“一帶一路”背景下中緬邊境縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑

“一帶一路”倡議為邊境經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展帶來新的機(jī)遇，中緬邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮對(duì)于邊境治理意義非凡，長時(shí)間以來該區(qū)域縣域經(jīng)濟(jì)總量小、人均占有量低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠合理，制約中緬邊境縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素是交通、人口和營商環(huán)境。提升中緬邊境縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)交通體系建設(shè)，提升人口素質(zhì)和營商環(huán)境質(zhì)量，以邊境貿(mào)易為突破口發(fā)展口岸經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)邊民貿(mào)易，深化對(duì)緬經(jīng)貿(mào)合作，帶動(dòng)中緬邊境經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

中緬邊境地區(qū)是指云南三州三市的邊境，分別是怒江傈僳族自治州、德宏傣族景頗族自治州、保山市、臨滄市、普洱市、西雙版納傣族自治州的邊境一線，包括17個(gè)邊境縣、73個(gè)沿邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、277個(gè)行政村、1878個(gè)自然村、64.57萬人，覆蓋16個(gè)民族。中緬邊境地區(qū)地域跨度大，自然地理?xiàng)l件復(fù)雜多樣，生態(tài)條件相對(duì)惡劣。所在區(qū)域多位于高寒深山區(qū)、石山區(qū)、干熱河谷地區(qū)，有瀾滄江、怒江穿流而過。除了德宏州外，其他州市邊境地區(qū)的山地面積比例都在90%以上。由于邊境縣地處自然條件較差的自然環(huán)境，生態(tài)環(huán)境脆弱，丘壑縱橫、平地少，土地資源有限，加上中緬邊境地形復(fù)雜，鐵路和高速建設(shè)滯后，出行成本和物流成本相對(duì)較高，交通不便，發(fā)展困難，長期處于欠發(fā)達(dá)狀態(tài)，邊民的生活、生存成本較高。隨著國家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，“興邊富民工程”“邊境小康村建設(shè)”等系列項(xiàng)目的推進(jìn)，地方政府針對(duì)邊民及邊民守邊固邊出臺(tái)專門的政策支持，中緬邊境地區(qū)獲得持續(xù)的發(fā)展，人民的獲得感和幸福感不斷增強(qiáng)。但是由于自然條件、歷史因素、民族自身因素等影響，中緬邊境地域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展依然滯后。

中緬邊境縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體特征

縣域經(jīng)濟(jì)總量小。近年來，中緬邊境縣域經(jīng)濟(jì)總體呈上升趨勢，由于邊境縣遠(yuǎn)離國內(nèi)市場中心，受自然環(huán)境、交通基礎(chǔ)設(shè)施的影響，市場經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展不均衡，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)區(qū)域差異性，經(jīng)濟(jì)總體呈現(xiàn)小、散、弱的特點(diǎn)。從生產(chǎn)總值上看，2022年騰沖市和景洪市GDP分別為347.97億元、373.89億元，這兩個(gè)縣擁有國家級(jí)的口岸，位于市政府所在地，好的區(qū)位優(yōu)勢和旅游資源吸引了國內(nèi)外人口、資本、技術(shù)等要素的集聚，縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)較快發(fā)展，屬于中緬邊境發(fā)展較好的地區(qū)；其次龍陵縣、瀾滄縣、耿馬縣、勐海縣、瑞麗市、盈江縣、芒市位于中間梯度；邊境縣中縣域經(jīng)濟(jì)GDP100億元以下的有8個(gè)，分別是普洱市的孟連縣、西盟縣，臨滄市的鎮(zhèn)康縣、滄源縣，德宏州的隴川縣，怒江州的瀘水市、福貢縣、貢山縣，排在末位的貢山縣GDP僅22.24億元，說明其經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨困境，需要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。

