宅基地退出績效：評價體系、實證分析與提升路徑

摘要：研究目的：明晰宅基地退出績效目標，構建評價體系，對典型試點區域宅基地退出績效進行實證分析，探尋宅基地退出績效提升路徑。研究方法：質性研究方法與政策績效評價工具方法的綜合運用。研究結果：宅基地退出績效目標主要由中央政策目標和地方政府、村集體、退出農戶的利益訴求構成；回應績效目標，基于政府績效管理理論，引入利益相關者理論，并嵌入鄉村韌性理論，構建了從過程到結果、兼顧多維利益訴求、考慮長短期變化的宅基地退出績效評價體系；通過實證考察和評價分析發現，義烏、余江、瀘縣的宅基地退出績效總體表現良好，但主要在經濟韌性上存在短板，面臨著資金緊張、主體乏力、盤活再利用受限等困境。研究結論：全面提升宅基地退出績效，關鍵要在宅基地“三權分置”改革統領下，通過優化退出資金運作模式、形成多主體共治局面、拓寬退出土地盤活路徑等，健全宅基地退出長效激勵機制與保障機制。

關鍵詞：宅基地退出；績效評價；鄉村韌性；績效目標

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）04-0020-11

基金項目：國家社會科學基金項目（22XJY014，17BJY091）。

宅基地是鄉村建設發展的寶貴資源，但作為一種公共池塘資源，極易陷入公地悲劇或反公地悲劇[1]。當前，鄉村振興戰略全面推進階段，面臨宅基地超占多占與新批建房難滿足并存、宅基地分布散亂與村莊規劃難落地并存、宅基地閑置空廢與城鄉用地資源緊缺并存等多重困境。推動宅基地退出是解決宅基地資源低效鎖定[2]、優化鄉村用地布局[3]、助力鄉村振興[4]的重要舉措。2015年在農村三項土地制度改革試點部署下，針對宅基地利用粗放、退出不暢等問題，一些試點區域形成了頗具特色的退出模式并取得相應成效，2019年《土地管理法》修訂也將宅基地退出上升為法律規范。但是，承載功能復雜性使宅基地制度改革面臨諸多權衡取舍，進展始終相對緩慢[5]，而宅基地退出事關農民根本利益和“三農”全局也必須穩慎推進。在更大范圍的宅基地制度改革試點深入推進背景下，對極具代表性的宅基地退出實踐進行模式分析、績效評價、反思總結顯得尤為重要。

宅基地退出作為學界始終關注的重點，積累了豐碩研究成果。現有研究探究了價值風險感知[6]、區位條件[7]、鄉土依戀[8]、家意識與面子觀[9]等經濟社會文化因素對農戶退出行為或意愿的影響；揭示了宅基地退出對農戶家庭福利[10]、農戶貧困脆弱性[11]、社區韌性[12]等的影響效應；探討了宅基地退出立法構造[13]、補償機制完善[14]、風險防控[15]等內容，并且緊跟改革實踐，分析了宅基地退出試點政策[16]，考察了發達地區宅基地退出實踐模式[17]，對比了不同試點地區宅基地退出改革進展[18-19]，也嘗試采用定量研究方法評價宅基地退出績效[20-21]。但是，針對宅基地退出績效的定量考察仍相對薄弱，評價的系統性、全面性也有待加強，并且已有評價研究以個案為主，綜合運用質性研究方法，對比和總結不同宅基地退出實踐樣態的研究相對欠缺。

公共政策績效評價是對公共政策進行綜合性測量與分析的活動。宅基地退出在實踐中多被視作一項政府實施的公共政策，故本文將從公共政策績效評價的理論與方法出發，按照“認識績效—評價績效—反思績效”的步驟，利用長期跟蹤調研獲取的一手數據資料，對不同典型試點區域宅基地退出績效水平進行評價，結合其退出實踐進行全景式分析，以期彌補宅基地退出定量考察不足、評價體系仍需完善的短板，為優化宅基地退出路徑提供參考①。

