國資委角色沖突背景下的政府投資監(jiān)管法律制度研究

摘要：國資委于2003年為解決國有資產(chǎn)監(jiān)管過程中“九龍治水”的混亂情況設立，并被《企業(yè)國有資產(chǎn)管理法》明確定位為國家對國有企業(yè)的出資人代表，但國資委除了履行出資人職責之外，還實際享有監(jiān)管者和經(jīng)營者的身份，這明顯不符合國企改革的目的，政府投資資金的公共性表現(xiàn)在對政府的資金使用行為和使用結(jié)果進行有效監(jiān)管。事中事后監(jiān)管作為政府“放管服”改革的重要內(nèi)容和政府投資管理的重要環(huán)節(jié)，《政府投資條例》對此設專章予以規(guī)定。而《政府投資條例》并未就監(jiān)管主體作出具體規(guī)定。因此明確國資委角色定位，對完善政府投資監(jiān)管法律制度有著重要意義。同時，《政府投資條例》剛剛頒布，如何對其進行正確解讀，如何與現(xiàn)有規(guī)定進行銜接，如何對其未涉及的細節(jié)性問題進行闡明，也是我們應該關(guān)注的問題。

關(guān)鍵詞：國資委;《政府投資條例》;政府投資;監(jiān)管

一、政府投資范圍的界定及其正當性的內(nèi)在邏輯

（一）政府投資范圍的界定

理論上存在的主要爭議是國有企業(yè)的投資到底屬不屬于政府投資。根據(jù)《條例》第二條的規(guī)定，政府投資指在中國境內(nèi)使用預算安排的資金進行固定資產(chǎn)投資建設活動。國有企業(yè)的投資使用金多數(shù)都包含在預算安排的資金范圍內(nèi)，滿足第二條的相關(guān)條件，因此也屬于政府投資。然而，《條例》項下的政府投資與其他規(guī)范體系下政府投資是有一定區(qū)別的，譬如其與 PPP 項目中政府投資、國有企業(yè)資本金注入以及政府產(chǎn)業(yè)投資基金中的政府投資在資金來源、投資對象、投資方式上均有不同程度的區(qū)別，但這并不影響國企投資屬于廣義政府投資范疇之內(nèi)的界定。而且隨著我國市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，政府越來越少地直接參與到相關(guān)經(jīng)濟活動當中，由政府直接作為投資主體的情況并不多見，國企投資反而是政府進行投資的主要方式，因此，本文中所稱的政府投資，包括國企投資。

（二）政府投資正當性的內(nèi)在邏輯

由于經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實原因，在過去相當長的一段時期中，政府幾乎囊括了所有具有重要意義的重要投資項目，扮演了全國最主要的投資者角色。十一屆三中全會后，隨著改革開放及商品經(jīng)濟的發(fā)展，投資領(lǐng)域發(fā)生了諸多變化，投資主體也由原來單一的政府投資主體擴大到政府、企業(yè)、個人、外資等。政府通過投資發(fā)揮了引導投資、調(diào)整投資結(jié)構(gòu)、貫徹產(chǎn)業(yè)政策的重要作用。政府投資并不僅僅是我國的獨特做法，如前所述，許多西方發(fā)達國家的政府也會通過稅收籌集資金，主要從事公共事業(yè)、基礎(chǔ)設施等方面的投資。我國的經(jīng)濟法學界大都以由西方經(jīng)濟學最早提出的市場失靈理論作為出發(fā)點，來探究國家干預經(jīng)濟的緣由并形成了“市場失靈—國家干預—經(jīng)濟法”的基本范式。暫且不論這種范式是否具有普適性，國家干預經(jīng)濟的必要性得以證明，宏觀調(diào)控經(jīng)濟也在經(jīng)濟法學界達成了共識。也就是說，在市場經(jīng)濟國家，政府的職能應該是打壓壟斷，保護市場無形之手，并彌補它的缺陷。通常以價格政策、利率政策、稅收政策以及補貼政策為手段來達到以上目的并規(guī)范市場，激勵生產(chǎn)。這就是所謂的國家的宏觀調(diào)控。既然市場經(jīng)濟中政府的主要職能是宏觀調(diào)控，那么又為何賦予了政府進行投資的職能，政府投資的理據(jù)在于何處，是需要闡明的一個問題。