人均占有量低。中緬邊境縣人均GDP總量偏低。2018—2022年17個(gè)邊境縣人均GDP持續(xù)增長，人民生活水平不斷提升。2022年國家人均GDP為85698元，云南省人均GDP為61716元，但是從中緬邊境縣的數(shù)據(jù)來看，均低于全國水平。17個(gè)邊境縣中只有瑞麗市人均GDP為66935元，超過云南省平均水平，瑞麗享有國家重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)政策，近年來隨著交通條件的改善，經(jīng)濟(jì)增速加快。2022年其他縣域人均GDP均低于云南省的平均水平，低于5萬元的邊境縣有10個(gè)，最低的是福貢縣，人均GDP僅26339元。中緬邊境縣經(jīng)濟(jì)規(guī)模小、人均占有量低，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)群眾收入與消費(fèi)水平低下，生活水平提升緩慢，用于生產(chǎn)投資的資本較少，致使縣域經(jīng)濟(jì)市場規(guī)模小、內(nèi)生資源不足；而落后地區(qū)的人力和資本偏向于流動(dòng)到相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，外部的資本、技術(shù)等要素卻難以引進(jìn)，從而區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后加劇，經(jīng)濟(jì)總量不足，很容易陷入發(fā)展怪圈。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。邊境縣域經(jīng)濟(jì)GDP構(gòu)成中第一產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出低、產(chǎn)值低，沒有形成規(guī)模效益，畜牧業(yè)規(guī)模較小產(chǎn)值低；種植業(yè)以糧食、經(jīng)濟(jì)作物為主，農(nóng)產(chǎn)品深度加工能力差，區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重，大多是橡膠、堅(jiān)果、茶葉、甘蔗、煙草、特色果蔬、蜂蜜、養(yǎng)殖等業(yè)態(tài)。第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比小、產(chǎn)值低，第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值超過100億元的只有騰沖和景洪市，50億—100億元的只有龍陵縣和勐海縣，其他13縣工業(yè)產(chǎn)值均在50億元以下，顯示其工業(yè)基礎(chǔ)非常薄弱，從事制造的企業(yè)較少，工業(yè)產(chǎn)品種類少，主要是水電、水泥、糖和啤酒；工業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模和總量小、技術(shù)質(zhì)量不高、產(chǎn)業(yè)鏈條較短，吸納就業(yè)人口較少。第三產(chǎn)業(yè)占比較大但產(chǎn)值不高。邊境縣域擁有豐富的旅游資源，但是除了景洪之外其他各縣的旅游產(chǎn)值都很少，旅游開發(fā)廣度、深度不夠，且旅游服務(wù)質(zhì)量不高，存在很大提升的空間；此外各邊境縣之間的旅游資源和線路沒有效整合，縣域之間旅游合作力度不夠，與緬甸的跨境旅游合作乏力。

中緬邊境縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素

綜合看來，制約中緬邊境縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素很復(fù)雜，但眾多因素當(dāng)中，交通是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，人是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵，良好的營商環(huán)境是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障。在中緬邊境縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，正是由于這三大因素存在不足導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。

交通因素。近年來，中緬邊境地區(qū)的交通條件極大改善，各州市政府駐地主要城市先后建設(shè)了機(jī)場、多數(shù)地方修建了鐵路和高速公路，但是中緬邊境縣域交通條件還存在很多問題和差距，多數(shù)區(qū)域公路等級(jí)低、路況差，運(yùn)輸能力不足，且與邊境口岸連接不通暢，嚴(yán)重制約邊境縣域跨境貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)合作。怒江州由于自然環(huán)境惡劣，至今沒有鐵路，普洱市政府所在地思茅至今未通鐵路。大多數(shù)邊境縣與州市政府所在市沒有高速公路，邊境縣到州市政府所在地客車需要3—5小時(shí)。邊境縣內(nèi)部交通更差，縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村之間山路蜿蜒，落石滑坡阻斷交通情況在雨季時(shí)有發(fā)生。各州市之間的鐵路交通連接也不順暢，導(dǎo)致省內(nèi)物流速度緩慢，物流成本和時(shí)間成本較大。交通不暢不僅制約工業(yè)的發(fā)展，也制約旅游服務(wù)業(yè)的發(fā)展，邊境縣遠(yuǎn)離國內(nèi)市場中心，發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的物流、客流成本過高，在市場競爭中處于劣勢地位。

