全球深海基礎設施治理的現狀、挑戰與中國路徑

張景全　侯闖

摘要：目前，海底電纜、海底數據中心、海底資源開采設備等深海基礎設施受到廣泛關注。國際社會對深海基礎設施競爭管控無力，存在全球深海基礎設施領域爆發沖突的風險。深海基礎設施治理正成為全球海洋治理新興而又迫切的難題。同時，深海基礎設施的自身因素也加重了國際深海空間治理難度，全球深海基礎設施發展迅速，亟需國際社會塑造合理的基礎設施規則和嚴格的管控機制，但相關規則的缺失也會影響國際形勢，亦可能成為構建海洋命運共同體的掣肘。作為全球海洋治理的重要力量，中國應以構建海洋命運共同體為理念指導，積極引領國際深海基礎設施規則構建，推動全球深海基礎設施治理制度化、規范化。

關鍵詞：深海基礎設施；全球治理；海洋命運共同體；中國路徑

中圖分類號：Ｄ８１５ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２４）０４－００７４－１５

近年，大國戰略博弈延伸到深海場域，對深海基礎設施造成威脅與挑戰。２０２２ 年“北溪１號”與“北溪２ 號”（Ｎｏｒｄ Ｓｔｒｅａｍ）管道爆炸事件的發生，促使國際社會愈發關注全球深海基礎設施，如何有效治理深海基礎設施成為嶄新而又亟須解決的國際難題。

深海迄今為止仍是全球最大未有效探索與開發區域，地球上三分大陸七分海洋，海水平均３７００ 米深，主體就是深海，水深超過２０００ 米的深海占據地球表面的２／５。①深海場域在政治、經濟、資源、軍事等方面意義重大。由于深海基礎設施的脆弱性和隱蔽性等特性，一些國家在深海場域內預先部署、搶占先機，爭先開啟新一輪的藍色“跑馬圈地”運動。例如以色列、土耳其、希臘對新發現油田的所有權爭奪不斷，菲律賓、越南、澳大利亞也不斷挑戰已有深海基礎設施體系，提出對己有利的替代性方案。② 此類行為導致深海基礎設施治理陷入困境，最終必將投射到國際關系之中。在深海治理領域，研究成果一般聚焦在宏觀層面，更多關注整體性的海洋安全治理，對深海場域及深海基礎設施的研究依然存在較大空間。

一、全球深海基礎設施治理的演進脈絡與現狀分析

習近平總書記在２０１６ 年全國科技創新大會上指出：“深海蘊藏著地球上遠未認知和開發的寶藏，但要得到這些寶藏，就必須在深海進入、深海探測和深海開發方面掌握關鍵技術。”①深海擁有大量的資源，是人類生存與社會發展的戰略新高地。深海資源開發與治理已成為２１世紀的時代特征，深海戰略已經成為眾多國家核心戰略的重要組成部分。② 對深海資源的有效開發與利用，就必須借助于深海基礎設施。

１．１ “深海基礎設施” 的概念形成與相關國際治理規則

基礎設施（ｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅ） 是一個國家或地區的公共工程系統，包括所需的資源、底層的基本框架及為達到軍事目的所需的長期性設施。早期，基礎設施大多是交通運輸、機場、橋梁、通訊、水利及城市供排水供氣設施，大部分位于陸地。隨著生產力水平的提升，基礎設施部署的場域不再局限于陸地，逐步走近海洋，更走向深海。海底電纜、海底光纖、海底管道等運用于通信或資源運輸領域的深海基礎設施不斷出現。但因科技發展水平不足，人類對深海的探索不夠深入，深海基礎設施領域并未受到廣泛關注。直至今日，一些國家逐漸有能力探測深海、發展深海，深海基礎設施的概念才被提出來。美國中大西洋區域海洋評估組織首先提出了海底基礎設施的概念，海底基礎設施（Ｕｎｄｅｒｓｅａ Ｉｎｆｒａ?ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ）是指放置在海底或錨定在海底的設備和技術，該基礎設施包括用于電信的電纜、用于電力傳輸的電纜和其他用于科學研究的固定設備。③ 北約（ＮＡＴＯ） 通過海底基礎設施概念向外延伸，提出深海基礎設施的初步構想，認為深海基礎設施有助于持續提供能源和通信等基本服務，特別是互聯網，同時在國家安全領域也至關重要。④ 隨著全球海底電纜和油氣設施逐步建鏈成網，截至２０２２ 年，全球有４８０ 多條海底電纜系統和１３００ 多個登陸點已經建成或正在建設中。海洋油氣平臺向低碳、浮式、多能互補等模式發展，海底油氣管道建設里程不斷增加。與此同時，深海基礎設施的安全問題也日益引起國際重視。⑤ 通過對現有資料的梳理并結合未來深海科技發展，筆者認為：深海基礎設施是指其主體大部分位于海床及海底或其運行空間長時間位于深海場域且能夠與人類社會進行主動及被動交互的設備和技術。本文主要以深海電纜、深海管道為深海基礎設施研究對象。

第一次工業革命后，人類社會將探索的領域指向深海，深海基礎設施的建設和利用掀開帷幕。第一條海底電報電纜于１８５０ 年在英國和法國之間鋪設。第一條成功的跨大西洋電纜于１８６６ 年鋪設。⑥ 這些跨大西洋電纜承載著彼時大部分的全球通信，包括金融交易、商業運營和日常互聯網接入。⑦ 隨著科技的發展，各國有能力對深海場域展開進一步的開發與控制，為保護自身利益不受侵害、懲治惡意破壞深海基礎設施的行為體，國際社會開始推出深海基礎設施治理的相關文件與法律規制。