首先，我們可以從市場失靈的表現(xiàn)形式為切入點。市場并非一個完全合理的系統(tǒng)，其本身是存在缺陷的。在一般情況下，市場作為配置資源的最有效形式，能夠通過其內(nèi)在的均衡調(diào)整機制，利用“看不見的手”，保證經(jīng)濟的長期平穩(wěn)運行。然而，市場并非是萬能的，鑒于市場機制本身具有的非普遍性、被動性、唯利性和滯后性等缺陷，市場也存在失靈的時候。市場失靈的情形在各國建立和發(fā)展市場經(jīng)濟的過程中都有充分而集中的反映。不能提供公共產(chǎn)品，不能實現(xiàn)公平的法律價值的市場失靈表現(xiàn)，則為政府投資正當性提供重要依據(jù)。這一點將在下面的公共產(chǎn)品理論中具體闡明。

其次，公共產(chǎn)品理論是對政府投資正當性最有效的解釋方式及理論依據(jù)，其認為公共產(chǎn)品具有消費的非競爭性，具體表現(xiàn)為邊際生產(chǎn)成本為零和邊際擁擠成本為零，理論上的原因在于這些產(chǎn)品的非競爭性導致產(chǎn)品難以分割，需要單獨地以幾乎各不相同的價格去滿足每一個消費者;而非競爭性連帶的排他困難，又使得消費者會產(chǎn)生 “免費搭車”的心理，致使市場通過價格有效配置資源的機制失靈。然而，當這些產(chǎn)品又恰好是社會大眾不可或缺的需要時，集體或政府順理成章地成為彌補市場失靈、提供“公共產(chǎn)品”的責任承擔者。公共產(chǎn)品理論便成為政府和市場劃分邊界、政府優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的有力的理論支撐。西方國家的政府投資方向也基本上為公共產(chǎn)品領(lǐng)域。有鑒于此，由于市場失靈的存在以及公共產(chǎn)品的需要及特性，政府投資是必不可少的。

二、國資委角色沖突的解決方式即政府投資監(jiān)管的主體確定

（一）國資委角色沖突的表現(xiàn)形式

目前我國政府投資監(jiān)管主體比較混亂，發(fā)改委、審計署、財政部、國資委以及各個負責項目的具體部門均有一定的監(jiān)管權(quán)限。國資監(jiān)管職能只有落實到政府的具體機構(gòu)或部門，才能真正落到實處，才能真正實現(xiàn)對于國資的有效監(jiān)管。監(jiān)管制度涉及所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和行政權(quán)三者之間的關(guān)系，同時也是我國經(jīng)濟制度、政治制度以及法律制度的交匯點，至關(guān)重要。

國資委是國家為深化國企改革、促使政府公共管理職能與國有資產(chǎn)所有者監(jiān)管職能分離的產(chǎn)物。縱觀國企改革四十年，其重點始終在于國家三種職能，即社會經(jīng)濟公共管理職能、國家所有權(quán)者監(jiān)管職能以及國有資產(chǎn)出資人職能的分離，主要通過完善國有企業(yè)經(jīng)營權(quán)以及完善監(jiān)管機構(gòu)職能來進行頂層設計。

