自然資源資產規劃：理論內涵、作用機理與編制邏輯

摘要：研究目的：界定自然資源資產規劃理論內涵，明確規劃定位、層級和分類，剖析規劃引領自然資源資產價值實現的作用機理，理順規劃編制邏輯。研究方法：理論分析法，實踐案例分析法和歸納演繹法。研究結果：（1）自然資源資產規劃即以國土空間規劃和用途管制為前提，以資產配置高效化、綜合利益最大化、所有者收益最優化為根本目標，由不同履職主體對權責范圍內自然資源資產保護和使用的目標、方向以及空間時序進行統籌安排的過程。規劃定位為國家發展規劃體系的專項規劃，包括國家、省、市、縣四級以及資產規劃、專題規劃和配置單元規劃三類。（2）資產整備、資產配置和資產經營是規劃關鍵策略和抓手，通過規劃實施，可推進自然資源資產化、資產資本化、資本交易化、產品服務資金化，實現自然資源資產“存在價值—使用價值—要素價值—交換價值”演化。（3）資產規劃編制實踐要以“整體管護、整體配置、權責利統一”為根本原則，按照“目標導向+分區調控+策略牽引+協同落實”的邏輯開展。研究結論：自然資源資產規劃是引導實現自然資源資產“明晰權利—高質供給—市場配置—價值顯化—經營管理—收益分配—系統監督”全鏈條管理的關鍵，從資產價值實現視角為國土空間規劃做補充，是推進“兩統一”協同的重要橋梁，需盡快完善規劃體系，深化技術規范研究，統籌開展各層級規劃試編工作。

關鍵詞：自然資源資產規劃；資產整備；資產配置；資產經營

中圖分類號：F205 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）04-0011-09

基金項目：國家社科基金一般項目（22BFX132）；江蘇省委代機制項目（JSDY-2023F382，JSDY-2023F387）。

厘清“國家”兼具的所有者和監管者雙重主體身份，建立國家所有權有效行使機制，是當前自然資源資產產權制度改革的重點任務[1]。2022年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》，要求探索編制全民所有自然資源資產保護和使用規劃（以下簡稱“自然資源資產規劃”），分類實施儲備、管護和臨時利用[2]。這是所有權和監管權“兩權”分離背景下，由行政驅動為主的資源型管理轉向基于所有權行權的資產化管理新探索，也是資源資產配置制度的創新。委托代理機制的核心在于所有權和監管權“兩權”的分離[3]，在實踐中如何通過規劃來引導“兩權”分離，更好地實現自然資源資產保值增值的資產化管理目標，是此次規劃制度創新需要回答的問題。

步入存量發展時代后，總體國土空間開發格局難以發生結構性變革，需要從規模、指標、空間拓展轉向自然資源資產管理和國土空間高效能治理[4]，以達到通過規劃促進資產保值增值、實現資產價值最大化的“元目標”[5]，為此，自然資源資產價值如何顯化引起越來越多學者的重視。近年來，基于委托代理試點，學者們針對基于所有權行權的規劃制度改革進行了理論和實踐探索，相關成果為破解所有權人“為什么要規劃、如何規劃”等問題奠定了一定基礎。固有的自然資源管理權不屬于國家所有權范疇[6]，其實施主體是各級政府，不存在委托情形。其主要以國土空間規劃為行使依據，以用途管制為主要手段，重點對資源開發利用中可能產生的負外部性進行管控。所有權具體行使主體是多元可變的，行使依據、手段、規則、制度體系均尚未健全，作為國家行使所有權范疇下的新探索，自然資源資產規劃是對行權范圍內自然資源資產開展的增益型[1]和財產性規劃，是以資產優化配置為手段[7-8]，以資產保值增值為目標[9]，算好資產“一本賬”的過程[10]，需要通過權利人的資產配置行為加以實現[11]，核心任務包括搭建權益管理框架、明確資產權益范圍、統籌資產配置、維護和實現資產價值、協調效益分配等[12]。然而，在試點實踐中，“兩權”分離認識模糊、邊界難厘清等問題仍然存在。在缺乏法定地位的情況下，所有權視角下是否需要規劃引導、規劃如何定位以及此類規劃由誰來編、編什么（編制體例，分類還是分區）、怎么編（如何與權益管理銜接）等問題仍有待深入研究。為此，本文結合省市縣三級實踐探索，基于不同視角對自然資源資產規劃基本內涵、規劃定位和實施層級進行剖析，探尋規劃實施關鍵抓手，厘清規劃引領自然資源資產價值實現的作用機理，探討規劃編制邏輯，以期為建立健全自然資源資產規劃制度提供參考。