事實上，國際法的逐步完善對深海基礎設施國際治理的發展起到了重要作用。國際法對海底電纜問題的適用始于巴黎締結的《１８８４ 年保護海底電纜公約》（１８８４ Ｃｏｎｖｅｎｔｉｏｎ ｆｏｒ ｔｈｅＰｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｏｆ Ｓｕｂｍａｒｉｎｅ Ｔｅｌｅｇｒａｐｈ Ｃａｂｌｅｓ），該公約明確規定在各締約國的領土、殖民地或屬地上的海底電纜的合法性，其核心規定有兩點：第一，故意或因應受懲罰的過失而破壞或傷害海底電纜，應受懲罰；第二，船舶或船只的所有者，能夠證明他們為避免傷害海底電纜而犧牲自身利益，可向電纜所有人索要賠償。① 《１８８４ 年保護海底電纜公約》是國際法正式確立各國深海基礎設施合法性的起點，為深海基礎設施國際治理奠定了法律基礎。１９５８ 年４ 月２９ 日，日內瓦召開了聯合國第一屆海洋法會議并最終簽署《１９５８ 年日內瓦海洋法公約》（１９５８ Ｇｅｎｅｖａ Ｃｏｎ?ｖｅｎｔｉｏｎ ｏｎ ｔｈｅ Ｌａｗ ｏｆ ｔｈｅ Ｓｅａ），其中的《公海公約》（Ｃｏｎｖｅｎｔｉｏｎ ｏｎ ｔｈｅ Ｈｉｇｈ Ｓｅａｓ，又稱《１９５８ 年日內瓦公海公約》）②宣布其宗旨是“編纂與公海有關的國際法規則”，在第２６ 條指出各國均有權在公海海床敷設海底電纜及管線，沿海國家除為探測大陸架及開發其天然資源有權采取合理措施外，對于此項電纜或管線之敷設或維護，不得阻礙；并規定各國應采取必要立法措施，對惡意破壞深海基礎設施的個人進行懲治。１９５８ 年日內瓦海洋法四公約的簽署標志著各國深海基礎設施合法性在國際法中的進一步確立。１９８２ 年的《聯合國海洋法公約》規定，各國可在領海內制定保護海底電纜和管道的法律法規，并進一步規定了各國對大陸架海底電纜和管道的自主權利。各國需立法懲罰故意或過失中斷或阻礙電報或電話通信的違法者。同時，在沿海國專屬經濟區內，《聯合國海洋法公約》保證所有國家在合法范圍內，在適當顧及沿海國的權利和義務的情況下，享有鋪設海底電纜的自由以及與這些電纜作業有關的其他自由。③盡管深海基礎設施不斷受到國際法的保護，涉及的國家越來越多，法律條目也愈發細化，各國對于深海基礎設施的治理意愿也不斷加強，但在國際社會無政府狀態下，各國在深海基礎設施中對國家利益的過分追逐使相關國際法的規制性、有效性和廣泛認同性面臨巨大挑戰。

１．２ “深海基礎設施治理” 的概念界定與現狀特點

（１）概念界定

當下，深海基礎設施的功能愈發多樣，影響愈發深遠。在日常生活中，大部分人認為通信是以衛星為媒介。事實上，目前超過９５％的國際數據和語音傳輸都是通過錯綜復雜的海底電纜進行的。海底電纜是網絡和數字化平臺數據輸送的關鍵設施，每天有大約１０ 萬億美元的交易和信息數據通過民用和政府部門的海底電纜傳輸④。如今大約有４００ 條海底電纜穿越世界各地的海洋，傳輸著從電話到社交媒體再到機密外交等各類信息。

然而令人遺憾的是，國內外學界至今未對深海基礎設施治理內涵形成統一的界定。在不脫離全球海洋治理的大背景下，本文將深海基礎設施治理問題從中剝離，以深海場域與基礎設施為聚焦點，探尋其治理邊界。王琪、崔野認為，全球海洋治理是指在全球化的背景下，各主權國家的政府、政府間國際組織、國際非政府組織、跨國企業、個人等主體，通過具有約束力的國際規制和廣泛的協商合作來共同解決全球海洋問題，進而實現全球范圍內的人海和諧以及海洋的可持續開發和利用。⑤ 歐盟提出，全球海洋治理致力于應對海洋多方位、相互關聯所帶來的諸多挑戰，包括但不限于應對氣候變化和環境惡化、海洋衰退加速、海上爭端頻發等。① 佩斯（Ｐｙｃ＇Ｄ）指出，海洋治理就是協調海洋的各種利用，保護海洋環境。海洋治理也被定義為維持生態系統結構和功能所必需的過程，有效的海洋治理需要全球商定的國際規則和程序、基于共同原則的區域行動以及國家法律框架和綜合政策。② 基于全球海洋治理的分析可以發現，全球海洋治理是一個由多種要素構成的復雜整體，各個要素之間具有內在的邏輯性與關聯性。

將深海基礎設施治理置于全球海洋治理的理論框架中分析，其治理內涵可以被概括為：在全球海洋治理背景下，各主權國家、國際組織、非政府組織、企業、個人等主體，以維護深海場域的和諧與穩定、促進深海場域生物與環境資源可持續開發利用為根本，通過國際法律的約束及協商，共同探索和開發利用深海空間自然資源及深海礦物生物自然資源，有效解決深海基礎設施部署可能出現的問題和挑戰。

（２）現狀特點

一般認為，主體、規制、價值和客體是全球海洋治理體系的基本構成要素，任何一項實踐活動都是這四種要素相互耦合的結果。③ 于全球深海基礎設施治理而言，主體、規制、價值與客體四種要素相互交叉耦合，將深海基礎設施的治理問題上升到政治問題、資源問題、軍事問題。

雖然四種要素在交錯重疊后使問題愈發復雜，但更應從其本質進行問題剖析，解析全球深海治理的特點，為提出切實可行的深海基礎設施治理之道奠定認識論基礎。如今，全球深海基礎設施治理存在治理主體多元、治理規制深化、治理價值突出、治理客體多樣四個層面的特點。

①治理主體多元

近年來，全球治理主體呈現多元化趨勢。全球治理從霸權秩序下的垂直模式走向扁平，亦即在全球層面治理繼續存在的情況下，地區、次地區、小多邊形式等，都會成為治理的新動力和新形態，各問題領域的治理也會出現權力下移態勢，不同國家和非國家行為體會承擔或共同承擔問題領域治理的領導角色，以應對不同的跨國性挑戰。④ 同時主權國家及政府間國際組織作為治理的主要行為體，仍在深海事務中發揮重要作用，但與一般國際事務治理模式不同的是，私營企業深海事務中所占份額得到極大提高。