1 宅基地退出績效目標構成

績效是組織對其目標達成度的一種衡量。在構建評價體系之前，一般須明確績效目標為何，確立評價依據。中國農村土地制度改革成功的關鍵，在于自上而下強制性制度變遷和自下而上誘致性制度變遷的有效結合。一方面，宅基地退出作為一項自上而下推進的政策，政策目標是績效評價的核心標準。另一方面，宅基地退出觸及利益面廣、面臨爭議大，不僅關系鄉村振興等國家發展戰略推進，也關乎村集體、農戶切身利益，與地方政府、市場主體密切關聯，這些利益訴求也將共同形塑宅基地退出的進程與結果[22]。其中，中央政府處于絕對主導地位，將出臺相關政策，進行頂層設計，明確宅基地退出政策目標，這也代表著其利益訴求。地方政府受中央政府全程指導[23]，但在貫徹上級政策推進宅基地退出的同時，也有實現自身利益訴求的行動自主性。村集體、農戶以及市場主體作為宅基地占有使用者，在參與宅基地退出中也各有訴求。考慮到利益相關者有主次之分，本文運用米切爾評分法，對地方政府、村集體、退出農戶、未退出農戶以及市場主體的投入專用性資產、合法性、權力性、緊急性進行打分[24]，發現只有地方政府、村集體和退出農戶在各維度上均為高分，故主要考慮地方政府、村集體和退出農戶的利益訴求。由此，中央政府自上而下貫穿退出全過程并代表著其利益訴求的政策目標，以及地方政府、村集體、農戶自下而上參與退出實踐的利益訴求，共同構成了宅基地退出績效目標（圖1）。

1.1 中央層面的宅基地退出政策目標解析

與政策文件中狹義的進城落戶農戶自愿有償退出定義不同，本文從廣義角度將宅基地退出視為宅基地產權主體對其權利的完全或部分讓渡，在形式上表現為完全退出、部分退出和異地置換[25]。在此基礎上，利用北大法寶法律法規數據庫，以“宅基地”為關鍵詞進行檢索，遵循相關性原則，梳理了農村土地制度三項改革試點以來中央層面涉及宅基地制度改革的78份政策性文件（截止到2023年3月，不含部門頒布的政策、工作報告），借助NVivo質性分析工具，逐句閱讀相關文字內容，進行手動編碼，對中央政府的宅基地退出政策目標進行解析，了解以此為表征的中央政府退出利益訴求。從編碼解析結果來看，宅基地退出作為宅基地制度改革重要組成部分，在政策實施過程中，中央政府強調要在堅守農村土地制度改革底線的基礎上，嚴禁宅基地違法違規、切實維護農民權益、堅持農戶自愿有償退出原則，在政策實施結果上，強調推動宅基地退出要提高宅基地利用效率、強化鄉村用地保障、助力鄉村環境建設、增加農民財產性收入、促進鄉村產業發展（圖2）。

1.2 實踐層面的宅基地退出利益訴求識別

為識別核心利益相關者的退出利益訴求，本文兼顧經濟發展程度、地形地貌等差異，通過與3個宅基地退出試點改革區域主要負責干部，以及與試點地區不同區位開展宅基地退出村莊中的村干部、參與退出農戶，圍繞宅基地退出進行非結構性訪談，形成了3份地方干部、9份村干部、41份農戶訪談原始資料。在此基礎上，運用扎根理論的研究方法，對原始材料進行編碼，總結提煉了地方政府、村集體、退出農戶的宅基地退出具體利益訴求。