1 規劃理論內涵

全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點中創設了全新的規劃類型，有必要結合所有權行使、落實所有者權益目標，從不同視角闡釋自然資源資產規劃的內涵，明確“是什么”“誰來編”“編什么”的基礎性問題。

1.1 規劃內涵剖析

1.1.1 自然資源資產管理視角

自然資源資產管理是在約定方式、條件、要求及限制前提下，以提升價值、降低成本、增加福利為目標，對資產實施計劃、組織、經營、協調和控制的過程[13]。全鏈條管理框架可以總結為“明晰權利—高質供給—市場配置—價值顯化—經營管理—收益分配—系統監督”，其中，明晰權利、高質供給是前提，市場配置、價值實現、經營管理、收益分配是核心，系統監督是保障。自然資源資產規劃貫穿于資產管理全過程，應對各管理環節進行統籌安排。通過規劃編制實施，有助于理順自然資源資產權益管理工作[12]，引領各類自然資源資產配置。

1.1.2 所有者權益實現視角

委托代理試點中，以自然資源清單為載體，形成了由自然資源部代表行使、省市人民政府代理履行的所有權行使模式[14]，明確了不同層級和部門之間的職責邊界和權限劃分，為自然資源資產規劃主體、客體范疇確定和規劃目標設定提供了基本指引。自然資源資產是所有者權益實現的基礎載體，可通過自身功能實現價值，也可在自然資源資產基礎上衍生有形和無形產品實現價值。需要注重自然資源資產保護和使用的“整體性”，實現資源資產保值增值[15]（圖1）。所有者權益的實現，可以從兩個維度進行剖析。第一個維度，非開發性空間內的自然資源資產側重于整體保護，通過保護修復改善供給規模和質量增加資源資產存量，以生態產品交易實現其經濟價值，并為社會公眾提供優美生態環境；第二個維度，開發性空間內的自然資源資產側重于整體配置，通過規劃對自然資源資產的權利、遠近、疏密進行布局引導和安排，推進以市場化配置方式讓渡部分資源所有權（如礦產資源）、使用權及生態資源權益，從而實現資源配置最優和經濟收益最佳。

1.1.3 不可能三角理論視角

“不可能三角”（Impossible Trinity）理論多用于宏觀經濟管理。在城市發展中可表現為充分的社會民主、穩定的規劃秩序和高度的市場經濟[16]。在自然資源資產管理中，“充分的社會民主”意味著個人、群體和公眾，特別是所有者合法權益得到保障；“穩定的規劃秩序”是指通過規劃，構建資產保護和使用（統稱為資產配置）秩序框架，同時兼顧物質空間秩序規范和城市建設行為約束；“高度的市場經濟”是充分發揮市場配置作用，促使自然資源資產自由流動（圖2）。若只兼顧“充分的社會民主”與“穩定的規劃秩序”，可能會限制資本介入；若只兼顧“穩定的規劃秩序”與“高度的市場經濟”，可能會損害公眾利益；若只兼顧“高度的市場經濟”與“充分的社會民主”，則會缺少政府規劃制約，導致無秩序利用。為促進三者協調發展，應構建開放、健康、穩定的配置秩序，通過資產規劃編制來確定資產配置的優先級，即空間安排上的“規模、疏密、整體或局部”，時間安排上的“遠近、先后、分類或組合”，融入資產經營管理理念，最終實現各類自然資源資產價值。

