從“文明力量”到“建構性力量”：德國外交戰略轉型及影響

【關鍵詞】德國??外交戰略轉型??國家安全戰略??建構性力量

2022年2月烏克蘭危機爆發后，面對急劇變化的歐洲地緣政治環境，德國總理朔爾茨提出“時代轉折”命題，并開啟了德國外交戰略的轉型進程。“時代轉折”最初是指烏克蘭危機給世界帶來的變化，用朔爾茨的話來說就是“之后的世界與之前的世界已不再相同”。隨著時間的推移，“時代轉折”也經常被代指德國與歐盟為應對世界之變所應采取的措施。如今兩年多時間過去，各界對于德國“時代轉折”成效的評價莫衷一是。積極評價者指出，德國外交突破了過去的諸多禁忌，包括：改變以往不向危機地區輸送武器的傳統，不斷加大對烏克蘭的軍援力度；改變以往不愿提高國防支出的立場，設立1000億歐元用于聯邦國防軍現代化的特別基金，并承諾將國防支出提高到占國內生產總值2%以上；改變以往對俄羅斯所奉行的“新東方政策”以及“以商促變”政策，在歐盟內積極支持對俄全面制裁并與俄羅斯能源徹底“脫鉤”。消極評價者則關注到德國“克制文化”的長期影響，指出德國外交戰略轉型在理想與現實之間落差明顯，特別是德國在軍援烏克蘭時猶豫不決，這尤其鮮明地體現在德國在決定向烏輸送豹2型主戰坦克時瞻前顧后以及迄今不愿向烏提供“金牛座”巡航導彈上。

德國邁向基于現實政治的建構性力量

二戰結束后，德國基于策動兩次世界大戰的慘痛歷史記憶，始終在對外行動上保持低調，尤其不愿意將軍事力量作為對外政策的手段。兩德統一后，盡管聯邦國防軍參與域外行動的頻次有所增加，但德國外交本質上并未背離“文明力量”的角色定位。換言之，德國外交依然具備理想型“文明力量”的核心要素，包括：拒絕強權政治和軍事擴張、反對單邊行動并堅定擁護多邊機構、質疑軍事力量的效用且極不情愿在域外部署聯邦國防軍、遵循國際法準則并愿意融入超國家機構。[1]但2022年烏克蘭危機爆發后，德國外交的某些傳統（例如“新東方政策”、非軍事外交政策）出現顯著變化，而朔爾茨在德國聯邦議院的“時代轉折”演講則成為德國外交轉型的分水嶺。[2]

那么，2022年烏克蘭危機爆發后德國究竟要轉型成為何種力量？對此，其國內外學者一個較為普遍使用的標簽是“建構性力量”。這個概念最初是德國政府對崛起中的新興市場國家的定位，之后也曾將其運用到自己身上。[3]“建構性力量”這個概念的本質在于，德國要積極參與歐洲及國際秩序的建構。不同于“大國”“霸權”等基于德國歷史而被污名化的概念，“建構性力量”賦予德國“實力”以積極內涵。盡管各方對“建構性力量”還有不同的理解，但從圍繞這一概念的討論可以看出，它表達了對德國外交的新期待、新要求。具體體現在兩個方面：一是認為世界已經發生了變化，面臨著新挑戰，德國需要采取更為積極的外交政策；二是德國應加強能力建設和承擔更多責任，這通常（但不僅僅）是指增加軍費開支和參與海外行動。[4]還有的學者認為，作為“建構性力量”，德國外交較之以往具有了更多愿景和戰略性，特別是德國開始從現實政治的角度思考軍事力量在國際關系中的作用，在派遣德國士兵參與軍事行動上不再那么猶豫不決，而且在財政和政治上重視聯邦國防軍的建設。[5]