主權國家及其政府間國際組織在全球深海基礎設施治理中占據主導地位，這種主導地位主要體現在國內國際兩個層面。首先，在國內層面，各主權國家的政府及領導人可以通過制定和頒布相關法令、政策、國家戰略等，在其內部推廣國家意志最終確保其執行。美國政府通過管理、規范和行使權力，實現其對深海場域的勘測與部署，各州對自身海岸的海底電纜鋪設和施工也有自己的規定。在法國，其公共機構也在海底電纜保護領域占有股份，如法國國家信息系統管理局（ＡＮＳＳＩ）、法國武器交換系統管理局（ＥＭＡ）、法國外交部（ＭＥＡＥ）和法國電信管理局（ＤＧＳＥ）。⑤ 其次，在國際層面上，多數主權國家都會主動或被動參與到深海基礎設施治理當中。深海基礎設施治理成功與否很大程度上取決于各主權國家參與治理的程度與意愿及其在國內外施行的態度。政府間國際組織在深海基礎設施治理問題上作用相對有限。政府間國際組織例如聯合國及其下屬機構，在此事務中處于尷尬地位。在“北溪”管道爆炸發生后，盡管俄羅斯方面多次上訴要求聯合國徹查，但遭到層層圍堵，無法開展進一步調查。聯合國所提供的幫助僅僅作為會議的牽頭人，組織召開商討會議并提供平臺，其關于深海基礎設施治理的國際規范制定也較為落后，約束能力也較為薄弱，無法真正地對治理產生關鍵作用。

除國家及政府間國際組織外，私營企業對深海基礎設施治理至關重要。這也是在國際社會多種事務治理中較為罕見的現象。在互聯網時期，許多海底光纜都是私人機構搭建的，深海關鍵管道和電纜建設資金很大程度上都是由大型網絡公司驅動。在過去的３０ 年里，大約９０％的海底電纜建設資金來自財團，總計４３０ 億美元。電纜不是由主權國家擁有和維護，而是由全球商業集團擁有和維護。① 海底電纜的規劃、生產、運營和維護幾乎完全掌握在私營部門手中，一些最大的供應商包括法國阿爾卡特海底網絡（ Ａｌｃａｔｅｌ Ｓｕｂｍａｒｉｎｅ Ｎｅｔｗｏｒｋｓ） 和耐克森（Ｎｅｘａｎｓ）、意大利普睿司曼集團（Ｐｒｙｓｍｉａｎ）、丹麥凌云光技術股份有限公司（Ｌｕｓｔｅｒ）、日本電器股份有限公司（ＮＥＣ Ｃｏｒｐｏｒａｔｉｏｎ）、美國ＳｕｂＣｏｍ公司和中國華為海洋網絡。② 除私營企業外，國際非政府組織也在其中發揮重要作用。大西洋電纜維護和維修協議（ＡＣＭＡ）是一個非營利性海底維護合作組織，目前約有７０ 家電纜公司是該協議會員。在經濟支持和深海基礎設施的鋪設運維等層面，私營企業在深海基礎設施治理中發揮著不可或缺的作用。

總之，國家、政府間組織以及私人企業等海洋治理多元主體缺一不可，只有各治理主體在同一目標下進行多元聯動才能使深海基礎設施治理穩定推進。

②治理規制深化

規制是深海基礎設施治理的保障，完善的深海基礎設施規制是促進深海資源可持續開發、維護深海場域穩定的基石。在全球深海基礎設施治理中，雖然仍未形成統一的多方規制，但國際社會依然沒有放棄推動其法律效用標準化和深化的努力。

首先，在國家層面。越來越多的國家意識臺相應的法律法規以推動深海基礎設施規制化。美國、比利時、中國、捷克、斐濟、法國、德國、日本、基里巴斯、瑙魯、新西蘭、俄羅斯、新加坡、湯加、圖瓦盧和英國等國均已制定了與海底礦物活動有關的國內法律。③ 例如，在美國，深海基礎設施的開發運營商需要聯邦通信委員會的許可證。④ 《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法》規定，深海海底區域資源勘探、開發活動應當堅持和平利用、合作共享、保護環境、維護人類共同利益的原則。多數國家均是直接將國際法規則納入本國國內規定，如湯加、圖瓦盧、庫克群島等國規定，申請者在其提交的申請書中應明確作出書面承諾，嚴格遵守國際海底管理局規章為其確立的義務；在擔保國承擔的責任方面，斐濟、瑙魯、圖瓦盧等國均將“《聯合國海洋法公約》、國際海底管理局規則以及國際法一般原則確立的其他要求和標準”作為法律淵源予以適用。⑤ 雖然獨立的深海基礎設施法律還未形成，但幾乎每個國家在涉及深海資源開發、深海電纜保護、深海軍事部署等問題時都將深海基礎設施、深海基礎設施部署列為重點問題。

其次，在國際層面。深海基礎設施治理最為重要的規制為《聯合國海洋法公約》，該公約促進了深海基礎設施的發展，使當今的全球數據與經濟得以聯通，在塑造其過去、現在和未來的配置方面發揮了重要作用。① 《聯合國海洋法公約》第十一部分中強調國際海底區域及其資源作為國際海底制度的基礎是全人類共同財產。《聯合國海洋法公約》在明確國際海底區域內資源的一切權利屬于全人類的同時，將代表全人類行使權利的使命交給了國際海底管理局，要求管理局按照《聯合國海洋法公約》及管理局的規則、規章和程序安排（ｏｒｇａｎｉｚｅ）、進行（ｃａｒｒｙ ｏｕｔ）和控制（ｃｏｎｔｒｏｌ）國際海底區域內活動。② 國際海底管理局的設置是深海場域建設、深海基礎設施治理完善的關鍵舉措，對深海基礎設施治理具有重要意義。

可見，國際社會和大部分主權國家已經意識到規制在深海基礎設施治理的重要性，但無政府狀態下國家間復雜的博弈極大限制了深海基礎設施治理規制的效能，構建完善的國際深海基礎設施治理規制仍是一個任重而道遠的過程。