綜上，自然資源資產規劃可理解為：作為自然資源資產管理改革和落實所有者權益的關鍵抓手，在服從自然資源監管、遵循國土空間規劃和用途管制基礎上，突出市場化配置作用，由不同所有者代表（代理、法定）履職主體對權責范圍內自然資源資產保護和使用目標、方向以及空間時序進行統籌安排的過程。通過合理安排和確定自然資源資產時空配置的優先級，多元目標權衡與協調以及制度優化與創新，尋找所有者權益和資產利益的平衡點，達到提高資產利用的效率效益，實現資源資產配置高效化、綜合利益最大化、所有者收益最優化的根本目標，引導實現自然資源資產“明晰權利—高質供給—市場配置—價值顯化—經營管理—收益分配—系統監督”的全鏈條管理（圖3）。

1.2 規劃定位和層級

1.2.1 規劃定位探討

自然資源資產規劃是統一履行全民所有自然資源資產所有者職責的行動依據，是自然資源資產配置的總體方案[10]。與私權范疇“所有權無須規劃”不同，國有自然資源真正歸屬主體是全民，要通過規劃發揮所有權對使用權的調節效果[1]，服務于全民公共利益，因此，科學合理的資產規劃引導顯得尤為必要。

此外，根據《中共中央 國務院關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》，國家規劃體系包括發展規劃、專項規劃、區域規劃和空間規劃。新一輪國土空間規劃體系改革強調了對自然資源的管控和調配，明確了“管什么”“哪里需要保護、哪里可以開發利用”，自然資源資產規劃重點回答“怎么高效使用”“如何充分顯化價值”等問題。自然資源資產規劃與國土空間規劃價值取向和利益站位一致[12]，但從“兩統一”核心職責出發以及“兩權”分離的視角，兩規劃分別為所有者權利和監管者權力落實做支撐，二者分屬不同行權領域，在編制實施中應該并行和獨立[1]。同時，兩者又應相互協同和促進，資產規劃編制實施受國土空間規劃和用途管制約束，對國土空間規劃“價值”效應進行適當補充，是實現“兩統一”和諧統一的關鍵橋梁。綜上，自然資源資產規劃是從所有者視角對自然資源資產保護和使用開展的統籌謀劃和安排，更側重于對國有自然資源資產的管理，屬于發展規劃界定的“特定領域”范疇，適宜定位為國家發展規劃體系的專項規劃。

1.2.2 規劃層級和分類

（1）規劃層級。自然資源資產規劃是為各級代表（代理、法定）履職主體更好地履行所有者職責服務，原則上規劃層級設定要與委托代理層級保持一致，即國家、省、市三級。考慮到目前縣級人民政府承擔了諸多法定所有者職責，如國有土地出讓等，為與國土空間規劃充分銜接，并充分調動縣級人民政府的積極性，規劃層級中應增加縣級。此外，鄉級人民政府既不在委托代理層級設定中，也沒有承擔相關法定職能，為避免因委托代理層級鏈條過長而導致所有者權益落實不到位，所以不設定鄉級規劃（圖4）。國家級規劃兼具戰略性、引導性和實施性，省、市兩級規劃兼具協調性和實施性，縣級規劃側重實施性，下位規劃要落實上位規劃的規劃任務和要求。