從訪談中發現，地方政府是從落實上級政策的前提出發，強調在過程中堅持自愿有償原則，并希望借宅基地退出體現政績，其關鍵利益訴求是獲取建設用地指標、增加農民財產性收入、提高宅基地利用效率和促進鄉村產業發展，也較為在意農民居住條件和鄉村環境的改善，且在提及落實上級政策和獲取建設用地指標時，受訪干部特別指出了籌集退出資金的重要性。村集體則是從落實上級政策出發，同樣強調過程中要堅持自愿有償原則，注重保障農戶知情權、參與權與監督權，其利益訴求在于提高宅基地利用效率，并十分期望借此促進鄉村產業發展、改善農戶居住條件、完善鄉村基礎設施，也希望能夠提高農戶財產性收入、增加集體收入。退出農戶中，部分一戶多宅、進城定居的農戶主要是從響應政策、順便增加財產性收入出發參與宅基地退出，還有部分農戶則是為改善自家居住條件而選擇參與。雖然不同類型農戶參與宅基地退出出發點不同，但均關注宅基地退出后村莊生態環境的優化、基礎設施的完善，有提高宅基地利用效率、避免土地閑置浪費的意識，解決宅基地占有使用不公平的期望，并十分在意退出過程中知情權、參與權、監督權的保障。總體上，以上利益訴求與中央政策目標基本吻合，不同主體具體訴求各有側重，但在提高宅基地利用效率、改善農民居住條件、增加農民財產性收入上達成了共識。此外，村集體還分別與地方政府、退出農戶形成了其他利益共識，表明村集體在宅基地退出中起著承上啟下的紐帶作用。

通過主軸編碼和核心編碼，對利益訴求進行歸納合并，本文進一步得到了政策實施、政策宣傳、經濟、生態、社會、基礎設施6個利益范疇，歸納出了政策執行過程、政策實施結果2個核心利益范疇。這表明核心利益相關者的宅基地退出利益訴求，既涉及政策執行過程情況，也包括對鄉村經濟、社會、生態、基礎設施等多維度產生影響的政策實施結果（圖3）。

2 宅基地退出績效評價體系

2.1 宅基地退出績效評價框架

前文將宅基地退出視為一項公共政策，從政府績效管理理論出發，關注宅基地退出的政策目標的實現，為回應宅基地退出涉及利益面廣的特點，又引入利益相關者理論，關注利益相關者訴求的實現[26]，得到了多個宅基地退出績效目標范疇。為歸納績效目標范疇，科學開展績效評價，還需進一步完善評價框架。

由于中央政府的政策目標以及地方政府、村集體、退出農戶的利益訴求，均可歸納為過程和結果兩個層面，與政府績效評價中常用的邏輯模型相契合[27]，故本文將從宅基地退出政策執行過程、政策實施結果兩個層面開展評價。過程層面，根據邏輯模型對要素投入的關注，以及總結的退出績效目標范疇，將從退出政策實施和政策宣傳上進行具體評價。結果層面，由于政府績效管理理論存在關注政府自身視角、偏重工具理性、忽略長期績效等局限[28]。鄉村韌性理論是將自然科學領域“韌性”引入到人文社科領域后，強調鄉村不斷適應外部環境變化，從管理或政府錯誤決策中及時恢復而形成的理論[29]。嵌入鄉村韌性理論，可緊扣宅基地作為農業轉移人口應對進城失敗“緩沖筏”的特性，兼顧多方利益訴求[30]和鄉村地域系統長短期發展變化[31]。同時，鄉村韌性理論對經濟、社會、生態、基礎設施、鄉村治理等的強調[32-36]，也與前文退出績效目標范疇相吻合。如完善鄉村基礎設施是中央政府推動宅基地退出助力鄉村環境建設的政策目標重要內容，也是村集體與農戶的關鍵利益訴求。部分受訪村干部表示是出于完善鄉村基礎設施向上級爭取開展宅基地退出的，而多數受訪退出農戶也對宅基地退出后鄉村基礎設施的完善感觸最深。此外，由于宅基地退出涉及多方利益博弈，為了解決過程中可能面對的種種矛盾，往往會促進鄉村自治組織發展，提升鄉村治理水平。故在征詢專家意見的基礎上，除共識性較高的經濟、社會、生態韌性，本文納入了作為鄉村長期穩定發展重要“軟硬件”的基礎設施韌性和鄉村治理韌性。由此，從政府績效管理理論出發，引入利益相關者理論，嵌入鄉村韌性理論，回應退出績效目標范疇，構建起了過程層面包括政策執行和政策宣傳情況，結果層面涉及鄉村經濟、社會、生態、基礎設施、治理水平5個維度變化的宅基地退出績效評價理論框架[37]（圖4）。