2023年6月14日，德國柏林，德國總理朔爾茨、財政部長林德納、內政部長費瑟、外交部長貝爾伯克和國防部長皮斯托里烏斯在新聞發布會上介紹《國家安全戰略》。

兩年多來，德國外交戰略轉型表明，其在諸多維度上邁向了以現實政治為導向的“建構性力量”的角色定位。首先，德國延續了積極有為的外交政策。默克爾政府于2013年開始推行“積極有為”的外交政策，并在一年后的烏克蘭事件中發揮了斡旋和談判主導的作用。2022年烏克蘭危機的爆發則猶如催化劑，進一步加速了德國外交“積極有為”的轉型進程。朔爾茨上任后，在歷次和“時代轉折”相關的演講中反復提及因為世界變了，德國要承擔起與自身實力相稱的責任，包括在多極化的世界中推動德國及歐盟占據領導位置。其次，德國外交變得更具戰略性。一個顯著例證是，德國政府于2023年6月發布歷史上首份《國家安全戰略》。觀察家認為，《國家安全戰略》的出臺反映了“時代轉折”已經在德國決策者和民眾思想中生根，并表明德國的北約盟國可以期待一個軍事上更強大、政治上更現實的德國的出現。[6]以《國家安全戰略》為框架，德國相繼推出分地域和分領域的子戰略。例如，2023年7月，德國推出歷史上首份《中國戰略》，將《國家安全戰略》中對華所謂“去風險”“降依賴”政策進一步具體化。最后，德國將軍事力量視為對外政策中的必要和重要手段。冷戰結束后，鑒于歐洲處于相對安全的環境中，德國聯邦國防軍的任務重心轉向國際危機管控。隨著烏克蘭危機爆發、傳統安全威脅凸顯，德國聯邦國防軍的重心也重回國防與聯盟防御。為了履行好這項核心任務，德國除了設立特別基金增強聯邦國防軍的戰斗力以確保為北約追求的能力建設目標做貢獻外，還承諾將國防支出提高到國內生產總值的2%以上。在2014年北約威爾士峰會要求各國提高軍費10年后，2024年德國的防務預算首次達到占國內生產總值2%以上的目標（2.1%）。

盡管如此，德國“建構性力量”的角色定位依然蒙著一層陰影，德國國內包括“交通燈”執政聯盟內部對德國建構能力的建設和作用發揮仍存不同意見。僅就作為《國家安全戰略》標配的國家安全委員會的設置而言，德國總理府和外交部對于該委員會管轄權的歸屬爭執不下，導致該委員會的設置計劃被擱置。類似的分歧還體現在援烏力度上，盡管德國主要政黨存在共識，認為“只要必要，就應繼續支持烏克蘭”，但各黨對于援烏何種武器意見并不一致。例如，2024年初各黨圍繞是否要向烏克蘭援助“金牛座”巡航導彈各執一詞。雖然執政聯盟內的綠黨、自民黨以及最大反對黨聯盟黨（基民盟/基社盟）均支持向烏克蘭提供“金牛座”巡航導彈，但朔爾茨及其所在的社民黨始終持反對立場，其理由是不希望德國因此被卷入戰爭之中。

德國外交戰略轉型的特點

美國學者赫爾曼曾對外交政策變化程度進行了分類，具體分為微調（Adjustment?Changes）、手段變化（Program?Changes）、問題或目標變化（Problem/Goal?Changes）?和國際導向變化（International?Orientation?Changes）。[7]與2013年德國外交轉型還只是“量變”不同，[8]“時代轉折”引發的德國外交轉型已經達到了國際導向變化這一最高變化層級。[9]國際導向變化具體涉及三個指標：行為體國際角色的改變、行為體國際行動的改變以及外交政策在許多議題領域的重新定向。參照這三個指標，此次德國外交戰略轉型呈現出以下三個相互關聯的鮮明特征。

一是在角色定位方面，德國意欲擔當歐洲安全的保障者。朔爾茨在《全球時代轉折》一文中對德國在歐洲和世界中的角色定位提出了三點設想，即歐洲安全的保障者、歐盟內的架橋者以及全球問題多邊主義解決方案的維護者。[10]后兩個定位并無多少新意，因為德國傳統上就在努力擔當歐盟內“誠實的掮客”，并主張在全球治理中捍衛多邊主義。但是，歐洲安全的保障者卻是一個全新表達，以往德國一直被詬病為歐洲安全的“消費者”，而非“貢獻者”“提供者”，更毋庸說“保障者”。2023年，德國時隔12年再度發布《防務政策指針》，從人口規模、經濟實力尤其是位于歐洲中心的地理位置出發得出結論，認為德國必須是歐洲威懾與集體防務的支柱，這不僅是德國賦予自身的責任，也是德國對盟友與伙伴對其角色期待的回應。《防務政策指針》還從歷史角度出發，闡釋了德國成為歐洲安全保障者的原因及舉措：由于德國在冷戰期間作為前沿國家一直受到北約盟友在其領土駐軍的保護，因此在新的歐洲安全形勢下，德國有責任為其盟友的安全保障作出貢獻；[11]為了使德國能夠履行作為歐洲安全保障者的義務，聯邦國防軍應“迅速”成為“歐洲最有能力的武裝力量之一”，以便其不僅成為“歐洲的軍事倚重伙伴”，而且成為“歐洲常規防御的一塊基石”。[12]