（2）規劃分類。包括資產規劃、專題規劃和配置單元規劃三類。一是資產規劃。各層級規劃范圍與各級國土空間（總體）規劃保持一致，其中，國家、省、市級資產規劃中規劃對象包括全域和本級兩個層次，全域部分重點體現層級傳導，本級部分重點體現對代表（代理、法定）履行所有者職責的自然資源資產進行科學規劃和統籌安排，規劃對象包括存量和規劃期內增量全民所有自然資源資產及其他需統籌考慮的集體所有自然資源資產。二是專題規劃。包括兩種，一種是針對特定環節、發揮特定功能作用的規劃，包括土地儲備規劃、城鎮低效用地再開發規劃、生態產品價值實現規劃等；另一種是針對特定自然資源門類的規劃，如土地、森林、濕地、水資源資產規劃等。三是配置單元規劃。是針對特定區域內資源資產開展的細化安排，與國土空間規劃詳細規劃充分銜接。城鎮開發邊界內可探索劃定標準配置單元，原則上邊界與詳細規劃單元邊界一致；城鎮開發邊界外可劃定特殊配置單元，如戰略保護性型、農業型、生態型、陸海統籌型等，顆粒度到地塊（宗地），按需劃定、按需編制。

（3）具體實施。實施階段，可基于土地儲備計劃、土地供應計劃基礎，編制本級整備計劃、配置計劃引導實施。其中，列入自然資源部、省級人民政府清單的自然資源資產，可委托市縣人民政府代理履行相應職責（需在各級自然資源清單中明確），也可以探索編制國家本級、省本級配置計劃。具體配置單元中，可按需編制具體地塊或資產包經營方案，明確資產經營方式，精確效益分析，對資源資產保護和使用給予精細化指導。

2 規劃作用機理

自然資源資產規劃實施的過程，本質上是推動自然資源資產價值實現的過程。厘清自然資源資產規劃中的關鍵策略和抓手，理順在引領自然資源、資產、資本、資金轉化中的基本邏輯，為規劃編制實施提供思路。

2.1 規劃關鍵策略和抓手

2.1.1 自然資源資產整備是實現高質供給的基礎

隨著社會生產力發展和人類需求變化，單一要素收儲已難滿足“山水林田湖草”系統治理需求[17]。實踐過程中，土地儲備逐步擴大為自然資源儲備，要素多樣化、目標多維化、主體多元化等趨勢日益顯著[18]。要實現自然資源資產的高質供給，離不開前期系統開發和整合提升。在自然資源資產價值實現過程中，為實現自然資源資產高質量供應目標，需要通過自然資源收儲、前期開發、多要素綜合整治和生態修復等手段，對自然資源進行整體收儲、系統開發和整合提升，為此，將此過程統稱為自然資源資產整備（以下簡稱“資產整備”）。可分為土地儲備、礦產地儲備、海域儲備、森林資源整備、濕地資源整備及多要素綜合整備等類型。

2.1.2 自然資源資產市場化配置是充分發揮資產價值的關鍵

當前，公共財政運轉壓力增大，亟待探索建立以土地為基礎拓展到自然資源資產的價值實現路徑。深化自然資源資產市場化機制改革，健全自然資源有償使用機制，可以在做好各類資源資產高效管護的同時激發各類要素的潛能和活力，在維護所有者權益方面起著重要作用。通過推動自然資源資產所有權和使用權分離，健全自然資源資產權利體系，完善價值核算和價格評估體系，根據自然資源資產保護和可持續使用需求，采用招拍掛等方式對各類自然資源資產進行市場化配置的過程統稱為自然資源資產配置（以下簡稱“資產配置”），側重于自然資源資產使用權“一級市場”交易。包括分類配置和組合配置，分類配置主要指創新國有建設用地配置方式，探索國有農用地、未利用地有償使用，探索林草濕及國家公園特許經營制度等；組合配置指在特定國土空間范圍內，同一使用權人需整體使用跨門類、跨空間、跨權利類型自然資源資產的，可通過設定“資產包”形式進行整體配置[19]。

2.1.3 自然資源資產經營是價值實現和保值增值的保障

從前文“不可能三角”理論分析來看，自然資源資產規劃和配置過程中，需要通過自然資源資產經營來探尋市場理性、規劃秩序和社會理性，并尋求最佳平衡點。從廣義內涵來看，自然資源資產經營（以下簡稱“資產經營”）可以理解為以出售、抵押、出租、入股等為主要方式，以自然資源資產經濟收益最大化為主要目標的經營活動[20]。為更好地與資產配置環節進行區分，將通過出租、作價出資入股等方式直接或間接參與經營實際運營部分，以及資產配置后使用者依托自然資源資產形成各種稅收的過程統稱為資產經營。自然資源資產使用主體可針對同一區域提出不同的資產經營方案，開展成本效益對比分析，最終確定經營方式，為資源資產保護和使用提出精細化策略指引，不斷提高資源資產使用效率和效益，充分挖掘和顯化空間經濟價值，促進資產經濟效益最大化。