2.2 宅基地退出績效評價指標體系

在評價框架引導下，按照有效性、可操作性、系統性、獨立性、可比性的原則，本文從剖析出的績效目標出發，系統梳理了宅基地退出與鄉村韌性評價的相關文獻，明確了宅基地退出績效評價初選指標。基于德爾菲法，通過函詢17位長期從事農村研究和農村實踐工作的專家，根據專家打分結果，采用界值法，對指標進行了兩輪篩選，并通過主觀賦權法與客觀賦權法相結合的方式，測算了評價指標權重。最終，構建起了既對宅基地退出過程進行評價，也對宅基地退出解決超標超占、增加農戶和村集體收益等直接效果，以及促進鄉村產業發展、基礎設施建設等間接效果進行評價的指標體系（表1）。在指標測度上，本文主要依據宅基地退出村莊的客觀變化，以及作為宅基地退出政策核心目標群體，對政策執行過程、實施結果感受最深的退出農戶的客觀變化與主觀評價。

3 宅基地退出績效實證分析：基于典型試點區域的考察

3.1 典型試點區域選取

鑒于中國廣袤地域下鄉村發展差異性、宅基地退出實踐樣態豐富性，本文以浙江義烏、江西余江、四川瀘縣3個試點區域作為實證考察對象（圖5），對其退出改革實踐進行了全景式考察。從地理區位來看，3個試點區域分別位于東、中、西部地區，既包含非農產業發展水平高、外來勞動力流入多的東部經濟發達地區農村，也包含人財物外流嚴重的中西部經濟欠發達地區農村。從宅基地資源稟賦來看，除了宅基地歷史遺留、超標超占的普遍性問題以外，義烏主要面臨城鄉用地緊缺難題，而余江和瀘縣主要面臨宅基地閑置浪費問題。從宅基地退出模式看，義烏以緩解用地矛盾、顯化財產價值為著力點，將宅基地退出與城鄉新社區集聚建設、農村更新改造相結合，允許農民以合法宅基地與高層公寓、商業用房、工業倉儲、貨幣等進行多種組合置換，主要形成了“資產置換”模式。余江和瀘縣則靈活設置了“部分退出、整體退出、永久退出、保全退出”等路徑，通過貨幣補償結合購房補貼等方式，推動宅基地退出。其中，余江以村民理事會為主體，采取精英帶頭、群眾動員、輿論制約的做法，主要形成了“自主治理”模式。瀘縣在地方政府、村集體行政力量主導下，通過節余指標入市交易收益支撐宅基地退出運作，主要形成了“指標交易”模式。

3.2 數據來源與研究方法

筆者于2020年1—11月到義烏、余江、瀘縣進行實地調研，按照分層抽樣與隨機抽樣方式，通過面對面溝通，收集到27份開展宅基地退出村莊調研問卷，以及1 001份村莊中實際參與宅基地退出農戶調研問卷，對3個典型試點區域在第一輪試點中的宅基地退出績效進行評價分析。其中，樣本村均是第一輪試點中開展宅基地退出的示范村，既涉及村民和集體收入較高的村莊，也涵蓋一般傳統落后的村莊，既包含投入大量資金、實行整村退出的發達地區村莊，也包含退出資金投入少、推進零散退出的傳統農區村莊（表2）。

評價方法上，由于宅基地退出績效評價涉及維度較多，既有定性指標也有定量指標，本文將采取綜合指數法進行評價，如式（1）和式（2）所示，并運用障礙因子診斷模型，甄別影響績效的關鍵障礙因子，如式（3）和式（4）所示。