二是在計劃和目標方面，德國推動安全與防務政策的重新定向。如前所述，這個領域的變化是最大的，也是迄今最具成效的。除了設置1000億歐元的特別基金、提高常規防務預算以及大量援助烏克蘭武器之外，最引人矚目的變化莫過于德國為加強北約東翼所作出的實質性貢獻。從2017年起德國就在立陶宛領導一支作戰部隊。2022年烏克蘭危機爆發后，德國又配備了一支作戰旅，負責承擔北約增強型前沿存在（eFP）和增強型警戒活動（eVA）的任務。在鮑里斯·皮斯托里烏斯接任國防部長后，德國在防務領域的改革加速推進。2023年6月，皮斯托里烏斯宣布，德國將從2025年起在立陶宛長期駐扎一個5000人的作戰旅。在海外長期駐軍，這在烏克蘭危機爆發前是無法想象的。更有甚者，《防務政策指針》還強調，未來海外永久駐軍應成為常態，這無疑是對德國聯邦國防軍的戰略重新定向。[13]從這一舉動也可以看出，相對于直接增強歐盟共同安全與防務政策，德國更多地選擇增強自身在北約中的存在或者說發揮北約的“歐洲支柱”作用，提高自身對歐洲安全保障的貢獻。

2024年4月8日，立陶宛維爾紐斯，德國駐立陶宛士兵抵達機場。

三是在涵蓋的議題方面，德國強調“綜合安全觀”。?德國《國家安全戰略》提出“綜合安全”（Integrierte?Sicherheit）的觀念，以應對烏克蘭危機爆發后急劇變化的安全環境。“綜合安全”包括橫向和縱向兩個維度。在橫向維度上，它不像以往的《安全政策白皮書》那樣局限于防務和聯邦國防軍，而是覆蓋整個安全領域，包括外交、警察、消防和技術救援組織、發展合作、網絡安全和供應鏈的復原力等。與此相應，它還要求各個政府部委加強協調、形成合力，以實現政策的一致性。在縱向維度上，它強調各級政府通力合作，以及國家行為體與非國家行為體（經濟界、社會各界）的聯動。此外，它還明確將德國的安全政策與行動嵌入歐盟及跨大西洋伙伴框架。例如，2023年10月德國聯邦經濟與氣候保護部發布名為《時代轉折下的工業政策：保障工業區位、重振富裕狀況、增強經濟安全》的新版工業政策文件，其核心思想是，保障德國的工業區位可以使德國降低對所謂“威權”國家的依賴，由此可以更好地確保德國的安全。[14]

德國外交戰略轉型的影響

德國外交戰略轉型究竟會對自身、歐洲（歐盟）以及全球帶來怎樣的影響，在很大程度上將取決于朔爾茨所宣告的“時代轉折”能延續多久，又與其1000億歐元特別基金是否有可持續的資金保證以及其防務支出能否長期保持在國內生產總值的2%以上緊密相關。同時，烏克蘭危機的最終結局也是討論德國外交戰略轉型影響的重要變量。

在國家層面，德國外交戰略轉型將推動德國戰略文化的調整。外交戰略與戰略文化兩者處在互動關系中，德國此次外交戰略的轉型也是德國歷史記憶約束作用減弱的表現。[15]與此同時，外交戰略的轉型也將進一步促進德國國內“新”的戰略文化的形成。烏克蘭危機爆發以來，德國國內主流政黨及政治精英就“援烏制俄”形成高度共識，但在援烏力度以及是否保留與俄對話可能性上依然存在分歧，尤其是朔爾茨所在的社民黨在“援烏制俄”問題上持更為審慎的立場，始終避免因戰事升級將德國卷入戰爭中。另外，德國政治精英與民眾之間的認知鴻溝雖有縮小，但分歧依然存在。在傳統安全威脅凸顯背景下，德國民眾對增強國防的接受度上升，但并不支持德國在軍事上積極作為。例如，2023年9月德國科爾伯基金會關于德國外交與安全政策變化的最新“柏林脈動”（The?Berlin?Pulse）調查顯示，盡管大多數德國民眾支持德國增加國防開支，但并不希望德國在歐洲扮演軍事領導角色，對德國扮演歐洲軍事領導角色持反對意見的民眾比例由2022年的68%上升到了2023年的71%。[16]因此，德國“克制文化”的傳統依然有其慣性，在一定程度上，德國依然秉承著“政治優先于武力”的理念。[17]