2.2 規劃引領自然資源資產價值實現基本邏輯

資產規劃以資產整備、資產配置、資產經營為核心抓手，保障自然資源資產配置高效供給、市場配置等全流程有效實施，通過自然資源資產化、資產資本化、資本交易化、產品服務資金化，實現自然資源資產“存在價值—使用價值—要素價值—交換價值”演化[21]（圖5）。

一是自然資源資產整備推動資源變為優質資產。明確產權人、核算數量和質量、實現自然資源資產化是價值實現的前置條件。單一自然資源資源難以形成價值實現閉環，需要將不同主體、不同類型、不同形態、不同功能的分散零碎資源通過租賃、托管、贖買、征收等方式進行集中[18]，統一進行前期開發和整理、修復提升，達到服務于市場化配置的基本條件。即通過資源類型、權屬邊界、權利主體等多維整備保障自然資源資產的高質量供給。

二是自然資源資產配置推動資產向資本轉化。不斷健全自然資源資產權利體系，根據各類自然資源資產的產權差異構建不同使用權類型的一級交易市場，健全自然資源資產價值核算和價格評估體系，選取合適價格評估技術方法進行理性定價，確定交易價格，通過市場配置充分顯化其價值。

三是自然資源資產經營推動多維價值實現。創新自然資源資產所有權管理方式，通過多種資產經營方式為社會提供更多的產品和服務，并在市場上實現其交換價值，實現產品貨幣化，完成資本到資金的轉變，最終實現“資源”變現，將獲得收益在不同主體之間進行科學合理分配，同時加大在國土空間整治和生態修復中的資金投入力度，反哺資源質量提升，形成“資源—資產—資本—資金—資源”的邏輯閉環。

3 規劃編制邏輯

在自然資源資產產權制度改革背景下，為實現自然資源資產配置高效化、綜合利益最大化和所有者收益最優化為目標，需以自然資源資產的“整體管護、整體配置、權責利統一”為根本原則，遵循“解決什么問題，達到什么目標，實施什么策略，產生什么結果”的規劃思路，按照“目標導向+分區調控+策略牽引+協同落實”的邏輯開展資產規劃編制實踐（圖6）。

3.1 目標導向

資產規劃以推動自然資源資產價值保值增值、實現所有者收益最優化為首要任務，規劃編制具有鮮明的目標導向。（1）調查摸底。以自然資源調查監測、確權登記、資產清查等成果為基礎，補充濕地資產價值量、水資源實物量和價值量成果，查清資產實物量和價值量現狀。（2）潛力評價。針對資產物理性狀、經濟效益、所有者權益實現情況、處置難易程度等開展綜合評價，進行資產屬性分類（增量資產、保有資產、到期資產、閑置資產、低效資產等或者劃分為優質資產、可改良提升類資產、劣質低效資產等），依據各類規劃目標要求，評估自然資源資產實物量潛力和價值量提升潛力，開展供需匹配分析。（3）明確目標。從資源保護管護（保障實物量）、資源資產價值（增加價值量）、資源高效利用（提升資源利用效率）、資產管理績效（提高資產管理水平）4個維度明確規劃指標。

