新加坡如何有效反貪治腐？

羅文彥

新加坡自1965年獨立以來，從彈丸小國發展成為世界上最富裕的國家之一。《聯合早報》近期刊登的經濟數據顯示，2023年新加坡的名義GDP已增至2004年的3.5倍；人均GDP達到當年的2.4倍，從4.67萬新元增至11.38萬新元；相對于主要貿易伙伴國家的貨幣，新元在20年間增值了40%。這不但在東南亞一騎絕塵，放在全世界也是名列前茅。更難能可貴的是與此經濟成就相匹配的廉政程度。盡管近年來新加坡也不斷曝出腐敗丑聞，但不可否認新加坡的廉潔指數依然高企，并對新加坡的經濟發展有極大的穩定和推動作用。

這一成就的取得并非輕而易舉。在李光耀領導的人民行動黨1959年登臺執政之前，新加坡和其他多數東南亞國家一樣貪污盛行，嚴重影響了該國的經濟和社會發展。舉起“掃除貪污”旗號的人民行動黨由此贏取了民心，大選獲勝。而且該黨在之后的執政中相繼采取一系列措施反貪治腐，延續并鞏固了其優秀的廉政面貌。

全而嚴的反貪法律體系

健全的法律法規制度是懲治腐敗的可靠依據。新加坡的廉政機制建設絕不僅限于面向公務員的一系列政策和紀律規范，能取得舉世矚目的廉政成績還在于其獨有的相關法律規章。

新加坡在早期很長一段時間里貪污盛行、腐敗成風，20世紀60年代開始，針對公務員的腐敗情形，新加坡憲法做出明確規定，如禁止公務員從事商業活動，成立公務員委員會以防止公職人員行賄受賄等。在憲法的基礎上，多部行政性法律法規相繼出臺，對公職人員做了嚴格詳盡的要求。除此之外，在《刑法》中也對賄賂犯罪和經濟犯罪有明確的規定和定義。

1960年制定的《防止貪污法》則是專門的反腐敗法律，為反腐敗提供法律依據。值得一提的是，新加坡針對的貪污行為既指公職人員利用公共權力非法謀取私利，其行為主體是公職人員；也指利用職權非法取得利益，其行為涵蓋了公共部門和私人部門的工作人員。因此對貪污的治理既包括擁有職權者的受賄，也包括沒有職權者的行賄；既包括對公共部門貪污現象的治理，也包括對私人部門乃至整個社會生活貪污現象的治理。

貪污調查局是新加坡獨立行使肅貪職能的專門機構，以高效率、獨立性為特點。

“有法律而不嚴肅，不如沒有法律。”這是李光耀的一句名言。新加坡執法嚴格，不許打半點折扣，在法律面前一律平等，不搞例外。曾有一段時間，西方媒體對新加坡的法律大做文章，渲染新加坡法律殘酷無情，新加坡時任律政部長兼外交部長賈古瑪予以駁斥說：“新加坡的法律制度是為保護絕大多數人的基本權利和根本利益而建立的，法律確實應該有震懾犯罪的作用。”

面對反貪治腐廣大的外延，對貪污的從嚴懲治是非常重要且必要的。首先表現在一旦貪腐必遭揭發、處罰。遏制貪腐既有賴于懲治貪腐措施的嚴厲，更有賴于腐敗分子被揭發、受懲罰的概率提高。1960年頒布的《防止貪污法》規定，賄賂不僅包括看得見的“有價值的物品”，也包括看不見的有價值的職務等。這就擴大了“賄賂”的定義，標志著各類腐敗都要受到懲罰。在嚴格度方面，根據相關法律，不管行賄性報酬給予或未曾給予，接受或未曾接受，只要“同意給予”或“同意接受”，均被視為犯罪，這就使得各種腐敗行為都會受到懲處。

而最具新加坡治貪特色的是“有罪推定”。眾所周知，無罪推定所強調的是被告人所指控的罪行，必須有充分、確鑿、有效的證據。如果審判中不能證明其有罪，就應該推定其無罪。世界上大多數國家都將其作為一條重要的法制原則歸入憲法中，同樣無罪推定也是強調法制的新加坡的重要原則。但是在處理貪腐犯的問題上，新加坡卻有一條可以稱為“有罪推定”的原則，即任何人所擁有的財產或其在某財產里占有的利益，與該人已知的收入來源不相符合，又不能向法院做出合理的解釋時，即被視為貪污所得。