實踐表明，國資委并不能很好地完成出資者的角色。首先，國資委自身帶有的行政機構(gòu)性質(zhì)決定了其無法有效治理公司。在非國有公司的治理架構(gòu)中，股東與董事之間存在代理關(guān)系。但對于國有公司來說，股東與董事之間具有兩層代理關(guān)系，分別是股東與國資委之間的代理關(guān)系以及國資委與董事之間的代理關(guān)系。在國有公司治理架構(gòu)中，國資委與董事之間的代理關(guān)系是指董事們會偏離股東設定的經(jīng)營目標或者欠缺實現(xiàn)此目標的動力;國有股東與國資委之間的代理關(guān)系是指國資委欠缺增進國有股東利益的動力，而不是國資委偏離了國有股東利益。對此，由于作為行政機構(gòu)運行的國資委遵循著“法無規(guī)定即禁止”的原則以及他無法像私人那樣獲得激勵，因此，國資委不能靈活地參與到國有公司的治理中，也沒有動力介入國有公司的經(jīng)營管理中。其次，國資委的自身價值目標決定了其作為出資人有可能站到人民利益的對側(cè)。其核心職能和目標是基于理性經(jīng)濟人的立場，“促進國有資產(chǎn)保值增值”，而國家的宏觀政策、產(chǎn)業(yè)導向、社會的整體利益和公共服務等則均成了軟任務。在國資委的主導下，央企至今只向國庫上繳每年利潤的10%左右。如此看來，國資委名義上作為國有資產(chǎn)的出資人，但在關(guān)鍵時候似乎又站在了國有資產(chǎn)的真正所有人，也就是人民的對立面。綜上所述，國資委不適合作為出資人代表。

（二）政府投資監(jiān)管的主體確定

既然國資委不適合做“出資人”，那么其應該以什么角色參與到政府投資管理中去呢？如果其作為“監(jiān)管者”，那么出資人角色又應該由誰來承擔呢？又是否與《政府投資條例》的規(guī)定相背離呢？

《政府投資條例》中無論是總則第七條關(guān)于管理主體的規(guī)定還是第五章監(jiān)督管理專章中的相關(guān)表述都是“投資主管部門”和“依法對政府投資項目負有監(jiān)督管理職責的其他部門”。可以看出，為了維持政府投資管理的連續(xù)性、穩(wěn)定性，并為今后進一步深化政府投資體制改革以及地方政府投資管理留有足夠空間，《政府投資條例》重在確立基本制度框架，對這些細節(jié)性問題沒有加以闡明，也就是說，即便日后改革將國資委確定為政府投資的監(jiān)管主體，也不會與《政府投資條例》相背離。投資主管部門指的是國家發(fā)展和改革委員會，是指導總體經(jīng)濟體制改革的宏觀調(diào)控部門。“其他部門”的理解就見仁見智，根據(jù)2018年3月的第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構(gòu)改革方案，國家發(fā)展和改革委員會有關(guān)農(nóng)業(yè)投資項目管理職責被整合進而組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部;重大項目稽察的職責劃入中華人民共和國審計署;價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責被整合組建國家市場監(jiān)督管理總局;藥品和醫(yī)療服務價格管理職責則被整合組建醫(yī)療保障局等。由此看出，以上所述部門應該均屬于《條例》中規(guī)定的“其他部門”。更不難確定的是，發(fā)改委作為宏觀調(diào)控部門，基本上不直接參與到相關(guān)政府投資項目的監(jiān)管中去，具體的監(jiān)督管理職責由相應的各部門承擔，財政部、審計署以及國資委都有相應的監(jiān)管權(quán)力。根據(jù)我國深化投融資體制改革的精神以及多年的政府投資監(jiān)管實踐經(jīng)驗，我們應采取相對集中的監(jiān)管模式，進而確定監(jiān)管主體。應該由國資委作為專門的監(jiān)管機構(gòu)，審計署和財政部分別在各自的職責范圍內(nèi)審計監(jiān)督和資金配置，涉及農(nóng)業(yè)、醫(yī)療、生態(tài)等具體項目的專業(yè)事項分別由各部門提出意見，各部門相互配合，互相監(jiān)督。

應逐漸轉(zhuǎn)變國資委的職責，將其作為政府投資的專門監(jiān)管機構(gòu)，通過與其他各部門的分工配合、相互制約，完善由發(fā)改委牽頭，國資委綜合監(jiān)管，審計署審計監(jiān)督，各部門綜合管理的綜合內(nèi)部監(jiān)管體系，國有企業(yè)運營公司則承擔相應的出資人角色。