③治理價值突出

經濟價值。北約秘書長延斯·斯托爾滕貝格（Ｊｅｎｓ Ｓｔｏｌｔｅｎｂｅｒｇ）認為：“據估計，海底電纜每天的傳輸量達１０ 萬億美元，全球２／３ 的石油和天然氣在海上開采或通過海上運輸，全球約９５％的數據流通過海底電纜傳輸。” ③北約多年來一直致力于保護深海基礎設施。深海是一個具有無限潛力與可能性的“聚寶盆”，蘊藏著豐富的生物資源和礦產資源，深海資源正在成為世界經濟發展的新興增長點，深海戰略正在成為左右未來國際海洋政治格局的關鍵一環。

軍事價值。越來越多的國家把目光鎖定深海，深海基礎設施的競爭時代已經到來。澳大利亞海洋科學研究所（ＡＩＭＳ）長期監測并評估澳大利亞深海基礎設施，致力于發展由其主導的深海基礎設施戰略⑤。美國政府早在２０１５ 年的《２１ 世紀海權合作戰略》中就明確指出，美國應在未來的深海海底處于主導地位以確保其對于國際海權的掌控。⑥ 北約國家在“北溪”管道爆炸后，著手增進水下區域的維護和深海基礎設施的部署。北約在２０２３ 年成立海底基礎設施協調小組（ＵＩＣＣ）。隨后，歐盟委員會也提出歐洲海上安全戰略及其部署計劃。

生物價值。深海生物觀測基礎設施對于當今生物學中具有重要的理論與現實意義。當代生態學理論完全建立在對陸地、水生和表層海洋系統的觀察歷史的基礎上。地球上最大的環境———深海，大部分仍未被探索。⑦ 有學者指出，海平面２００ 米以下的遠洋深海占海洋體積的約９５％，擁有約１０２８ 種原核生物、種類繁多的魚類和大型遠洋生物。⑧ 此外，這個棲息地為包括魚類、鰭足類和鯨類在內的水面捕食者提供了覓食地。⑨ 通過長期對深海生物進行觀測、研究，可以極大地提升全球生物多樣性，挖掘新型生物資源，推動全球生物學發展進步。

資源價值。深海基礎設施是深海資源開發的重要媒介。浩瀚的大洋底部蘊藏著豐富的礦產資源，其種類多、儲量大、品位高，具有巨大的開發利用前景，世界各國都在加快深海礦產資源開發裝備的研制。① 例如，海底管道是向市場輸送能源（如石油和天然氣）的支柱，因為它們連接著日益復雜的結構，如海上鉆井平臺、浮動存儲和浮動處理單元，直接向岸上供油。

④治理客體多樣

筆者將深海基礎設施分為傳輸型（如深海電纜信息傳輸、深海管道資源傳輸等）、開發型（深海油氣資源開發、深海特殊資源開發、深海作業基礎設施等）、軍備型（深海軍事攔截基礎設施、深海進攻基礎設施等）、搜集型（深海地形數據收集、深海資源檢測）四類。

深海基礎設施種類繁多，涉及地域廣，具有經濟、軍事、生物、資源等價值，在國際社會中屬于熱點問題，世界各國十分重視深海基礎設施的更迭。在經濟與資源上，為了解決深海長時間停留、大功率作業等問題，世界海洋強國紛紛提出了深海空間站構想。美國在２００７年和２００８ 年先后提出了１ ０００～ ２ ０００ 噸級的大型深海空間站和海底鉆探能源供應型深海空間站的方案，俄羅斯在１９９４—２００６ 年期間提出了新一代的海洋油氣開發深海空間站裝備體系。③ 深海被認為是驅動地球系統地質、生命、環境演化的關鍵一環。此前，由于研究技術手段的限制，人類對深海的了解還十分有限。但隨著計算機、通信、能源技術的不斷發展，水下機器人（Ｕｎｍａｎｎｅｄ Ｕｎｄｅｒｗａｔｅｒ Ｖｅｈｉｃｌｅ，ＵＵＶ）正在成為人類探索海洋、認識海洋和開發海洋最重要的技術裝備之一。④ 在這方面，美國、俄羅斯、日本、歐洲等國家和地區的技術較為成熟，并形成系列化產品。⑤ 隨著中國自主研制的海洋科考船、海洋運載器、海洋潛浮標、海洋衛星和飛行器等重大科考裝備逐步進入世界先進行列，各種新概念、跨領域甚至顛覆性技術的新型海洋科考裝備層出不窮，展現了中國現代海洋科考事業的蓬勃生機。⑥ 在軍事上，與傳統的陸地、海上和空中空間相比，在深海空間部署裝備，具有軍事活動空間范圍大、作戰部署靈活、作戰行動自由度大、隱蔽性強、威懾力強等特點。⑦ 目前，各國海軍已在深海搭建深海軍事平臺、深海軍事基地、深海防衛基地等多重軍事型基礎設施，以實現對深海場域的保護和掌控。

綜上所述，在深海基礎設施治理問題中，深海基礎設施的治理主體多元、治理規制深化、治理價值突出、治理客體多樣，四種元素交叉并存。妥善地應對和處理此類錯綜復雜相互交叉的要素，對實現深海基礎設施治理和推進“海洋命運共同體”建設具有重要意義。

二、全球深海基礎設施治理的困境與挑戰

由于深海科技進步導致國際社會不斷發起新嘗試與新布局，通過搶占深海“制高點”謀求自身利益，且深海治理在國際社會仍未形成有效的、普遍成為的最終規制，導致深海場域仍屬“灰色地帶”無法得到有效管控，所以目前深海基礎設施治理仍存在治理主體矛盾、治理規制缺失、治理價值沖突、治理客體復雜等問題。

２．１ 治理主體矛盾

隨著科技進步與信息時代發展，一些國家逐步具備深入探索深海空間的條件。⑧ 深海空間作為世界事務關鍵領域，雖然存在巨大的經濟、資源、軍事利益，但并未存在明確的深海空間開發探索條例。在國際法層面，深海場域的法律法規較為破碎且難以執行。深海資源豐富且不受看管的狀態吸引無數國家向其進發。深海基礎設施作為探索與開發深海資源、傳遞重要數據、部署深海軍事設施的關鍵媒介，不可避免地卷入各類爭端之中。各治理主體因治理手段薄弱、治理意愿矛盾最終導致深海基礎設施治理難以向前推進。