當然“有罪推定”只有在上述法律條文所規定的情況下才適用。它并不意味著在打擊貪腐的過程中“寧可錯殺一萬，絕不漏網一個”，而是在更多情況下遵循“疑點的利益歸被告”的“無罪推定”原則。因此新加坡所建立的制度不是假設沒人會貪污，而是確保一旦有人貪污受賄，必會被揭發并面對處罰。

其次，從嚴懲治還表現在對很小的貪腐處以相對很重的懲罰。新加坡對于貪腐懲罰的嚴厲，并不表現在重罪重罰，而是表現在輕罪重罰，如行賄10元就要坐牢，就可能失去數十萬元的退休金等等。這樣就避免了“小洞不補，大洞吃苦”的惡果。

貪污調查局帶來的高效廉潔

新加坡貪污調查局以高效運行聞名，被視作新加坡反腐成功的一個重要因素，其前身是英國殖民政府刑事偵查局設立的反貪組。然而，反貪只是刑事偵查局主要職務中的一項，在人力和物力缺乏下不能有效執行反貪任務，尤其對警察部隊內“監守自盜”的貪污行為束手無策。

1951年10月，新加坡發生一起鴉片劫持事件，一些警察參與其中，反貪組行動不力，造成了惡劣的社會影響。為全面調查此事，新加坡政府組建了一個特別調查局。鴉片劫持事件后，新加坡政府決定保留這個調查組，取代此前的反貪組，并有權調查所有的貪污腐敗案件。經過反復權衡，該調查組成為“局”，被命名為“貪污調查局”。

人民行動黨執政后，新的反貪法律《防止貪污法》出臺，對貪污調查局的職權給予了明確規定。按照規定，新加坡貪污調查局直接隸屬于內閣總理，是全國防止貪污賄賂的最高機關。局長和副局長由總理任命，并可根據具體情況任命若干局長助理和特別偵查員。局長只對總理負責，不受其他任何人士的指揮和管轄。1991年新加坡通過了“民選總統法令”，據此法令，即使總理不同意貪污調查局局長對有關部長展開調查，總統還是可以授權貪污調查局局長對有關部長進行調查。由此更加凸顯了貪污調查局高度的獨立性和自主性。

在此背景下貪污調查局的工作方式是舉報立案、風聞出擊。在20世紀50年代的殖民統治時期，新加坡民眾普遍存在著“生不入衙門”的觀念和拒絕在調查方面同當局合作的態度，并擔心受到報復而拒絕出庭作證。為破除這些障礙，貪污調查局采取一系列措施支持公眾揭發和舉報任何貪污行為，包括告密者受到法律保護、身份受到嚴格保密，甚至不能在法庭審訊中泄露等。為了方便公眾揭發和舉報，告密者可直接到貪污調查局報案，也可以撥打官方電話或上官網舉報。而當坊間盛傳或謠傳某種貪污行動時，不管有沒有人報案，貪污調查局情報署人員都會聞風而動，出擊跟進。

具體行事中貪污調查局的工作作風具有無私、迅速的特點。其中鐵面無私主要體現在“清理門戶”和敢抓“大魚”上。貪污調查局官員將懲治本部門出現的腐敗分子稱之為“清理門戶”，對“大魚小魚”照打不誤，采取的是無畏無私的鐵腕手段。

1975年，貪污調查局處理了一樁重案，牽涉到時任國家環境部部長黃循文，他被指控收受賄賂超過80萬新元。最終，黃循文被判入獄18個月。黃循文一案轟動一時，反映了人民行動黨和新加坡政府對于掃除貪污腐敗的堅定決心，也讓公眾感受到了貪污調查局的無畏無私。此后，貪污調查局又調查處理了一些重案，令不少高官因貪污腐敗受到法律制裁，這些“成績”為貪污調查局贏得了極好的口碑。