式（1）—式（2）中：Xi為指標i的計算值；Ai為指標i的目標值（均為100%）；X’i為指標i的標準化分值；Wi為指標i的權重值；n為指標數量；M為綜合績效評價分值，為更直觀地展示績效結果，將對績效評價分值進行等間距分級①。式（3）—式（4）中：Ii為指標偏離度，是實際值與目標值的差距；Oi為單個指標對績效的阻礙程度；Wi為以指標權重替代的因子貢獻度。

3.3 宅基地退出績效評價結果

根據測算結果，義烏、余江、瀘縣宅基地退出綜合績效分別為0.778、0.684和0.662，績效評價等級均為“良”，表明典型試點區域基本實現了宅基地退出績效目標，但東部經濟發達地區的義烏退出綜合績效高于中西部經濟欠發達地區的余江和瀘縣（圖6）。

在宅基地退出政策執行方面。政策實施上，義烏和余江通過成立土地民主管理組織、借助村民理事會力量等方式，以村集體和村民力量為主導，以政府墊資、村民銀行貸款、鄉賢捐贈等方式籌集的資金為支撐，推動宅基地退出，政策實施績效表現為“良好”以上。瀘縣在“指標置換”模式下，相對倚重地方政府和村集體的行政力量，且調研樣本村均主要依賴退出指標交易收益支撐運作，“C1退出政策資金來源渠道的多樣性”障礙因子制約下，退出政策實施績效表現“一般”。政策宣傳上，試點區域均充分重視政策宣傳，退出政策宣傳績效表現為“良好”以上。

在宅基地退出政策結果方面。試點區域均以宅基地退出為抓手，協同推進鄉村環境治理、基礎設施建設，生態韌性、基礎設施韌性績效基本在“良好”以上。由于余江財政實力相對較弱，籌集的退出資金較少，天然氣等設施建設推進受限，基礎設施績效則表現“一般”。鄉村治理韌性上，在推動宅基地退出后，各試點區域鄉村治理韌性績效均表現為“良好”以上，其中，余江形成的“自主治理”模式，更是顯著激活了鄉村治理內生動力，鄉村治理韌性績效表現格外優異。社會韌性上，義烏和瀘縣社會韌性績效在“良好”以上，由于余江以退出零散分布的超占或廢棄宅基地為主，未能直接改善農戶自家居住條件，加上宅基地退出復墾成本高、效益低，且多數村莊傾向于留存退出土地用于未來村莊建設或新房審批，“C11退出宅基地復墾率”“C12退出后農戶住房改善提升度”障礙因子影響下，社會韌性績效表現“一般”。經濟韌性上，作為東部發達地區農村代表的義烏，產業本就繁榮，受宅基地退出影響小，而“資產置換”模式下，農戶受逐利心理驅使，向銀行大量貸款置換多套資產的做法，使得短期內農戶宅基地退出凈收益為負，須依靠未來商鋪、住房出租收益償還貸款而帶來的經濟隱患，還消解了義烏的經濟韌性績效。作為中西部傳統農區代表的余江和瀘縣，由于區位優勢不佳、宅基地價值顯化不明顯等客觀限制，宅基地退出后無法大力吸引資本下鄉發展鄉村產業，也不能為農戶帶來可觀收入，存在退出農戶集中安置后生活成本提高等問題，經濟韌性績效提升上也存在短板（表3）。

3.4 宅基地退出績效評價結果反思

基于前文績效評價分析可發現，作為東部發達地區農村代表的義烏，以村集體和村民為主導力量，確保了宅基地退出的穩妥推進，結合農村有機更新改造，主要形成“資產置換”退出模式，除了在強化鄉村經濟韌性上存在一定短板外，其余各維度績效均在良好以上。作為中部傳統農區代表的余江，借助于宗族組織治理力量，主要針對一戶多宅、超標超占問題，形成“自主治理”退出模式，確保了退出政策的高質量執行，并強化了鄉村治理能力，但由于以零散分布的超占閑置宅基地退出為主，加上退出資金薄弱、區位優勢不佳等限制，經濟韌性、基礎設施韌性等方面績效表現不夠優異。作為西部傳統農區代表的瀘縣，以村集體和地方政府的行政力量為主導，主要形成“指標交易”退出模式，由于退出資金籌集上對指標交易收益的依賴，影響了退出政策實施績效，社會韌性、生態韌性和基礎設施韌性績效總體表現良好，但在提升鄉村經濟韌性上同樣存在短板。