首先，治理手段薄弱。一段時間以來，隨著美軍潛艇在中國南海“撞山”、美澳核潛艇訂單風波、俄羅斯新型“喀山”號核潛艇正式服役等事件的發生，深海軍事化成為國際關系的前沿焦點話題，且呈現愈演愈烈態勢。① 但與深海軍事化的火熱相比，深海基礎設施的運維問題并未得到關注。深海基礎設施由于其隱蔽性和脆弱性，自身就極易受到攻擊和破壞且破壞后維護手段復雜。國際法對國際社會國家或個人破壞行為約束能力不強，無法真正對破壞者形成震懾。深海基礎設施保護等挑戰無法通過任何單一的治理工具或一勞永逸的解決方案來全面解決②，深海基礎設施的治理手段仍十分匱乏，使國際社會紛紛陷入維護深海基礎設施安全的困境中。

由于其自身的脆弱性，國際社會出現了深海基礎設施防護能力弱但破壞能力強的現象。隨著各國海洋軍事建設不斷增強，各式水下無人武器層出不窮。在當前深遠海技術和軍事智能技術的發展推動下，水下無人裝備已具備執行多類型復雜任務的能力。③ 但世界各國對于深海基礎設施的維護手段較為單一，無法對深海基礎設施做到有效保護。挪威在石油和天然氣設施附近部署了護衛艦與Ｆ－３３５ 閃電戰斗機群，④丹麥和瑞典分別部署了水下航行器與潛水器，英國則指派護衛艦加入巡邏以維護深海基礎設施安全。⑤ 但此類手段仍舊低效，無法真正擺脫深海基礎設施脆弱屬性。美國國防和軍事研究分析師喬納森·邊沁（Ｊｏｎａｔｈａｎ Ｂｅｎｔｈａｍ）指出：“盡管能夠實現有效的情報、監視和監控，并輔之以打擊惡意活動的能力，可以提供更多的保護，但不可能無懈可擊，直接保護整個海底電纜和管道網絡仍是一項挑戰。”

其次，治理意愿矛盾。主權國家治理意愿的強弱對于最終的治理結果至關重要。深海基礎設施因其特殊戰略作用及地理位置，隨著技術的發展，深海基礎設施現在也被軍事、石油和天然氣行業以及科學界廣泛依賴⑦。大部分深海基礎設施因跨域特性，往往在多個國家的管轄范圍內，需要各國協商以保護深海基礎設施。但國家之間對深海資源、深海軍事部署、深海基礎設施部署等多方面均有各類訴求。海洋治理本就處于困境之中，加之面臨單邊主義與逆全球化浪潮。這都導致國際社會對深海基礎設施治理不僅意愿不足，而且意愿矛盾突出。一些國家既希望能夠對深海基礎設施進行有效治理，但又不想讓敵對國家或有利益沖突的國家加入。例如，北約已經建立深海基礎設施維護中心來保護深海基礎設施，但其目的卻是針對俄羅斯及俄羅斯深海基礎設施。在深海基礎設施這種新興領域的利益誘導下，國際社會明爭暗斗不斷，各國治理意愿與深海治理所需相背離，均導致深海基礎設施治理難度上升，全球深海基礎設施治理也就陷入無止境的博弈之中。

２．２ 治理規制缺失

治理規制是指用于調節國際關系并規范國際秩序的所有跨國性原則、標準、政策、協議及秩序。在深海基礎設施領域，即使國際社會多方努力，但對深海基礎設施治理仍遠未達到完善。完善的深海法律體系是確保國際海底區域勘探和開發穩步推進的前提，也是締約國履行擔保國責任、提升海洋治理能力的保證。① 目前，多重形式的復雜規制也促使深海基礎設施治理規制破碎，各方勢力交疊難以形成標準的統一。

雖然現存法律可以給予其一定保護，但深海基礎設施的治理仍無法得到有效保障。例如，即使存在兩個有效的國際電纜條約， 即《１８８４ 年保護海底電纜公約》和《１９５８ 年日內瓦公海公約》，但這些條約規范范圍較為狹隘，仍僅涉及在公海上鋪設和修理電纜，而不包括專屬經濟區（ＥＥＺ）和大陸架。此外，它們對商業所有者的掠奪行為也并沒有起到重要的威懾作用。② 例如，２０２３ 年２ 月１８ 日，美國國會眾議院下屬委員會通過《海底電纜管制法案》（Ｓｕｂｍａｒｉｎｅ Ｃａｂｌｅ Ｃｏｎｔｒｏｌ Ａｃｔ），《海底電纜管制法案》旨在限制外國競爭對手在本國產業的推廣和建設以維護美國本土海底電纜行業利益。③主權國家自發治理的意愿并不強烈，反而為自身利益輕蔑國際法律導致國際法機制失效，約束能力下降。在一戰期間，即使早已存在多條關于保護海底電纜或海底管道的法律規定，但英國與德國仍向其敵對國家進行深海的電纜打擊，可見法律規制在國際社會中履行難度高且治理規制破碎。

《聯合國海洋法公約》（例如關于科學研究設施的第２５８ 條）或其他條約中關于安裝海底系統和裝置的規定很少。④ 國際法并沒有明確各國深海軍事基礎設施部署限制，導致國家間容易陷入軍備競賽與安全困境之中。在美國《２０２２ 年度國防授權法案》中，非常重視美國深水區域軍事建設能力，單列經費用以采購水下無人潛航器（ＵＶＶ），并積極加強更多水下軍事規劃以及裝備研發。瑞典已經部署了第一艘使用現代斯特林循環發動機系統（ＡＩＰ）的常規潛艇。德國正在為其２１２ 型潛艇開發一種基于燃料電池的斯特林循環發動機系統，該系統將水下續航時間延長近一個數量級（在不需要浮潛的情況下以４ 節的速度水下作業３０ 天）。俄羅斯正在為目前的“基洛”級和未來的“阿穆爾”級潛艇出口提供斯特林循環發動機系統設計。⑤可見，一方面是深海軍事化風險猛增，一方面是深海治理規制無力。