人口因素。中緬邊境縣域人口規(guī)模小且外流。滇緬地區(qū)17個(gè)邊境縣2015年人口共465.54萬，2022年統(tǒng)計(jì)為472.35萬人，7年來增加6.81萬人，最近兩年總體人口呈現(xiàn)下降趨勢，2022年比上年減少0.54萬人，比2020年減少1.96萬人。17個(gè)邊境縣中，龍陵、騰沖、西盟、鎮(zhèn)康、耿馬、滄源、貢山等7縣相比2015年人口在減少。此外，區(qū)域發(fā)展的差異及區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸納就業(yè)人數(shù)有限，每年大量勞動(dòng)力外出跨省務(wù)工。2022年龍陵縣總?cè)丝?6.6萬，外出務(wù)工達(dá)122758人，占總?cè)丝诘?6%，2022年西盟縣人口為8.7萬人，外出務(wù)工人口為22336人，占總?cè)丝诘?6%；2023年滄源縣出省務(wù)工農(nóng)村勞動(dòng)力達(dá)到6.7萬人，占滄源縣總?cè)丝诘?2%。邊境農(nóng)村人口的外流直接導(dǎo)致邊境村的空心化問題、邊境內(nèi)生力量戍邊乏力問題、留守兒童問題、養(yǎng)老問題，也使邊境村經(jīng)濟(jì)發(fā)展失去內(nèi)生原動(dòng)力。更嚴(yán)峻的是由于地理位置偏遠(yuǎn)，高端人才缺乏，不僅難以吸引外地人才進(jìn)入，本地人才也難以留住。邊境縣域的文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等各領(lǐng)域人才匱乏的情況日益凸顯。

營商環(huán)境因素。營商環(huán)境是區(qū)域發(fā)展的體制性、制度性措施，其優(yōu)劣直接影響市場主體的興衰、生產(chǎn)要素的聚散、發(fā)展動(dòng)力的強(qiáng)弱。根據(jù)2021年度“萬家民營企業(yè)評(píng)營商環(huán)境”問卷調(diào)查，云南得分69.47，全國排第21位，省—州（市）—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)的營商環(huán)境評(píng)價(jià)滿意度逐級(jí)下降。具體表現(xiàn)為政策宣傳落實(shí)不到位、惠企政策層層打折扣；重招商、輕落實(shí)，拖欠企業(yè)款項(xiàng)，投資審批監(jiān)管多、程序多、管理部門多；基層政府誠信不足，企業(yè)缺乏投資信心；在金融支持方面，企業(yè)獲取銀行貸款和政府資金支持仍然很難，尤其是中小企業(yè)存在融資難、融資貴問題。邊境貿(mào)易營商環(huán)境的跨境物流、冷鏈物流、現(xiàn)代物流的基礎(chǔ)不強(qiáng)，口岸管理部門融合度不夠，出入境程序繁多、時(shí)間成本較大。一個(gè)地區(qū)營商環(huán)境的優(yōu)劣直接影響著招商引資的多寡、區(qū)域內(nèi)企業(yè)經(jīng)營狀況的好壞，最終對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)稅收入、社會(huì)就業(yè)等產(chǎn)生重要影響。

促進(jìn)中緬邊境縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可行性路徑

強(qiáng)化境內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造高效快捷的物流通道。交通制約區(qū)域的物流成本，影響當(dāng)?shù)匚飪r(jià)和消費(fèi)，是企業(yè)投資首要考慮的因素，中緬邊境縣域交通體系的短板依靠縣域自身短期內(nèi)難以改觀，需要國家和社會(huì)的資金投入。邊境是國家的窗口，邊境交通設(shè)施升級(jí)是國家形象的外觀展示，也是邊境發(fā)展的必備條件。著眼于未來的區(qū)域發(fā)展，必須加強(qiáng)那些可以帶動(dòng)周邊國家的主要省份的政策支持，對(duì)于邊境區(qū)域的政策支持，提高邊境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重視程度。要對(duì)內(nèi)打通州（市）—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村交通要道，提升高速通車?yán)锍蹋龅娇h域間互聯(lián)互通；對(duì)外加強(qiáng)對(duì)緬合作，加快中緬鐵路、高速公路建設(shè)，做到邊境縣與緬甸重要城市的互聯(lián)互通。