3.2 分區調控

基于潛力評價結果，與國土空間規劃成果充分銜接，根據資源稟賦、管護重要性、使用適宜性、價值提升潛力等確定自然資源資產價值分區，明確引導方向。（1）劃定價值分區。國家和省級層面，側重主體功能戰略引導，劃定生態價值提升區、經濟價值提升區和綜合價值提升區。市縣層面，劃定嚴格保護區、適度使用區、優化使用區、合理使用區和重點使用區。（2）分區引導調控。國家、省級層面，生態價值提升區，推進生態產品價值實現進程，鼓勵生態資源參與市場配置和價值交換；經濟價值提升區，通過開展城市更新、地下空間開發、土地復合利用、提高用地標準等引導價值實現；綜合價值提升區，兼顧生態價值與經濟價值的協調提升。市縣層面，在非開發性空間內，健全“分區邊界+準入清單”制度，采取戰略性保護和生態產品價值實現作為主要路徑；在開發性空間內，發揮市場配置資源的決定性作用，健全“準入清單+使用標準”制度，擴展有償使用范疇，推行附帶生態、歷史文化等保護要求的資源配置方式[10]。

3.3 策略牽引

以資產整備、資產配置和資產經營為核心抓手，針對不同價值分區進行不同情景下規劃策略選擇。（1）資產整備。按照權屬清晰、分布集中、規模適宜、豐歉搭配、遠近結合的原則，劃定資產整備單元；明確整備方式，確定整備時序，推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有機融合、統籌推進。（2）資產配置。不同配置結構、方式、時序安排，自然資源資產、負債、所有者權益及利潤等均有所不同[22]。如提升經營性建設用地比重會提高整體經濟收益；在以存量為主的區域，工業用地更新后采取年租制會獲取更多穩定收益；先完善片區公共服務配套可能會提高經營性建設用地溢價率。根據保護使用要求、價值潛力、交易市場成熟度等差異，提出資產配置方式方向，確定配置規模、布局、時序。（3）資產經營。探索實施土地型、生態型和綜合型“資產包”，包括現實自然資源資產、虛擬交易的自然資源資產指標以及不同價值實現形式[19]。對不同類型“資產包”提出經營總體要求和策略指引，明確資產經營主體、客體、資金來源、可提供產品服務、市場交易、收益分配等內容。

3.4 協同落實

資產規劃從資金來源、成本收益等角度出發，確定科學合理的資產整備、配置方式和時序，有助于緩解由于投入資金壓力過大、收益周期長導致現行規劃落地難等問題，提高國土空間總體規劃、詳細規劃的可實施性。可從目標、空間、政策、程序等維度入手，構建資產規劃與國土空間規劃全鏈條協同管理機制。在具體實施層面，可圍繞用地性質、開發強度、配套設施、管控線、道路交通、城市設計、規劃實施等內容進行協同。如用地性質決定了資產功能性質和基礎價值，在詳細規劃編制過程中需結合配置單元規劃中主體利益訴求、成本收益、政策路徑等要素統籌確定，確保資產使用效率最大化、產出效益最優化。充分考慮自然資源資產保護和使用戰略訴求、國有集體等不同主體利益博弈需求、資源整備難易程度、市場供需形勢以及財務成本收益分析確定規劃控制指標。在城市更新規劃中，要落實建筑規模統籌等政策，探索規劃建筑量跨更新規劃單元進行統籌及異地等價值轉移，就需要在資產規劃中進行統籌測算和合理安排，才能明確等價值轉移的區域、規模體量等。此外，規劃有效實施還需要扎實的自然資源資產清查核算、價值潛力評價基礎，健全的規劃評估調整、統一信息管理系統做保障。

4 結論與討論

自然資源資產規劃是一項全新規劃制度探索，與國家戰略部署與政策安排緊密結合，從資產價值視角為國土空間規劃做補充，是推進“兩統一”協同的重要橋梁，具有重大研究意義。本文從不同視角剖析了自然資源資產規劃的內涵，闡述了其作為國家發展規劃體系的專項規劃定位，對“四級三類”規劃層級和分類予以深化，提出了以資產整備、資產配置、資產經營三大抓手引領自然資源資產價值實現的基本邏輯，闡明了“目標導向+分區調控+策略牽引+協同落實”規劃編制邏輯，為深化自然資源資產規劃理論和實踐提供一定參考。