總的來看，三個典型試點區域存在退出資金來源較為單一的問題，并進一步從影響退出農戶凈收益、基礎設施建設等方面，制約了經濟韌性、基礎設施韌性績效提升，而推進宅基地退出依賴的主體差異，不僅影響著宅基地退出執行績效，也從是否激發村民公共事務參與積極性等方面，影響著鄉村治理韌性的強化。此外，不論是發達地區或欠發達地區農村，宅基地退出在增加農戶退出凈收益、促進產業融合發展、強化鄉村經濟韌性上的作用效應未能完全釋放。故結合前文評價框架，本文從過程層面“人”“錢”兩大要素的投入，結果層面“地”的再次利用，總結了宅基地退出面臨的困境。

（1）宅基地退出資金籌集困境。“錢從哪來”是宅基地退出政策穩妥執行的首要問題，也是激勵農戶退出宅基地、提升宅基地退出績效的重要因素。對于以義烏為代表的東部發達地區農村，財政實力雄厚、區位條件優越，宅基地價值顯化明顯、退出預期收益高，部分村莊可單通過村民銀行貸款就實現了退出資金籌集，創新的“集地券”制度允許抵押或交易宅基地退出形成的“集地券”也拓展了資金來源，無需特別擔心資金籌集問題，但仍須警惕其中潛在風險。對于以余江和瀘縣為代表的中西部地區傳統農區，則不具備發達地區農村資金籌備優勢，集體經濟組織收入相對有限，依靠政府資金墊付，受地方財政實力孱弱制約，依靠指標交易凈收益，受高復墾成本制約，并且由于本地無法消化大量退出節余指標，還需借助城鄉建設用地增減掛鉤跨區交易政策紅利。一旦政策變化，指標交易量、交易收益斷崖式下降，將影響宅基地退出的可持續運作。根據實地調研了解到，瀘縣就出現過指標賣不出去，需依靠政府收儲從而加劇財政壓力等棘手問題。相對而言，余江依靠村民集資、社會捐資、鄉賢墊資拓展了資金來源，借助于“自主治理”模式下黨員干部、鄉賢能人、村民代表的帶頭表率，得益于注重農戶“不患寡而患不均”的心理，實現了大量超標超占宅基地的無償、低補償退出，降低了資金需求壓力，但退出資金單薄也限制了基礎設施的建設，影響了相關績效的提高。此外，試點區域在推進宅基地退出改革時，探索收取宅基地有償使用費拓展了資金來源，但有償使用費收取的可行性、可持續性尚不明確。如何強化宅基地退出資金支撐，仍是提升退出績效須消除的一大困境。

（2）宅基地退出主體協同治理困境。宅基地串聯了多方主體切身利益，充分調動各方主體力量，是確保退出政策穩妥執行，強化鄉村治理水平的關鍵。瀘縣的“指標交易”模式，主要借助地方政府、村集體行政力量，義烏的“資產置換”模式，通過建立土地民主管理組織，注重發揮村集體與村民力量，都確保了宅基地退出的穩妥執行，一定程度上強化了鄉村治理能力。相對而言，余江通過明確退出土地主要用于鄉村建設和新房審批等，形成了村莊內部利益聯結，以村民理事會為主體，輔以宗族勢力、鄉賢智識力量等村內自治力量，形成了宅基地自主治理局面，既引導大量超標超占宅基地無償低價退出，也顯著激活了鄉村治理內生動力，退出政策實施和鄉村治理韌性績效表現格外優異。這與傳統農區經濟實力弱、大量超標超占宅基地亟待清理的現實情形高度契合，也順應當前強調推進宅基地自主治理實現鄉村治理現代化的新趨勢。但存在村民理事會并非集體土地所有權行使主體，不具明確法律地位，職責規則也尚無規范標準的問題，有侵害農民土地權益隱患。考慮到中國有大量內聚力弱的散居型村莊，且城鎮化不斷推進下，農村人情關系網絡式微，多數村莊不一定具備自主治理所需的非正式制度優勢，面臨鄉村社會治理乏力問題。如何強化各方主體力量支撐，確保宅基地退出穩妥推進，將此轉化為鄉村治理動能，成為提升退出績效又一困境。

