海洋牧場生態保護法律問題研究

摘" 要：海洋牧場作為海洋生態系統的重要組成部分，其生態保護對維持海洋生物多樣性和漁業資源的可持續利用具有重大意義。文章主要探討海洋牧場生態保護的法律問題。首先介紹了海洋牧場的定義、類型和其生態及經濟重要性。其次分析了中國在海洋牧場生態保護方面的法律現狀，包括國家層面和地方層面的法律框架及其局限性。文章進一步識別了海洋牧場生態保護中存在的主要問題，如法律體系不完善、生態價值未充分發揮、監管機制不健全等。最后提出了完善海洋牧場生態保護的對策，包括加強法律規范、管理體系和監管制度，以確保海洋牧場的可持續發展和生態環境保護。

關鍵詞：海洋牧場；生態保護；法律規制；協同監管

中圖分類號：D922.68文獻標志碼：A" " "文章編號：1674-2419（2024）03-0324-05

海洋牧場是指在一定海域內，通過人工投放生物材料、養殖、增殖等方式保護和增殖漁業資源，修復水域生態環境，構建可持續利用的海洋資源開發平臺。海洋牧場分為增殖型、養護型、休閑型、綜合型海洋牧場，兼具生態旅游和經濟開發的雙重屬性，能夠有效保護海洋生態環境，提升海洋生態服務價值。2006年國務院發布《中國水生生物資源養護行動綱要》中提出要積極推進建設海洋牧場，建設海洋牧場示范區，發展增養殖業并帶動休閑漁業及其他發展，繁榮漁業經濟。農業農村部為貫徹落實國家建設海洋牧場的部署安排，積極組織開展國家級海洋牧場示范區的創建活動，截至2023年已發布八批國家級海洋牧場示范名單，示范區以修復和優化海洋漁業資源和水域生態環境為主要目標。隨著海洋牧場的快速發展也帶來了一系列新的挑戰，海洋環境的復雜性和變化性要求我們必須在不斷變化的海洋環境中實施有效的保護措施。海洋牧場的建設和管理涉及多方利益相關者，包括漁民、旅游業者、環保組織等，平衡這些利益相關者的需求與海洋生態保護的目標，是實現海洋牧場可持續發展的關鍵。海洋牧場通過提供養殖、旅游等商業活動，為當地經濟發展做出了貢獻，但這些活動如果不加以適當控制和管理，可能會對海洋生態環境造成負面影響。因此，如何在發展海洋牧場的同時，確保生態環境不受損害，是海洋牧場發展中需要深入考慮的問題。

1 海洋牧場生態保護法律現狀

1.1 國家層面

在國家層面，中國的海洋牧場生態保護法律框架是以《中華人民共和國海洋環境保護法》和《漁業法》為核心的，這些法律旨在維護海洋生態平衡和保護海洋生物多樣性。《海洋環境保護法》提供了關于海洋污染防治、海洋生態保護區設立和管理的基本準則，強調污染防控和預防[1]。《漁業法》則更側重于維護海洋生態系統的健康和漁業資源的可持續利用，規定了關于漁業資源保護和漁業管理的基本原則。這些法律體現了中國在海洋生態保護方面的總體政策和目標，但并未具體針對海洋牧場進行相關規定[2]。農業農村部相繼出臺了一些關于海洋牧場的規范性文件，2017年原農業部印發《國家級海洋牧場示范區建設規劃（2017-2025）》強調海洋牧場在維持海洋生態平衡、保護水生生物資源、改善海域生態環境方面的重要作用，通過規劃建設海洋牧場以養護生物資源、修復水域生態環境，科學投放人工魚礁、移植和種植海草和藻類、增殖水生生物等手段，有效改善海域生態環境，養護近海漁業資源，提高海洋生物多樣性，維護海洋生態系統安全[3]。2018年農業農村部印發《國家級海洋牧場示范區年度評價及復查辦法（試行）》，其中通過對海水水質標準、目標生物資源量和生物多樣性指數三項作為對海洋牧場示范區生態效益指標的評分標準。2019年農業農村部印發《國家級海洋牧場示范區管理工作規范》，規范中充分關注了海洋牧場生態環境保護的重要性，通過科學選址、禁止破壞性活動、監督管理等措施，確保示范區的建設和管理在維護海洋生態系統健康和可持續性方面發揮積極作用。以上法律法規中對海洋牧場的管理和建設提供了一定的指導，但并沒有提供更加具體和細致的規定，例如海洋牧場生態保護措施的具體要求和標準、生態環境監測和評估的具體程序和應對嚴重違反生態保護規定的具體處罰措施等[4]。