國際法也無法對蓄意破壞國實施有效制裁。《聯合國海洋法公約》第１１３ 條中提出：每個國家均應制定必要的法律和規章，規定懸掛該國旗幟的船舶或受其管轄的人故意或因重大疏忽而破壞或損害公海海底電纜，致使電報或電話通信停頓或受阻的行為，以及類似的破壞或損害海底管道或高壓電纜的行為，均為應予處罰的罪行。但梅特麗（Ｍａｔｌｅｙ）指出：“大多數國家未能制定法律保護其領海內的海底電纜，與其說是制度上的法律空白，不如說是實施上的空白”。⑥ 因此，處理這一監管問題的一種方法是加強國家現有法律義務的實施。但現實情況是，各國的法律與規章各不相同、聯合國法律制裁對大國的無力。以“北溪”管道爆炸為例，爆炸發生后俄羅斯多次呼吁聯合國展開國際調查，但都無功而返。“某大國”聯合其眾盟友對俄方要求投出棄權票，在這種情況下，聯合國連調查都無法開展，更遑論對蓄意破壞國進行法律制裁。

２．３ 治理價值沖突

國際社會關于深海基礎設施的治理價值沖突。部分國家主動參與且治理意愿強烈，例如中國致力于構建“海洋命運共同體”，一直引領和維護國際海域綠色與安全。但有些國家是迫于國際道義、國際形象、國際形勢等多種原因參與到深海基礎設施的治理中來，其目標也各不相同。例如澳大利亞國立大學國家安全學院提出，澳大利亞應該繼續資助和共同資助印度—太平洋地區的海底電纜項目，以替代中國方案。① 而在一些國家眼中，其國家深海空間內海底電纜及各類深海數據對于其國家政策及軍事戰略至關重要，其參與國際社會深海基礎設施治理的主導因素，則是尋求國際社會保護其海底數據和電纜情報。

治理成本高昂導致部分國家權衡利弊，造成治理價值沖突。深海基礎設施治理與經濟競爭、法律效用、戰略維護、治理意愿等多重因素密切相關，但各國對于深海基礎設施治理能力還有較大差異，在國際社會中無法形成統一的標準與機制。首先，各國科技水平差距過大，深海基礎設施的運維難度不同，導致一些國家難以介入到深海基礎設施關鍵領域中。羅伯特（Ｒｏｂｅｒｔ ＭｃＣａｂｅ）指出，如果發生針對深海基礎設施的蓄意攻擊，愛爾蘭缺乏有效的應對能力，無法追蹤和逮捕犯罪者。② 其次，國際社會對于深海基礎設施定義仍未完善，也沒有被世界各國公認的深海基礎設施檢測、維護與評估的方法與準則，更未產生被廣泛認可的公共產品提供者，導致各國往往會從自身角度出發爭取自身利益。例如葡萄牙政府于２０２１ 年宣布，該國將“專注于基于海底電纜的歐洲數據輸入平臺的戰略創建，特別是歐洲、非洲和南美洲之間的連接，以促進更大的歐洲數字自主權，連接基礎設施和數據”。③ 第三，某些海洋強國對于本國現存深海資源開發及利用已達到一定限度，妄圖通過政治或軍事手段介入其他國家深海領域以滿足自身需求。深海場域由于未形成完整的規則機制，國際社會也無力約束這些國家在深海空間的行為，使得一些海洋強國可以利用其先進的科技與優勢的經濟地位裹挾甚至勒索抑或以“經濟援助”“科技援助”的假象，控制其他國家的深海利益。

總之，國際社會各國家對于深海基礎設施的治理目標不明確、價值沖突且意愿參差不齊，這也導致全球深海基礎設施治理難以推進。

２．４ 治理客體復雜

深海基礎設施不同于其他基礎設施，其自身特性顯著，治理難度極高。深海基礎設施具有隱蔽性、脆弱性、軍事性、跨域性以及生態性五類特性。

一是深海基礎設施的隱蔽性。以往，大部分基礎設施聚集于陸地，以一種實體的形式參與到人類的生產生活之中。隨著新航路的開辟、大航海時代的到來，以及蒸汽船、航海技能與其他科技的進步，海洋作為曾經的天塹，迅速轉變為溝通人類政治、經濟和文化的通途。④ 此后，人類對深海領域的探索不斷深入，基礎設施的部署也逐漸從陸地走向海洋。但對于大眾來講，深海基礎設施的“三重隱形”仍使其所受關注程度較低。首先，由于深海基礎設施早已悄然融入人類社會各處，就如空氣一般，因其存在被視為理所當然而被忽略。其次，深海基礎設施深埋于水下，其物質屬性較易被人們忽略。第三，深海基礎設施不僅僅只有深海部分，在水上也有所顯現，致使各國更容易關注水上部分而忽略深海基礎設施的水下大部分。① 也正如愛德華（Ｅｄｗａｒｄｓ）所述，“道路、建筑和下水道等基礎設施都存在于自然化的背景中”②。深海基礎設施深埋于水下，無法以實體的形式參與人類生產生活，通常是以“無形”的數據或信號存在，其所受關注仍然極少。

二是深海基礎設施的脆弱性。２０２２ 年９ 月“北溪”管道被炸事件使美西方國家將深海基礎設施的脆弱性設立為首要議程。③ 不同于傳統基礎設施，深海基礎設施的脆弱性并不僅僅體現在物質層面，例如洋流條件、海洋流動性、天氣和海浪對其存在的影響，深海基礎設施的脆弱性更體現在其過程、機制及其治理層面。由于治理客體過于脆弱使得其治理難度大幅提升。在深海基礎設施搭建的最初階段，其主要面臨的問題是如何抵擋海洋的侵蝕、洋流的沖擊以及海洋生物的破壞。地震、火山爆發、海嘯、山體滑坡和鯊魚都是對海底電纜網絡的非人類威脅。南太平洋島國湯加的海底電纜曾受海底火山噴發影響，導致其全國的線路中斷，國內數十萬居民無法取得與外界的聯系。隨著科技進步，深海空間的爭奪逐漸具體化、可視化，國際社會對于深海基礎設施的爭奪也愈發激烈。深海基礎設施在科技層面雖然已經可以抵擋住大部分自然環境的挑戰，但在面對人為蓄意或過失破壞時，仍十分脆弱。以海底電纜為例，海底電纜大小其實與日常所見的軟管相差不大，甚至可以通過手動切割。④ 在戰爭時期，無人駕駛潛艇、導彈等海底武器可以極為輕松地切斷多條海底電纜，從而對電纜擁有國造成嚴重打擊。除國家間惡意行為之外，恐怖組織活動、自然災害、意外事故等都在威脅著深海基礎設施的安全。所以，推動國際社會深海基礎設施治理與安全防控具有重要理論與現實意義。

