劃分為核心區和緩沖區兩個不同的部分，核心區指運河本體，而緩沖區指運河沿線、運河分支沿線以及引水渠沿線。［15］有鑒于此，我國大運河國家文化公園管理也可采用分區分級的管理模式。為了更加有效地保護大運河文化遺產，我們可將其劃分為核心遺產區與周邊緩沖區兩大區域。其中，核心遺產區涵蓋大運河的主河道及其支線河道，以及沿岸的河段、遺存等重要區域。這一區域內，河道、橋梁、倉庫、碼頭、碑刻等珍貴的遺產資源應被納入嚴格保護的范疇，以確保其得以妥善保存。周邊緩沖區則是受運河影響較大的區域，可以把與大運河國家文化公園有關的區域全部并入周邊緩沖區，這是考慮到該區域遺產保護和發展項目的有效實施，最終要靠區級層面具體落實，而大運河終將會成為這些區域未來發展的重要依托。同時，我國可劃定文化遺產保護紅線，將其納入未來的城市空間規劃體系及“多規合一”信息管理平臺。［16］

第三，構建以財政、金融、稅收等為核心的政策支持體系，以立法保障政策措施的整體性、系統性、協同性和可持續性。其中，財政支持制度主要面向大運河文化遺產的保護工作，支持大運河文化遺產的傳承和傳播。金融支持制度主要針對大運河遺產的開發和利用工作，尤其是引導金融機構支持大運河遺產的文創開發和旅游開發等等。稅收支持制度則主要用于鼓勵和引導社會力量參與大運河文化遺產的保護及合理開發利用，促進大運河文化遺產相關產業的發展。

第四，通過“大運河風景道”“大運河景觀走廊”打造“大運河文化帶”“大運河研學旅行精品路線”，促進大運河文化遺產的保護與傳承。《大運河國家文化公園建設保護規劃》提出，要深入闡釋大運河的文化價值，將其打造成新時代宣傳中國形象、展示中華文明、彰顯文化自信的亮麗名片，這說明，在有效保護大運河文化遺產的同時，還需要深入挖掘和豐富大運河的文化內涵。大運河沿線的文物資源與非物質文化遺產資源需要轉化為旅游資源，這樣才能充分展現大運河遺存承載的文化，突出大運河國家文化公園作為“中華文化重要標識”的地位。

為促進大運河文化和旅游融合發展，我國可通過建立大運河沿岸精品旅游線路等方式，將大運河遺產所承載的文化資源向旅游資源轉化；還可通過大運河國家文化公園立法明確設立常態化城市間與河段間的交流合作機制，并引入地方政府、當地企業和社會團體、志愿者隊伍等參與政策的制定和執行環節，充分發揮社會協調功能和沿岸民眾的主體性，推動大運河國家文化公園的一體化管理和運行。

（三）大運河國家文化公園立法的體例

所謂“立法體例”，一般是指立法者根據某部立法文件的立法理念、立法內容之特點，依照立法文本構造邏輯形成的文本結構及內容安排。從立法文本結構上言，我國立法體例主要分為“設章”和“不設章”兩種類型，分設章節的主要目的是概括并確定相關條款的內容及厘清立法的條款性質，其標準主要依這部立法的條文之繁復程度而定。《建設方案》指出，要深化對長城、大運河、長征沿線文物和文化遺產保護法律問題研究。大運河覆蓋廣、跨度大、河道長、遺產點眾多的現實決定了“大運河國家文化公園法”或“大運河國家文化公園管理條例”的條文必然涉及諸多內容，理應設置章節。

2021年5月27日，貴州省人大常委會委員會通過的《貴州省長征國家文化公園條例》作為我國首部關于國家文化公園的立法，也分設章節：第一章“總則”，第二章“保護”，第三章“建設”，第四章“利用”，第五章“管理”，第六章“法律責任”，第七章“附則”。整體而言，該條例的文本結構主要是依循“保護優先原則”，本著先“建設”后“利用”及“管理”再“追責”的邏輯順序，具有相當的合理性。“大運河國家文化公園法”或“大運河國家文化公園管理條例”可適當參考這一立法體例，根據大運河沿線文化遺產保護、傳承與利用的需要，按照“總-分”的基本邏輯構建。其具體的立法體例為：第一章“總則”，主要規定大運河國家文化公園立法的目的、指導思想、基本概念、基本原則、功能定位、管理體制、基本制度等總體事項。第二章“規劃與管理”，主要規定大運河國家文化公園協調機制的組成及其職權，總體規劃與城鄉規劃、專項規劃的銜接，協同保護與協同開發等，明確政府主導、社會參與的規劃與管理機制等。第三章“保護與傳承”，主要規定大運河國家文化公園的文化遺產保護、文化傳承等職權劃分和基本舉措。第四章“建設與利用”，明確促進大運河沿線文化遺產與旅游融合的行政、財政、稅收、金融等措施，破除大運河沿線地區城鄉區域協同發展的體制機制障礙，構建協同推進的制度體系。第五章“法律責任”，主要是規定對違反“大運河國家文化公園法”或“大運河國家文化公園條例”等相關立法而需承擔的民事責任、行政責任和刑事責任。第六章“附則”，主要規定該法的生效時間，以及“大運河國家文化公園”的概念、范圍等。

四 結 論

“遺產不僅是既定社會和文化的產物，它也是文化的生產者。”［17］28“國家文化公園”以文物和文化資源為依托，重點建設“管控保護”“主題展示”“文旅融合”“傳統利用”四類主體功能區，協調促進文物和文化資源保護傳承的利用，系統推進“保護傳承”“研究發掘”“環境配套”“文旅融合”“數字再現”等重點基礎工程的建設等。［18］“國家文化公園”是“中華民族重要文化標識”。我國需要在充分考慮大運河國家文化公園的特殊性和獨特價值的基礎上，適時制定“大運河國家文化公園法”或者“大運河國家文化公園管理條例”，為推進大運河國家文化公園建設、弘揚大運河的“文化標識”價值提供堅實的法治保障。

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［作者簡介］ 周剛志（1977—），男，湖南長沙人，中南大學法學院教授，博士生導師，湖南師范大學法學院教授，江蘇省大運河文化帶建設研究院特約研究員，研究方向：文化法學。