三、《政府投資條例》的頒布對政府投資監(jiān)管法律制度的影響

（一）《政府投資條例》規(guī)定的概括解讀

《政府投資條例》是我國政府投資領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)，于2019年7月1日起正式施行。其與2016年的《中共中央國務院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》均體現(xiàn)了我國深化投融資體制改革，更好地發(fā)揮政府作用，完善社會主義市場經(jīng)濟體制的決心，只不過后者囊括了改革的方方面面，條例則是關(guān)于政府投資管理的專門規(guī)定，前者是后者的一個重要成果。條例從政府投資的投策，年度計劃，項目實施，監(jiān)督管理以及法律責任五個方面進行了系統(tǒng)規(guī)定，并在總則中確定了政府投資的目標、資金來源、投資范圍、投資方式以及管理主體等。條例的出臺在一定程度上解決了之前政府投資管理立法體系混亂、立法層級過低的問題，其頒布實施必將提高我國政府投資管理的法治化水平，將政府投資納入法治軌道，更好地發(fā)揮政府作用，提高政府投資效益，同時也帶動社會資本。但是由于其新生性和基礎(chǔ)性，在具體應用時如何與現(xiàn)有法律規(guī)范進行銜接，就成了一個亟待解決的問題，同時，為了給今后的實踐和改革留有余地，條例內(nèi)容相對概括，對相關(guān)細節(jié)也需要進行解讀。

（二）《政府投資條例》關(guān)于政府投資監(jiān)管的規(guī)定與現(xiàn)有規(guī)定的銜接

《政府投資條例》中第五章專章規(guī)定了政府投資的監(jiān)督管理，其中比較有新意的一點是除了規(guī)定投資主管部門以及其他有監(jiān)管職責的部門應該通過在線監(jiān)測、現(xiàn)場核查的方式加強對項目實施過程的監(jiān)管外，還要求項目單位應通過投資項目在線審批監(jiān)管平臺（以下簡稱在線平臺）如實報送項目的開工、進度、竣工等基本信息，并要求各部門通過投資項目在線平臺建立信息共享機制。在線平臺在“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務”的背景下，為推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，于2017年2月正式運行，其實質(zhì)是依托利用互聯(lián)網(wǎng)和國家電子政務外網(wǎng)建設的固定資產(chǎn)投資項目綜合管理平臺。2006—2010 年期間，全社會固定資產(chǎn)投資年均增長率為18%，2011—2015 年期間年均增長率為 12.5%，2015—2018 年，分別增長了10.0%、8.1%、7.2%、5.4%。但我國基礎(chǔ)設施投資增長速度卻從2017年的19%下降到了2018年的3.8%，呈現(xiàn)出較為明顯的下滑趨勢。投資增長速度的總體下滑，使得維持經(jīng)濟持續(xù)增長勢頭的努力面臨較大壓力，其背后的重要原因之一就是監(jiān)管不足。越是面臨壓力，越要保持定力，堅決管住“看得見的手”，明確政府和市場的關(guān)系，堅持有利于國有資產(chǎn)保值增值，有利于放大國有資產(chǎn)功能以及有利于提高國有經(jīng)濟競爭力的方針，推動國企改革，加強政府投資監(jiān)管，在線平臺應運而生。有關(guān)在線平臺信息共享的規(guī)定既可以在大數(shù)據(jù)時代利用電子科技來節(jié)省行政資源、提高行政效率，將項目的審批管理集中在平臺上利用統(tǒng)一審批和監(jiān)管各類投資項目，也使項目進程更加公開透明，若要追責也有跡可循。國家及地方發(fā)改部門以及其他有關(guān)部門通過投資項目在線審批監(jiān)管平臺進行審批、管理，主管部門通過“政府和社會資本合作綜合信息平臺”進行審批、管理的規(guī)定在很大程度上改善了之前項目管理“各自為政”的情況。