（3）宅基地退出盤活再利用困境。推動宅基地退出關鍵是實現宅基地資源的盤活利用，通過強化用地支撐，助力鄉村全面振興。但是，區位條件、資源稟賦和產業基礎等客觀因素，決定了土地利用差異性。以余江、瀘縣為代表的中西部傳統農區，由于區位條件受限，難以吸引工商資本下鄉發展鄉村產業，推動宅基地退出不能顯著促進鄉村產業融合發展，還可能出現退出土地二次閑置的問題；若借助“增減掛鉤”機制，推進節余指標異地交易，又存在喪失發展權、影響鄉村長期良性發展的弊端。以義烏為代表的東部發達地區農村，區位優勢明顯、建設用地需求較大、宅基地退出驅動力和變現能力強，能產生明顯經濟效益。但是，在快速城鎮化引發的城市擴張下，義烏農村房屋商品化特征愈發顯著，誘發了部分農戶向銀行大量貸款置換多套資產的逐利行為，退出土地再利用的“房地產化”傾向，也影響退出宅基地的優化配置，可能對農戶生計長期穩定、鄉村經濟長遠發展帶來不利影響。如何確保宅基地合理退出、合理盤活，成為提升退出績效必須破除的關鍵困境。

4 宅基地退出績效提升路徑

基于前文實證分析和反思總結，本文認為全面提升宅基地退出績效，關鍵要結合區位條件、資源稟賦、社會文化等客觀因素，在優化宅基地退出資金運作模式、形成宅基地退出多主體共治局面、拓展宅基地退出再利用路徑等方面，構建宅基地退出長效機制。

4.1 開源節流：優化宅基地退出資金運作模式

多方拓展宅基地退出資金來源，除倚靠財政補貼外，可考慮將土地出讓收益向農村傾斜，從中提取部分，用于構建宅基地有償退出扶持基金，并結合耕地保護的嚴峻形勢，注重挖掘宅基地退出復墾的耕地保護價值，將宅基地退出復耕生態保護補償作為退出資金重要來源[38]。此外，可從放活宅基地使用權入手，以完善宅基地使用權權能為突破點，吸引社會資本投入，在嚴控金融風險的情況下，允許將退出或閑置的宅基地進行抵押，支撐宅基地有償退出和退出再利用。在此基礎上，注重全面整合各項涉農資金，將宅基地退出與其他農村改革協同推進，降低退出政策單獨執行成本，通過科學區分無償退出、有償退出，靈活制定貨幣補償、購房補貼、養老保險、子女入學、權益賦予等多樣化補償方式，緩解宅基地退出資金壓力。

