美國以“非北約主要盟友”地位拉攏肯尼亞

高群博

2024年5月23日，美國總統拜登在白宮舉行國宴，歡迎到訪的肯尼亞總統魯托。

5月22日至24日，肯尼亞總統威廉·魯托對美國進行國事訪問。其間，美肯兩國就經貿、援助、債務、反恐等多項議題達成協議。其中最引人注目的是美計劃將肯尼亞列為“非北約主要盟友”，反映出美欲將肯打造成在非戰略支點的圖謀。

美打出“組合拳”拉攏肯尼亞

魯托總統本次訪美不僅是近16年來非洲國家領導人首次對美進行國事訪問，還是近20年來肯總統首次正式訪美。美政府認定本次訪問“意義非凡”，為魯托總統提供了“超規格接待”。美政府不僅派遣第一夫人吉爾·拜登去接機，還舉辦了有500名嘉賓出席的大型外交宴會，并邀請前總統奧巴馬等政要參加。國事訪問前，5月20日，美政府安排魯托訪問亞特蘭大參加著名黑人民權領袖馬丁·路德·金的紀念活動。

除了極高的外交禮遇，美政府還為肯尼亞準備了合作“大禮包”。雙邊關系上，拜登高調宣稱將推動國會授予肯尼亞“非北約主要盟友”地位。這意味著，肯將成為撒哈拉以南非洲地區首個被美給予該地位的國家。“非北約主要盟友”是美國政府給予不屬于北約組織、但與美國軍方有戰略合作關系盟國的定位。2019年7月，特朗普政府給予巴西“非北約主要盟友”地位。美政府還宣布與肯尼亞建立“雙邊半導體和技術伙伴關系”，并根據美《芯片和科學法案》授權向肯提供資金，用于發展半導體產業，意在將肯拉入美芯片產業“小圈子”。美政府還宣布建立美肯“氣候和清潔能源伙伴關系”。美國國際開發金融公司宣布將向肯提供金額為2.5億美元的新投資，用于支持其經濟保障住房等城市配套設施建設。

援助上，美國聚焦反恐、社會治理等“重點領域”，進一步加碼對肯資金、實物、信息情報等方面的支持。美國向肯援助16架直升機和多臺裝甲車裝備，以加強對肯安全部門的資金援助與反恐信息共享，并撥款擴建美在肯的曼達灣軍事基地。針對肯司法體制改革、打擊貪污腐敗、清潔能源發展等議題，美國提出了一攬子援助計劃，累計承諾為多個項目提供超1800萬美元的援助資金。

美還針對肯尼亞最關注的債務問題提出了相關方案。訪問期間，美肯兩國元首共同宣布了“內羅畢—華盛頓愿景”，呼吁主要債權國采取債務重組、暫緩還貸、取消保密條款等措施，并倡導國際貨幣基金組織、世界銀行等國際金融機構開發新的債務工具。拜登政府還承諾為世界銀行提供2.5億美元，用以設立“經濟危機應對基金”，幫助肯尼亞等重債國渡過難關。

在美政府拉動下，美國私營企業也同步增強了對肯尼亞的商業合作。美國企業“永強資本”與肯國家公路管理局簽訂協議，將以公私合營的形式修建一條價值36億美元的高速公路，連接肯首都內羅畢與港口城市蒙巴薩。該公路預計將在未來三至四年完工，建成后由美企運營30年。美國微軟公司聯合阿聯酋人工智能巨頭G42同肯達成協議，計劃投資10億美元在當地建設數據中心，助力肯打造“草原硅谷”。

授予肯“殊榮”，蘊含美多重考量

美授予肯尼亞“非北約主要盟友”地位，受到外界高度關注。這一重大戰略舉措背后蘊含著美多重考量。

一方面是基于美肯兩國長期緊密的關系。自肯獨立以來，兩國一直保持著密切聯系。9.11事件后，美更是將肯定位為“反恐戰爭前線”。美看重肯地處非洲東海岸的地緣戰略價值，以反恐、軍援、培訓等多種方式與肯開展安全合作，從而為美向紅海地區施加軍事影響力提供“跳板”。同時，美國等西方國家將肯視為對非投資首選地之一，不斷織密經貿往來。2015～2021年，肯尼亞外國直接投資（FDI）總額的近60%來自西方國家。在美大力經營下，肯在國際事務中更趨于與美“協調一致”，不僅多次在聯合國大會涉烏克蘭危機、巴以沖突等問題上追隨美國投票，還參與了美西方2023年末發起的“繁榮衛士”紅海護航行動。