條例項下的投資與其他規(guī)范體系下的政府投資在投資對象、投資領(lǐng)域、投資方式以及行政許可等均存在一定程度的不同，那么這是否意味著其他規(guī)范體系下的政府投資不適用條例中關(guān)于監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定？并非如此，國家發(fā)改委于2019年5月9日發(fā)布了關(guān)于做好《政府投資條例》貫徹實施工作的通知，要求全面清理不符合《條例》的現(xiàn)行制度。自 2019年7月1日起，政府投資管理規(guī)定與《條例》規(guī)定和精神不一致的，一律停止執(zhí)行，相關(guān)工作應以《條例》規(guī)定為準。同時要求加快《條例》配套制度建設，要求地方各級政府有關(guān)部門制定相關(guān)文件。國家發(fā)改委又于2019年7月1日發(fā)布《關(guān)于依法依規(guī)加強PPP 項目投資和建設管理的通知》，提出加強PPP（Public-Private-Partnership）即政府與民間資本合作的監(jiān)管。即使沒有以上規(guī)定，按照法理中關(guān)于上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法的原則，在發(fā)生沖突時，《政府投資條例》作為政府投資領(lǐng)域唯一一部行政法規(guī)以及新頒布的行政法規(guī)，理所當然具有適用性。對于其他規(guī)范體系投資的細節(jié)問題，在與政府投資不沖突的前提下，應當繼續(xù)適用。

（三）結(jié)合《政府投資條例》完善政府投資法律監(jiān)管制度

條例頒布之前，我國的政府投資法律制度主要存在以下幾個方面的問題：首先，規(guī)范層面立法層級過低，多為規(guī)范性文件，立法過于分散混亂。關(guān)于政府投資監(jiān)督管理的文件層次較低，效力不高，導致其法律的權(quán)威性不夠，時效性差、針對性不強。類似《預算法》《中共中央國務院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》等規(guī)范中均有一定內(nèi)容的關(guān)于政府投資監(jiān)督管理的規(guī)定，法律規(guī)定過于分散。條例的出臺則為解決這個問題提供了法律保障。其次，監(jiān)管權(quán)限分配不明，發(fā)改委、國資委、審計署、財政部以及各個負責項目的相關(guān)部門都有一定的監(jiān)管權(quán)限，遇事仍然可能出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象，對此需要明確政府投資的監(jiān)管主體。第三，政府投資的事前決策機制不夠健全，投資概算的地位不夠明確，需要健全科學政府投資決策機制以加強事前監(jiān)管。第四，項目的開工、審批等不夠公開透明，民眾對此知之甚少，事中監(jiān)管不足。第五，僅僅重視投資，而不注重投資效益，“面子工程”事件時有發(fā)生，事后監(jiān)管缺位。以上幾個問題在條例中得到了不同程度的解決，但條例中多數(shù)仍是原則性、概括性規(guī)定，加之改革的特殊問題，不可能面面俱到。細節(jié)內(nèi)容需要我們進行解讀并提出建議，加以完善。

四、結(jié)語

總而言之，《政府投資條例》的出臺，在國資委不能良好地履行其出資人的職能且未完全移交其監(jiān)管權(quán)的背景下，對政府投資監(jiān)管法律制度的完善，具有重大意義，也彌補了一定的立法空白。然而，改革永遠在進行當中，政府投資作為政府參與到社會經(jīng)濟生活的方式，隨著投融資體制改革的不斷深化，必須要對其進行行之有效的監(jiān)管，才能讓其在保證國有資產(chǎn)保值增值的同時帶動整個社會經(jīng)濟的發(fā)展。專門監(jiān)管機關(guān)缺位的現(xiàn)狀需要引起相關(guān)部門的重視，完善事前事中事后監(jiān)管，也不應僅僅停留在制度層面上，而應該落實在政府投資的每一次具體實踐當中。

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基金項目：重慶市研究生科研創(chuàng)新項目資助（CYS19143）。

作者簡介：王杉杉（1996—），女，滿族，遼寧北鎮(zhèn)人，西南政法大學在讀研究生，主要從事經(jīng)濟法研究。