4.2 共治共享：形成宅基地退出多元治理局面

緊扣宅基地公共池塘資源屬性，基于宅基地“三權分置”總體框架，在產權與治權互動融合下，促進多主體共治局面形成。鞏固集體經濟組織宅基地所有權行使主體地位，賦予其完整占有、使用、收益、處分權利，尤其要強化其對超標超占宅基地的收回處置權利，并注重凝練利益共識，發揮出承上啟下紐帶作用。針對農村集體經濟組織“空殼化”的問題，可契合產權模糊性對多元化治理單位的需求，完善“委托—代理”機制，制定規范辦法，明確村莊自治組織在宅基地治理中的職能權限。厘清宅基地資格權主體認定條件，確立宅基地取得與退出標準，從根本上回歸“一戶一宅、面積法定”的公平起點，健全宅基地資格權主體權益表達、決策參與途徑，確保農戶對宅基地退出全過程的協商和監督，激活其鄉村公共事務治理參與熱情。放開宅基地使用權獲取限制，吸引新興市場主體下鄉，通過頒發土地產權證、新村民認定證書等，支持和鼓勵其參與到宅基地盤活利用和鄉村公共事務治理之中。此外，要合理界定政府角色作用，增強服務引導功能，及時為開展宅基地退出的村莊配備涉農項目，注重提高宅基地退出政策執行與實施環境之間的契合度，防范改革異化風險。

4.3 地盡其用：拓寬退出宅基地有效利用路徑

在尊重普遍性、把握差異性的原則下，按照規劃先行的方式，分步驟、分重點、穩慎推進宅基地退出。發達地區農村可基于“財產化”導向，以實現宅基地財產價值、緩解城鄉用地緊張為重點，推進宅基地退出，但須警惕過度“資本化”和“房地產化”的潛在風險，注重將退出土地用于產業振興的關鍵之處。欠發達地區傳統農村可基于“治理化”導向，從優化鄉村生態、生產、生活空間入手，以解決超標超占、實現規范管理、推進適度集中為重點，杜絕冒進式、大規模的宅基地退出，避免資金壓力過大、農民喪失居住保障、退出土地仍大量閑置等問題發生，不過度強調“增減掛鉤交易”的短期收益，為鄉村長遠建設發展留足余地。此外，在城鎮化持續推進下，還需適應農村人口的流動轉移與代際變化，建立宅基地動態調整收儲機制，消除宅基地使用權限于集體內部的封閉性，以村村聯合方式，統籌片區內相鄰鎮村的宅基地退出再利用，打通宅基地與集體經營性建設用地界限，將閑置宅基地納入城鄉統一建設用地市場，為其盤活利用提供更大空間。

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Evaluation System， Empirical Analysis and Path Optimization of Rural Residential Land Withdrawal Performance： Based on the Comprehensive Investigation in Typical Pilot Areas in the Eastern， Central and Western Regions

LIU Runqiu， TANG Yudi， HUANG Zhibing， YU Chao， ZHANG Xia， WU Chuanbei

（College of Public Administration， Sichuan University， Chengdu 610064， China）

Abstract： The purposes of this study are to clarify the performance objectives of rural residential land withdrawal， to construct the performance evaluation framework， make a comprehensive investigation in typical pilot areas， and to put forward the policy suggestions. The research methods of qualitative analysis and policy performance evaluation are adopted in this study. The research results show that the central policy objectives and stakeholders’ demands mutually compose the performance goals of rural residential land withdrawal. In response to the performance objectives， based on government performance management theory， stakeholder theory and rural resilience theory， the rural residential land withdrawal performance evaluation system are constructed， including policy process and the outcome， accommodates multi-dimensional demands of stakeholders， and considers long-term and short-term changes in rural areas. The empirical analysis indicates that the rural residential land withdrawal performance of Yiwu， Yujiang， Luxian was generally good， but there was a weak board effect in the dimension of economic resilience， and the three typical pilot areas were faced with difficulties in fund raising， participation of multi-subjects and the reuse of the withdrawn rural residential land. In conclusion， it is necessary to be guided by the reform of tripartite entitlement system of rural residential land， to improve the mode of fund operation， to build a multi-subject co-governance mechanism， and to innovate diversified invigorating paths according to local conditions.

Key words： rural residential land withdrawal； performance evaluation； rural resilience； performance objectives

（本文責編：張冰松）

①本文的研究發端于國家社科基金項目（17BJY091），數據資料來源于對宅基地試點區域的多次調研，詳見《典型試點區域宅基地退出績效評價及其路徑優化研究》一書。與此書相比，本文更新了政策文本與訪談資料，優化了評價框架與指標體系，深化了研究結論與政策建議。