在歐洲層面，德國外交戰略轉型將提升德國在歐盟中的領導地位。歐債危機以來，德國經濟實力凸顯，也較之以往更多地將經濟實力轉化為政治影響力，并在歐盟歷次危機應對中發揮了領導作用。在加強防務建設后，德國的武裝力量將成為“歐洲最有能力的武裝力量之一”，這意味著德國將在軍事方面也扮演領導角色。例如，2023年版德國《防務政策指針》就明確宣示了“領導意愿”，聲稱德國肩負著“領導責任”，不僅在歐盟內部而且在北約中都扮演著“伙伴式的塑造者角色”。[18]但是，德國軍事地位的提升意味著其將與法國爭奪歐盟內的軍事領導地位，同時也要看到，德法兩國在歐洲戰略自主的愿景、美國在歐洲安全體系中的角色以及歐洲防務建設路徑等方面存在明顯分歧。法國傾向于歐洲應在安全事務上擁有更大的自主權，減少對美國及其領導下的北約的依賴。相比之下，德國更傾向于保持與美國的緊密安全聯系，強調跨大西洋聯盟的重要性，在烏克蘭危機爆發后德國進一步強化了歐洲在安全上對美國及其領導下的北約的依賴。法國傾向于推動歐洲在防務技術和裝備上的自主性，強調歐洲應依靠自身工業基礎來發展和采購防空及其他軍事系統，鼓勵通過跨國合作項目研發新的防空系統。而德國更傾向于采購國際市場上現成的、技術成熟的軍事裝備以迅速提升國防能力，其主要采購來源是美國和以色列的防空系統，此舉引起法國強烈不滿。[19]此外，德國在歐洲軍事上扮演領導者角色也會引發中東歐國家的矛盾心態。在面臨持續地緣政治威脅的背景下，中東歐國家普遍歡迎德國承擔更大責任，但如果烏克蘭危機以某種方式緩和，其對“德國的歐洲”重新冒頭的擔憂將會回歸。

2023年11月25日，德國柏林，民眾舉行集會，反對戰爭，呼吁德國政府停止向烏克蘭提供武器，并削減軍費。

在全球層面，德國外交戰略的轉型將促使德國謀求成為國際秩序建構中的領導力量。[20]朔爾茨在《全球時代轉折》一文中指出，未來的多極世界中，德國和歐盟作為擁有強大軍事力量的行為體應確保擁有一個領導位置。[21]可以預見，未來德國將更多地介入全球治理，并致力于國際和地區沖突的解決。誠然，作為全球問題多邊主義解決方案的維護者，德國依然會堅持在多邊框架中采取行動，但隨著軍事實力的提升，其在國際事務中也勢必會較之以往更多強調軍事力量的作用，或者更加突出軍事實力對德國外交行動的支撐作用。以德國在亞太地區的行動為例，近年來德國除了加強與亞太地區國家在經貿及環境、能源、數字等領域的合作外，也加大了派遣軍艦和軍機到亞太地區刷存在感以及與亞太地區國家開展聯合軍演的頻次。但德國政治精英希望德國更積極介入國際事務的訴求，依然面臨著國內民意的反對。在上述“柏林脈動”調查中，即便經歷了“時代轉折”、俄羅斯已被視為歐洲—大西洋地區和平與安全的最大威脅，仍有更多德國民眾堅持認為德國應保持克制（54%），而不是強有力地介入國際危機（38%）。[22]因此，德國介入全球事務的行動只會是小步推進。

結語

面對烏克蘭危機等世界變局，德國通過增強防務能力建設，謀求成為歐洲安全的保障者和多極化世界中的建構性力量。可以預見，德國未來會增強在全球和地區沖突應對中的話語權，更多發揮在歐盟內外事務上的政治影響力，更直接地運用聯邦國防軍這一安全政策手段。然而，德國的建構雄心不僅受到國內各種要求繼續保持克制立場力量的牽制，也會不時引發法國及中東歐國家對德國“坐大”的疑慮，加之目前德國的建構能力是在對美國加強依賴的背景下建設的，因此，德國向建構性力量轉型具有很大挑戰性和局限性。

本文是國家社會科學基金重大研究專項（項目批準號：20VGQ011）的階段性成果

[1]?Hanns?W.?Maull，?“Reflective，?Hegemonic，?Geo-economic，?Civilian?...?？?The?Puzzle?of?German?Power，”?German?Politics，?Vol.27，?No.4，?2018，?pp.460-478.

[2]?Bernhard?Blumenau，?“Breaking?with?Convention？?Zeitenwende?and?the?Traditional?Pillars?of?German?Foreign?Policy，”?International?Affairs，?Vol.98，?No.6，?2022，?pp.1895-1913.