另一方面，美之所以大力拉攏肯尼亞，還有將其打造為經略非洲的“支點”、服務美“重返非洲”戰略需求的圖謀。政治上，美認定非洲出現“民主倒退”，視肯為對非“輸出民主”的抓手。美對肯援助聚焦促進“民主自由”、完善“人權法治”、扶持“公民社會”等符合美式價值觀的項目，意在推動肯政治社會生態“西化”，將其打造為“非洲民主榜樣”。經濟上，美國就建立“戰略投資貿易伙伴關系”（STIP）與肯進行了多輪談判，有意將肯打造為“美非合作樣板”，打開美非互惠自貿合作的突破口。此外，《非洲增長與機遇法案》（AGOA）將于2025年9月30日到期，近期美議員雖提出將AGOA有效期延長至2041年的相關法案，但美政界就對非貿易模式仍有分歧。美也有意借強化對肯經貿合作，探索發展法案到期后美非貿易“新模式”。美私營企業也瞄準肯基礎設施、高新科技等領域，發起新一輪對肯“投資潮”。安全上，美今年在尼日爾、乍得兩國接連遭遇“撤軍風波”，對在非“軍事收縮”焦慮心態加重，急欲借增強在東非的軍事存在維系其對非洲整體軍事影響力。因此美國有意借“非北約主要盟友”地位拔高美肯安全合作，從而確保其在東非軍事存在得以鞏固。

此外，美還有對肯尼亞“解圍”海地問題的“答謝”之意。近期，海地人道主義危機持續加劇，大量難民逃往美國，致美邊境地區管理壓力陡增。2023年，肯尼亞主動申請主導新一屆對海地“多國安全支援團”，承諾派1000余名維和警察。針對肯這一維和計劃，美承諾提供3億美元資金支持。無論行動實效如何，這一決定都將幫助美國在一定程度上緩解邊境危機。

“盟友認證”也非“投名狀”

也應看到，美將授予肯“非北約主要盟友”地位的實際意義仍然有限。首先，“非北約主要盟友”地位便于加強美肯軍事合作，使肯部分享受北約成員國的安全合作待遇，包括與美合作進行軍事科技研發、購買特定軍事裝備和技術、利用美國融資購買國防設備、獲得軍事培訓等。但該地位有別于傳統意義上的共同防御協議，象征意義大于實際意義。除肯外，美國在全球還有17個“非北約主要盟友”，包括卡塔爾、巴西等，其與美國關系親疏程度不一，將它們一概視為“美國盟友”有失偏頗。

其次，“非北約主要盟友”地位為肯獲得了更多美國的關注和支持，但不代表肯就此放棄多元外交政策，徹底倒向美國。魯托將美在非推廣的“民主自由”視為強化與美關系的“墊腳石”，有意營造自身“支持民主”的形象。不過訪美期間，魯托總統接受美國有線電視新聞網采訪時也表示，“肯尼亞既不朝東也不朝西，而是朝前”，強調肯對外合作“不是選邊站”，凸顯外交自主。可以預料，未來肯將繼續通過在大國之間“走鋼絲”獲得更多發展利益。

2024年5月24日，在海地首都太子港，當地警察對過往市民進行安全檢查。去年10月，聯合國安理會通過決議，授權肯尼亞領導部署一支多國安全支援團，協助海地恢復安全。

最后，美國對非經略仍然存在“先天缺陷”。拜登政府上臺后，有意在對非外交上“補課”，彌補特朗普時期美非關系裂痕。自2022年以來，美發布對非新戰略、籌辦美非峰會、頻頻派遣高官訪非，都是在為“重返非洲”鋪墊造勢。但美國外交關注仍集中在歐洲、中東、朝鮮半島等熱點地區，且外交政策經常伴隨選舉結果而發生巨大轉變，因此美國對肯尼亞和非洲的許諾存在很大不穩定性。另外，美國對非投資合作以私營部門主導為主，私人資本往往會在行動之前長期觀望，導致項目執行效率低下。如美國在非打造旗艦項目“洛比托走廊”，圍繞該項目已有多項協議達成，但項目核心——鐵路建設卻進展緩慢。美國戰略與國際問題研究中心研究員卡梅倫·安德森甚至評價稱“美國至今在非還沒有鋪設一英寸的鐵路”，進一步揭示了美國對非合作的結構性弊端。

隨著世界變局加速演進與大國博弈的日趨激烈，美西方在非洲對華發起地緣政治競爭的態勢也愈發凸顯。美西方以肯尼亞等“重點國家”為抓手拉攏非洲、對中非合作“挖墻腳”的意圖明顯，無形中為中非合作的深化帶來一定挑戰，但中非合作蓬勃發展、行穩致遠之勢不會因此改變。當前，新一屆中非合作論壇開幕在即，中非合作迎來又一“機遇期”。中國應緊抓機遇、順勢而為，適時調整對非合作的整體思路與實施路徑。

（作者為中國現代國際關系研究院非洲研究所助理研究員）