優(yōu)化營商環(huán)境。優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場活力是推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。進(jìn)一步加快政府職能轉(zhuǎn)變，從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，簡政放權(quán)，扎實(shí)推進(jìn)放管服工作，減少政府對(duì)生產(chǎn)要素的直接配置，切實(shí)讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，創(chuàng)造公平的制度環(huán)境，維護(hù)公平正義的法治環(huán)境。加強(qiáng)對(duì)基層政府政策執(zhí)行的指導(dǎo)和監(jiān)督，防止政策執(zhí)行打折扣。建立新型政商關(guān)系，劃清政府、市場和社會(huì)的治理邊界，厘清“親”“清”界限，明確政商交往規(guī)矩。創(chuàng)新融資平臺(tái)，整合銀行、保險(xiǎn)公司、證券公司和擔(dān)保機(jī)構(gòu)等金融資源，拓寬企業(yè)融資渠道，確保及時(shí)為企業(yè)注入“金融活水”。在邊境貿(mào)易中，優(yōu)化進(jìn)出口貨物通關(guān)流程，簡化通關(guān)程序，提升通關(guān)效率；提供人民幣跨境電子結(jié)算等金融服務(wù)，促進(jìn)跨境電子商務(wù)發(fā)展；提升邊境縣域基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)水平，增強(qiáng)外來投資者對(duì)未來的綜合性預(yù)期。

提升人口素質(zhì)，吸引外來人才。加大對(duì)教育的投資，除了提升基礎(chǔ)教育質(zhì)量外，邊境縣政府應(yīng)強(qiáng)化職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，全面提升邊民科學(xué)文化素養(yǎng)，積極培育本土人才，服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。在人才不足方面，政府應(yīng)制定相關(guān)邊境服務(wù)激勵(lì)政策，讓大學(xué)畢業(yè)生到邊境扎根，服務(wù)邊境社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近年來大學(xué)畢業(yè)生數(shù)量不斷攀升，本科、碩士、博士等各層級(jí)大學(xué)生就業(yè)難的問題形勢嚴(yán)峻，大學(xué)畢業(yè)在城市送外賣、擺小攤的人很多，造成知識(shí)和人才的大量浪費(fèi)。在此背景下，激勵(lì)各地大學(xué)生到邊境工作，能夠激發(fā)邊境縣域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，增強(qiáng)邊境社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力，能夠有效解決兩難問題。

引導(dǎo)邊境貿(mào)易，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“一帶一路”倡議使邊境地區(qū)由封閉區(qū)域轉(zhuǎn)為開放前沿地帶，成為國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的重要窗口。2023年前11個(gè)月沿邊地區(qū)進(jìn)出口總值3649.5億美元，增長1.0%，高于全國整體增速6.5個(gè)百分點(diǎn)。其中，全國邊境小額貿(mào)易進(jìn)出口增長33.6%。新疆企業(yè)以邊境小額貿(mào)易方式進(jìn)出口285.4億美元，排名第一，占新疆進(jìn)出口總值的62.0%；廣西、內(nèi)蒙古分列第二、第三位。新疆、內(nèi)蒙古和廣西的實(shí)踐證明，沿邊地區(qū)發(fā)展邊境貿(mào)易是振興區(qū)域經(jīng)濟(jì)的有效途徑。

中緬邊境線長2185公里，其中滇緬段為1997公里。中緬邊境縣位于我國對(duì)東盟開放的陸路最前沿，中緬邊境地區(qū)的邊境縣有5個(gè)一類口岸，6個(gè)二類口岸，其中瑞麗市擁有最大的對(duì)緬貿(mào)易口岸，耿馬縣的清水河是對(duì)緬貿(mào)易的第二大口岸，該區(qū)域也是孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊穿過的區(qū)域，是“一帶一路”有效銜接的重要門戶，是我國推窗走向印度洋的重要開放地區(qū)，具有發(fā)展對(duì)外貿(mào)易不可取代的優(yōu)勢。但是該區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展落后致使口岸運(yùn)營能力不足，通關(guān)效率不高。此外，該區(qū)域?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，口岸出口商品來源于內(nèi)地和沿海地區(qū)，邊境貿(mào)易效益不高。