在雷厲風行方面，貪污調查局依調查難度把案件分成三級，要求那些報案時證據確鑿的案件以最短時間完成調查。在接到公眾檢舉的貪污投訴后，須在一星期內對書面投訴者給予答復，對親自上門者則須當場回復。一旦決定調查，貪污調查局須在委定查案官員后48小時內展開調查行動。除非案情復雜，需要更長時間調查，否則所有的貪污投訴必須在3個月內完成調查。這種極高的行動效率對案件的偵破起到了至關重要的作用。

以薪養廉的真相

李光耀領導新加坡政府以來，一直倡導國民特別是官員要具有君子之風。要求官員必須是君子，但并不要求他們去做圣人，因為君子可以愛財，但必須取之有道。由此落實到制度安排和政策制定上就不能設想公務員是圣人，要求他們拿很低的薪酬。或許公務員拿很低的薪酬，或者領導人拿和普通民眾完全一樣的薪酬，可以體現公務員和領導人大公無私的公仆精神，但在新加坡這樣精英主義的社會中，結果往往是要么優秀的人才因薪酬太低而離開公務員隊伍，要么公務員因薪酬太低而撈取違法財物，從而走向貪腐。

新加坡所謂“高薪”，主要針對超級公務員和擔任政治職務的國家領導人、政府各部門領導人。據《海峽時報》報道，新加坡部長級官員的薪酬以該國收入最高的1000人的薪資中位數為基準，再打上6折以顯示“為民服務”的屬性，一位初級部長（MR4）的月薪為5.5萬新元，年薪包含13薪和獎金。李顯龍任總理時薪資按初級部長的兩倍計算，2012年經過一輪薪資下調后為220萬新元，曾被稱為“全球最高薪領導人”。普通級別的公務員則不會獲得超過私人部門相同水平的工作人員的薪酬，因為政府部門的工作更像是鐵飯碗，比私人部門的工作更有保障。而且公職人員的薪酬會隨著私人部門薪酬的增長而增長，以跟隨市場水平。因此，公務員不是無條件地拿高薪，他們必須努力工作，與國人同甘苦、共命運，隨著年景的好壞調整薪酬。而普通公務員要想取得領導層的高薪，更需要努力奮斗，積極發展。因此該政策并不是讓公職人員養尊處優，而是具有正面的激勵和促進效能。

不過，新加坡社會也間或有官員薪酬過高的意見甚至是尖銳批評，但官方從來不接受“高薪養廉”的說法，他們認為是“高薪引才”或“高薪搶賢”。

李顯龍曾被稱為“全球最高薪領導人”，但新加坡官方從來不接受“高薪養廉”的說法，他們認為是“高薪引才”或“高薪搶賢”。

實踐證明，“高薪”給予公職人員符合市場水平的足夠薪酬，有利于新加坡公共部門和內閣爭取和保留好人才，并保證政府保持高程度的廉潔誠實和高水準的能力。但另一個事實是，高薪并非養廉的充分條件，因為人的欲望沒有止境，必須輔之以配套的其他制度才能保證政府的廉能。于是新加坡政府制定了嚴明的公務員紀律來規范其行為，其中有關防治貪腐的紀律就包括了金錢借貸、投資與擁有不動產、收禮與招待等八條內容，每一條都有詳細的說明和要求，一旦違反都會受到紀律處分，若有腐敗現象更是會被革職懲處且永不敘用。因此在“高薪”激勵和相關紀律規范下，廉潔奉公就自然內化為公職人員的行為方式，極大改善和促進了新加坡的廉政面貌和廉政建設。

以法保廉，使人不敢貪；以規固廉，使人不能貪；以薪養廉，使人不必貪。新加坡這些法規舉措不但對反貪治腐卓有成效又為國家發展帶來了切實的好處。2024年5月黃循財宣誓就職新加坡第四任總理，李顯龍在最后一次演講中強調說：“新加坡建設的三個重點是社會凝聚力、長期規劃，以及政治穩定和信任。”由此可見對新加坡反貪治腐帶來積極效應的相關政策法規在后李顯龍時代還會繼續沿用下去，新加坡驕人的廉政面貌在短時期內也不會有太大的改變。