作為一項新的探索，當前仍有諸多問題需要深入探討，如自然資源資產規劃的法定地位亟待明確，自然資源資產/自然資本核算、價值提升潛力評價、供需分析、價值分區劃定、配置方式時序選擇、資產包范圍確定等技術仍需深入研究。為此，提出以下建議：一是持續深化委托代理機制建設，盡快實現自然資源清單全覆蓋，完成各級自然資源清單落地上圖入庫，厘清不同層級委托代理權責邊界，夯實規劃基礎。二是加快推進頂層設計，健全自然資源資產權利體系，統一資產配置規則，探索建立自然資源資產整備制度。三是各地結合資源稟賦實際，以國土空間規劃詳細規劃編制為契機，以市場需求為導向，選取有自然資源資產組合配置需求的區域，或聚焦土地、礦產等單一資源門類，開展規劃試編；有條件的地區，可協同推進省、市、縣資產規劃試編工作，厘清規劃層級差異及傳導邏輯，為建立健全自然資源資產規劃制度提供實踐基礎。

致謝：感謝南京大學教授張京祥、江蘇省自然資源廳所有者權益處副處長曹興華、王力凡及南通市土地儲備中心副主任繆銳鋼在本文撰寫過程中給予的指導；感謝南京國圖信息產業有限公司研究團隊給予的幫助。

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Theoretical Connotation， Functional Mechanism and Compilation Logic of Natural Resources Assets Planning

ZHANG Xiaolei1， 2， 3， WU Fei4， SHEN Chunzhu2， 3， 5， JIN Zhifeng1， 2， 3， CHEN Cheng6， ZHOU Qin7

（1. Jiangsu Land and Resources Research Center， Nanjing 210017， China； 2. Key Laboratory of Coastal Zone Exploitation and Protection， Ministry of Natural Resources， Nanjing 210017， China； 3. Jiangsu Natural Resources Think Tank， Nanjing 210017， China； 4. Jiangsu Natural Resources Department， Nanjing 210017， China； 5. Jiangsu Institute of Land Surveying and Planning， Nanjing 210017， China； 6. Nanjing Institute of Geography and Limnology， Chinese Academy of Sciences， Nanjing 210008， China； 7. Jiangsu Provincial Planning and Design Group， Nanjing 210019， China）

Abstract： The purposes of this study are to analyze the connotation of natural resources assets planning， to clarify the planning positioning， level and classification， to analyze the mechanism of planning that guides the realization of natural resources assets value and to propose the planning logic. The research methods used include theoretical analysis， practical case analysis and induction and deduction. The results show that natural resources assets planning is a process that different entities make overall arrangements for the goals， directions and spatial timing of the protection and use of natural resources assets within the scope of their rights and responsibilities， based on the premise of territorial spatial planning and use control and the fundamental objectives of efficient assets allocation， comprehensive benefit maximization and owner income optimization. It is the special planning of the national development planning system， including national， provincial， municipal and county level， assets planning， thematic planning and allocation unit planning. Assets consolidation， assets allocation and assets management are the key tasks of planning. Through the implementation of planning， we can promote the capitalization of natural resources， capital capitalization， capital transaction and products service capitalization to realize the evolution of natural resources assets， presenting “existence value-use value-factor value-exchange value”. Under the principle of “overall management and protection， overall configuration， and unified rights， responsibilities and interests”， the planning can be carried out from four dimensions， i.e.， goal orientation， zoning control， strategic traction and coordinated implementation. In conclusion， natural resources assets planning is the key to guide the realization of the whole chain management of natural resources assets， featuring “clear rights-high quality supply-market allocation-value manifestation-operation management-income distribution-systematic supervision”. It is an important bridge to promote the coordination of double-unification from the perspective of assets value realization. The planning system needs to be improved timely to coordinate the trial compilation of planning at all levels.

Key words： natural resources assets planning； assets consolidation； assets allocation； assets management

（本文責編：陳美景）