中緬邊境地區(qū)應(yīng)該利用沿邊開放的優(yōu)勢，利用好國內(nèi)國外兩個(gè)市場優(yōu)勢，兩種資源優(yōu)勢，發(fā)展加工業(yè)，國內(nèi)資源加工出口滿足國外消費(fèi)需求，國外資源進(jìn)口加工滿足國內(nèi)消費(fèi)需求。緬甸經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，生產(chǎn)和生活消費(fèi)依賴我國，對(duì)我國的日用產(chǎn)品、藥品、工業(yè)產(chǎn)品和機(jī)電產(chǎn)品需求強(qiáng)烈，同時(shí)緬北資源豐富，原生態(tài)的大米、豆類等農(nóng)產(chǎn)品以及木材、石材和礦產(chǎn)資源，和我國的經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性很強(qiáng)。因此，中緬邊境縣應(yīng)充分利用區(qū)位優(yōu)勢，加強(qiáng)邊境貿(mào)易，在邊境沿線設(shè)立工業(yè)園區(qū)，充分利用中緬兩國低成本的用工優(yōu)勢，結(jié)合資源優(yōu)勢，積極招商引資，利用國內(nèi)外社會(huì)資本優(yōu)先發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)和邊境貿(mào)易。促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和邊境貿(mào)易協(xié)調(diào)發(fā)展，同時(shí)在保證國家權(quán)益的前提下優(yōu)化簡化通關(guān)、報(bào)關(guān)手續(xù)，提升東南亞、南亞跨境貿(mào)易由云南口岸通關(guān)的數(shù)量和比例，充分發(fā)揮邊貿(mào)與口岸紅利效應(yīng)。

調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，深化對(duì)緬經(jīng)貿(mào)合作。沒有產(chǎn)業(yè)的口岸，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可持續(xù)。中緬邊境地區(qū)需要統(tǒng)籌縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，堅(jiān)持發(fā)展實(shí)體產(chǎn)業(yè)，根據(jù)邊境縣域資源優(yōu)勢，找準(zhǔn)區(qū)域內(nèi)市場空間大的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，集中精力做大做強(qiáng)，根據(jù)緬甸國內(nèi)需求不斷調(diào)整補(bǔ)充完善產(chǎn)業(yè)鏈條，與緬甸產(chǎn)業(yè)進(jìn)行有效對(duì)接，在中緬邊境區(qū)域逐漸形成產(chǎn)業(yè)集群。讓邊境成為國內(nèi)外投資熱點(diǎn)，促進(jìn)邊境產(chǎn)業(yè)振興，吸納更多邊民就地就業(yè)，以產(chǎn)聚人。

中緬邊境地區(qū)邊境縣基于民族文化風(fēng)情濃郁、自然風(fēng)光旖旎的資源優(yōu)勢，打造邊境旅游精品線和跨境旅游帶，對(duì)現(xiàn)有景點(diǎn)深度開發(fā)建設(shè)，突出民族特色，圍繞方便游客的“吃—住—行—游—娛—購—養(yǎng)”等環(huán)節(jié)強(qiáng)化并帶動(dòng)關(guān)聯(lián)服務(wù)行業(yè)的發(fā)展。緬甸擁有豐富的旅游資源，如極具異域風(fēng)情的萊茵湖、大金塔、蒲甘等對(duì)國人都有吸引力，國家應(yīng)支持邊境縣與緬甸合作，共同開發(fā)發(fā)展跨境旅游業(yè)。

總之，中緬邊境縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于邊境穩(wěn)定和邊民安居樂業(yè)意義重大，提升中緬邊境交通條件和營商環(huán)境質(zhì)量有利于吸引外界企業(yè)家和社會(huì)資本、技術(shù)、人才的匯聚，有利于中緬邊境產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，只有邊境產(chǎn)業(yè)振興、經(jīng)濟(jì)繁榮，方能吸納邊民就近務(wù)工就業(yè)，解決邊境村空心化等諸多問題，增強(qiáng)穩(wěn)邊戍邊內(nèi)生力量。

[本文作者張妙麗系滇西科技師范學(xué)院副教授。基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“中緬邊境抵邊村寨共同體構(gòu)建研究”（20BZZ027）]