三是深海基礎設施的軍事性。深海基礎設施具有獨特的軍事效用。目前，各國不再僅僅將深海視為潛艇“通道”，海底電纜、深海資源輸送管道、深海數據收集設施等基礎設施都具有極其重要的戰略意義。例如，部分國家通過利用海底電纜來協調軍事行動、情報收集等，由于衛星的射頻電路帶寬較小，傳輸速率較慢，海底電纜成為各國傳遞信息的主要媒介，因此極易受到監聽。美國就曾在冷戰時期對老式海底電纜進行監聽以獲取軍事情報，用于海洋研究或監視系統的海底電纜也可能會成為其他國家的特別目標。⑤ 有鑒于此，一些國家也不斷加強與其國家利益相關的深海基礎設施的保護。２０２０年《美國海上戰略：海上優勢》報告對深海作戰戰略認知進一步深化，宣稱深海是美國海軍力量投送的一個關鍵區域，進一步建設水下部隊是打造更加均衡、多元美國海軍的重要組成部分。⑥ ２０２３ 年１ 月，歐盟與北約宣布成立保護基礎設施聯合工作組。２０２３ 年３ 月，歐盟委員會發布《歐洲海上安全戰略》以保護深海基礎設施。由此可見，深海基礎設施具有極強的軍事戰略意義，一些國家正積極加強對自身深海基礎設施的保護及對他國深海基礎設施的進攻能力，但此種態勢愈演愈烈，極易對國際安全產生沖擊。

四是深海基礎設施的跨域性。深海基礎設施的跨域性特色不同于陸地基礎設施。深海基礎設施場域包含陸上一小部分、海上部分以及深海大部分。以深海電纜為例，首先，大部分深海電纜不僅僅局限于單個國家或地區，而是跨越了大部分國家與地區。電纜系統建立了特殊形式的跨國關系，這些關系往往延伸或超越傳統的雙邊或區域合作形式。有些國家在國際電纜系統中占有特別重要的地位。①同時電纜會鋪設在一定的海域內，例如北海、波羅的海或南海都是高度擁擠的海域。海上活動的頻繁不僅意味著更高的事故風險，也意味著海上基礎設施之間對海洋空間的競爭。② 最后，深海電纜的運維責任也未明確到具體國家，一旦被破壞造成影響也會對全球相關領域造成連帶打擊。

五是深海基礎設施的生態性。一旦局部深海生態環境遭到污染便會對全球海洋生態造成無可估量的后果。例如，電動汽車發展勢頭迅速，國際社會對鋰電池的需求量飛速上升，而深海鹽水恰好可以儲存高濃度的鋰。這些因素促使鋰資源的開采從陸地轉移到深海，從而對局部深海鹽水生態系統產生重大影響。③ 深海也是參與碳循環的重要場域，深海是海洋有機碳礦化和長期儲存的主要場所，在地球系統物質能量循環中起重要作用。④ 因此，深海基礎設施的生態性，值得國際社會審慎思考并采取果斷行動。

綜上所述，從治理四要素出發，通過分析當今深海基礎設施治理面臨的困境與挑戰可以得出，目前深海基礎設施治理早已上升到政治、經濟、軍事、資源等多層面。四種因素交叉耦合，將深海基礎設施治理問題逐步推出深海，推向國際關系的表層之中。

三、全球深海基礎設施治理的中國責任與路徑選擇

當前，百年未有之大變局加速演進，世界進入新的動蕩變革期，全球治理體系改革處在歷史轉折點上。⑤ 海洋是全球化發展與合作的重要平臺，需要各國攜手深度參與，推進治理，促進可持續發展。中國作為負責任大國，應以海洋命運共同體理念為指導，在治理主體、治理規制、治理價值和治理客體等方面積極承擔全球深海基礎設施治理的大國責任。

３．１ 引領國際多邊合作，匯聚治理主體共識

中國作為負責任大國，應積極參與深海基礎設施治理議程，引領國際多邊合作。在推進深海基礎設施治理穩步向前的同時，在深海空白領域主動發起新的國際運行機制。在深海治理中充分重視非政府組織作用的同時，警惕非政府組織的“政府化”趨勢和“壟斷”現象對深海權益的威脅，著力發展適于我國現實的“公私協同”海洋治理模式。例如深度參與聯合國海洋學委員會開設的“聯合國海洋科學促進可持續發展十年”（簡稱“海洋十年”），在穩步推進深海基礎設施治理的同時，注重推進深海海域的海洋環境清潔、海洋生態健康、海洋資源富足等有生機、富有吸引力的海洋。

在海洋問題、氣候變化、公共衛生、生態環境等全球性問題突出的領域，非政府組織和非國家行為體等，在框定問題和議程設置方面都表現出比以往更加強勢的話語權和影響國際社會行動的能力。在深海基礎設施治理領域，此類傾向也較為明顯。但主權國家及政府間組織在深海基礎設施治理中的角色仍舉足輕重。引領多邊合作，增強國際社會各國治理意愿是推進深海基礎設施治理的首要途徑。中國可以通過構建多邊合作框架、推進國際議程設置、發出國際倡議、組織國際會議等多種方式，向國際社會輸出積極的深海基礎設施治理輿論，使越來越多的國家自愿參與到深海基礎設施治理中。

在國內層面，中國應強化民眾對深海基礎設施的認知，建立一體化的深海治理機制。一方面，建立以政府為核心、以科技為手段、以企業為支點、以網絡為鏈接、下沉至普通民眾的深海治理機制。形成民眾認識海洋、關心海洋、經略海洋的深海治理認知。

在國際層面，中國應該高舉海洋命運共同體的旗幟，將海洋命運共同體的理念與行動堅定不移地延伸到深海。在深海基礎設施治理中，緊緊圍繞海洋三大群落即國家與組織、人與海洋生物、海洋非生命，實現深海基礎設施治理有主體寬度、有生態密度、有文化高度、有行動法度。