[3]?The?Federal?Government，?“Shaping?Globalization?–?Expanding?Partnerships?–?Sharing?Responsibility，?A?Strategy?Paper?by?the?German?Government，”?2012，?https：//www.auswaertiges-amt.de/blob/610644/49a58b5ecfd5a78862b051d94465afb6/gestaltungsmaechtekonzept-engl-data.pdf;?Auswa?rtiges?Amt，?“Review?2014，?Crisis?–?Order?–?Europe?（final?report），”?2015，?http：//www.auswaertiges-amt.de/cae/servlet/contentblob/699442/publicationFile/202986/Schlussbericht.pdf.

[4]?Felix?Berensko?tter?and?Holger?Stritzel，?“Welche?Macht?darf?es?denn?Sein？?Tracing?‘Power?in?German?Foreign?Policy?Discourse，”?German?Politics，?Vol.30，?No.1，?2021，?pp.31-50.

[5]?Constanze?Stelzenmüller，?“Germany，?between?Power?and?Responsibility，”?in?William?A.?Hitchcock，?Melvyn?Leffler?and?Jeffrey?A.?Legro?（eds.），?Shaper?Nations：?Strategies?for?a?Changing?World，?Cambridge，?MA：?Harvard?University?Press，?2016，?pp.53–69;?Adrian?Hyde-Price，?“The?‘Sleep-walking?Giant?Awakes：?Resetting?German?Foreign?and?Security?Policy，”?European?Security，?Vol.24，?No.4，?2015，?pp.600–616.

[6]?Karl-Heinz?Kamp，?“The?Zeitenwende?at?Work：?Germanys?National?Security?Strategy，”?Survival，?Vol.65，?No.3，?2023，?pp.73-80.

[7]?Charles?F.?Hermann，?“Changing?Course：?When?Government?Choose?to?Redirect?Foreign?Policy，”?International?Studies?Quarterly，?Vol.34，?No.1，?1990，?pp.3-21.

[8]?鄭春榮：《德國外交政策的新動向》，載《歐洲研究》2014年第2期，第1-14頁。

[9]?Patrick?A.?Mello，?“Zeitenwende：?German?Foreign?Policy?Change?in?the?Wake?of?Russias?War?Against?Ukraine，”?Politics?and?Governance，?Vol.12，?2024，?pp.1-17.

[10]?Olaf?Scholz，?“The?Global?Zeitenwende：?How?to?Avoid?a?New?Cold?War?in?a?Multipolar?Era，”?Foreign?Affairs，?Vol.102，?Iss.1，?Jan/Feb?2023，?pp.22-38.

[11]?Bundesministerium?der?Verteidigung，?“Verteidigungspolitische?Richtlinien?2023，”?2023，?https：//www.bmvg.de/resource/blob/5701724/5ba8d8c460d931164c7b00f49994d41d/verteidigungspolitische-richtlinien-2023-data.pdf.

[12]?同[11]，pp.13-14。

[13]?同[11]，pp.9-10。

[14]?Bundesministerium?für?Wirtschaft?und?Klimaschutz?（BMWK），“Industriepolitik?in?der?Zeitenwende：?Industriestandort?sichern，?Wohlstand?erneuern，?Wirtschaftssicherheit?st?rken，”?2023，?https：//www.bmwk.de/Redaktion/DE/Publikationen/Industrie/industriepolitik-in-der-zeitenwende.pdf？__blob=publicationFile&v=16.

[15]?鄭春榮、李勤：《俄烏沖突下德國的“時代轉折”——基于歷史記憶影響的分析》，載《德國研究》2022年第6期，第4-19頁。

[16]?K?rber-Stiftung，?“The?Berlin?Pulse?2023/24?of?Power?Shifts?and?Paradigms，”?2023，?https：//koerber-stiftung.de/en/projects/the-berlin-pulse/2023-24/.

[17]?Molly?ONeal，?“Zeitenwende，?Europe?and?Germanys?Culture?of?Restraint，”?The?International?Spectator，?April?12，?2024，?pp.1-17.

[18]?同[11]，pp.6-7。

[19]?Camille?Grand，?“The?Missing?European?Dimension?of?Germanys?Zeitenwende：?A?View?from?France，”?Internationale?Politik?Quarterly，?February?23，?2023，?https：//ip-quarterly.com/en/missing-european-dimension-germanys-zeitenwende-view-france.

[20]?鄭春榮：《“時代轉折”中德國外交戰略的轉型》，載《當代世界》2023年第6期，第50-55頁。

[21]?同[10]。

[22]?同[16]，p.15。