３．２ 完善海洋法規，促進治理規制形成

盡管目前深海基礎設施治理規則與法律的約束能力較弱，但想要達成一個完善的治理體系，形成穩定的治理模式，規則與法律仍發揮著重要作用。特別是自２０２２ 年“北溪”天然氣管道遇襲以來，保護深海基礎設施已成為新的政治優先事項。① 當下，深海基礎設施治理法律空白較多且現有法律效用不足，無法形成有效的制約力量。中國應直面挑戰，在國際社會中積極促成國際深海基礎設施規章制度和法律建設，促使全球深海基礎設施領域規范化、標準化和法治化。

首先，中國應該在深海基礎設施治理中通過治理規范化與法制化以實現深海基礎設施治理的有效與安全。中國應在遵守《聯合國海洋法公約》的基礎上促進深海基礎設施治理法律的完善與法律效力的提升。現存法律對于深海基礎設施治理效用低，法律設置混亂，無法形成深海基礎設施治理合力。僅僅是對于破壞深海基礎設施的行為而言，澳大利亞、俄羅斯、美國等國家的懲罰措施都各不相同，更不用說在總體深海基礎設施治理中能夠形成共同的法律條文與行為準則。為實現深海基礎設施治理法治化，中國應當積極參與深海基礎設施法律制定，完善治理機制，從理論選擇和實踐路徑雙管齊下，以維護深海空間的穩定與安全，成為國際社會相關法制的引領者。

同時，中國應警惕個別國家借深海基礎設施治理之名發展自身軍備，導致國際社會陷入不穩定、不安定局面。隨著深海空間的政治、經濟、軍事價值不斷凸顯，世界各國紛紛加入深海開發中。但個別國家無視國際社會法律和規制，為滿足其自身利益違反國際道義和準則，無視他國利益，開展惡性競爭，這種現象屢見不鮮。在２０１９ 年底，美國眾議院建立“電纜安全艦隊”，打著完善美國深海電纜鋪設和維護的名義，對中國深海電纜及其他深海基礎設施進行監視。作為世界第二大經濟體，世界最大發展中國家，中國有責任、有義務維護世界和平，杜絕國際社會的不穩定因素。

其次，中國應在《聯合國海洋法公約》所制定的深海基礎設施規則框架下，促進深海基礎設施治理“可視化”。從深海基礎設施的特性來看，其絕大部分都是隱藏在深海內，多數時間是不可視的。這種隱蔽的基礎設施極易受到忽視，其重要性往往也被大幅低估。但真實的情況是，全球通信網絡９９％都經由海底電纜，深海數據收集、深海生物資源利用等均需以深海基礎設施為媒介進行探索與開發。由于深海基礎設施的隱蔽性，許多國家仍未專門為深海基礎設施設立獨立部門與法律。中國應引領國際社會實現深海基礎設施的“可視化”，這種“可視化”并非將深海基礎設施浮于海洋表面，而是通過信息化及大數據聯通，使各國深海基礎設施呈現于可視的電子設備。通過電子設備對深海基礎設施進行實時監控與維護，能夠極大提升深海基礎設施治理時效，以低成本、高效率對遭到破壞的深海基礎設施進行維護。在形成統一深海基礎設施“可視化”平臺后，也會進一步推動深海基礎設施治理的規則“可視化”。原本破碎、缺失的法律法規可以通過網絡評估、大數據收集、人工智能（ＡＩ）梳理等方法形成可見的模式模型，對深海治理乃至海洋治理均大有益處。

３．３ 提升海洋科技水平，維護國家利益

中國應當積極引領發展中國家參與全球治理，將發展中國家凝聚為一股“海洋合力”，防止某些發達國家以科技、經濟手段侵害發展中國家正當權益，攥扼發展中國家深海基礎設施咽喉。

雖然深海基礎設施的部署對一些發達國家而言較為普遍，但仍有部分發展中國家無法通過自身國家科技水平搭建高質量的深海基礎設施。于是，部分發達國家便利用自身的科技和經濟實力對其他發展中國家實行“隱形滲透”，通過深海基礎設施的部署收集他國軍事部署、網絡數據等信息。中國作為發展中國家一員，應努力維護廣大發展中國家以及小島嶼國家的正當權益，履行負責任大國義務，為其深海技術、深海產業、深海基礎設施等提供必要的幫助。以此增強發展中國家的海洋國際影響力，共商、共建、共享深海基礎設施治理意愿、能力與成果，維護國際社會的發展穩定。

同時，中國更需要提升自身海洋科技水平。歷史經驗表明，海洋強國通常是世界先進生產力的代表，沒有一流的技術，不可能建成海洋強國。按照《聯合國海洋法公約》，國際海底區域及其資源是全人類共同財產，但是沒有先進技術手段就無法獲取這部分資源。先進的技術和一流的裝備既是我國作為大國的形象必備，也是國際海底資源獲取的先決條件。① 海洋強國無一例外都帶有很強的技術烙印，科學技術在軍事力量建設、海洋資源開發和海洋環境保護等方面都有著舉足輕重的作用。② 中國的深海“科”和“技”都已經具備轉型的條件，兩者可以結合起來共創新路，加快從“深海進入”“深海探測”向“深海開發”邁進。總之，中國應建立以深海科技創新發展、深海要素創新配置、深海產業創新升級為核心的新質態，讓新質生產力賦能深海基礎設施治理。

四、結 語

隨著世界科技飛速發展，各國競爭維度已經從傳統的陸地、海洋走向外太空“高邊疆”和深海“深邊疆”。深海基礎設施治理面臨多重挑戰，業已成為國家關系激烈博弈的深度震源。深海基礎設施因自身特性的復雜，一旦遭到破壞便會給海洋生態與國際社會帶來無可估量的損失。因此，國際社會行為體應以海洋命運共同體理念為指導，增強自身深海基礎設施治理意愿，生成完善的深海基礎設施治理機制，嚴控規制履行效力，共同在全球深海基礎設施治理中發揮積極作用。

責任編輯 鄧文科

基金項目：本文系國家社會科學基金重點項目“中國推進全球海洋治理的實踐及國際海洋話語權塑造研究”（２３ＡＧＪ００１）的系列研究成果。