1.2 地方層面

在地方層面，海洋牧場的相關法律規定可能會因地區而異，各省自治區可以制定適應本地區情況的法律法規和政策文件，可以根據當地的生態特點和資源狀況，制定更具體的海洋牧場管理計劃。山東、遼寧、海南、江蘇、廣東等省份都相繼發布了有關海洋牧場建設的法律文件。遼寧省2022年印發《遼寧省“十四五”海洋經濟發展規劃》中計劃到2025年近岸海域優良水質比例穩定，推廣綠色低碳循環生產方式，提高海洋資源的集約節約與高效利用。2021年遼寧省農業農村廳表示《遼寧省現代海洋牧場建設規劃（2021-2030年）》已基本完成并計劃發布。大連市2015年發布的《大連市海洋牧場先導區（長海）建設規劃（2011-2020年）》全面系統地保護和改善海洋生態環境，同時促進漁業資源的可持續利用和高質量發展。2016年發布的《大連市現代海洋牧場建設總體規劃（2016-2025）》旨在加強海洋環境生態保護，特別是環境影響評價審批的強化和海洋生態紅線制度的實施，支持海洋漁業資源的修復和環境整治，促進現代化、科技化和環保化的海洋牧場發展[5]。2020年《大連市環境保護條例》中提供了具體的法律框架和指導原則，規定了污染海洋環境和破壞海洋生態行為的法律責任和對違規行為的懲罰措施。

山東省在海洋牧場建設方面出臺了一系列重要的法律規定和規劃文件。2014年，山東省政府辦公廳發布的《關于推進“海洋糧倉”建設的實施意見》不僅促進了海洋牧場建設，同時也著眼于生態平衡與保護。2017年實施的《海洋牧場建設規范》為海洋牧場的環保建設和運營提供了標準化的指導，確保海洋生態系統的健康和可持續性。此外，2019年公布的《山東省現代化海洋牧場綜合試點方案》和2021年的《山東省“十四五”海洋經濟發展規劃》均將生態保護作為海洋牧場發展的核心內容。尤其是在2022年，山東省人大常委會批準的膠東經濟圈內五市海洋牧場管理條例，更是將環境保護和生態持續性置于海洋牧場管理的重要位置，體現了山東省在海洋牧場發展中對生態保護的高度重視。

2021年海南省農業農村廳發布《海南省現代化海洋牧場發展規劃（2021-2030年）》指導性規劃文件，2022年發布《海南省海洋牧場試點項目管理暫行辦法》促進海洋牧場的科學管理和可持續發展，鼓勵科技創新和模式探索，提升海洋牧場的經濟、社會和生態效益。海口市2021年印發《海口市海洋牧場管理辦法》著重于生態環境的保護措施，包括防止污染、維護生物多樣性，以及實施生態監測和評估。此外，提倡公眾參與和法律責任，確保海洋牧場的可持續發展和生態環境的良好狀態。萬寧市于2018年印發《萬寧市海洋牧場示范區建設規劃（2018-2025年）》，對萬寧市海洋牧場發展現狀進行總結并指出萬寧市海洋牧場建設中存在的問題，基于主要問題分階段做出未來發展規劃布局。

2 海洋牧場生態保護存在的問題

2.1 海洋牧場生態保護法律體系不完善

在中國，目前尚未形成一個全面且統一的海洋牧場管理的法律法規框架。雖然中央和地方政府層面已經嘗試通過發布各類管理條例和扶持政策來指導和支持海洋牧場的發展，但這些措施多數僅在地方或特定區域內有效，且普遍缺乏法律上的強制力和普遍適用性。農業部對于國家級海洋牧場示范區有過專門的管理規范、評價及復查辦法的發布，通過這些具體措施來提升海洋牧場的管理質量和效益，但這些法律文件因其零散性和有限的適用范圍，并沒有能夠構建起一個覆蓋全國、統一的海洋牧場管理體系[6]。地方政府雖然展現出了對海洋牧場建設的重視，通過出臺各種實施意見和規劃文件，在本地區內推動海洋牧場的發展，但這些文件往往缺乏足夠的法律約束力，使得其在實際操作中難以有效執行[7]。這種缺乏全國范圍內統一法律規范的狀況，使得海洋牧場在生態修復、資源保護等方面的功能未能得到充分發揮，還導致了在實際管理和監督過程中存在漏洞，使得部分地區為追求短期經濟利益而忽視了對海洋環境的保護，進一步加劇了海洋牧場的綜合效益不高的問題。因此，中國海洋牧場的法規體系仍顯不足，需通過制定全國性的法律法規來強化對海洋牧場的綜合管理和保護，確保海洋資源的可持續利用，促進海洋牧場健康、有序地發展。

2.2 海洋牧場生態價值發揮不充分

海洋牧場在建設理念上強調生態系統的恢復與維護，但在實踐中，這一目標常常被產量增加和經濟效益的追求所掩蓋。這種偏差導致了海洋牧場生態價值未能得到充分體現。首先，海洋牧場在建設之初往往缺乏對海域生態特征的全面評估和深入理解。例如，有些海洋牧場在設計和選址時未能充分考慮到它們在生態功能上的作用，這不僅影響了牧場在生態環境修復和漁業資源增殖方面的潛力，也導致了生態價值的未能最大化。諸如2014年大連獐子島海洋牧場的扇貝近乎絕收事件，就凸顯了對生態修復功能的忽視。其次，目前大多數海洋牧場在構建過程中過分追求產量和經濟效益，而沒有充分發揮其在生態系統恢復和環境修復方面的作用。海洋牧場的建設應不僅僅是提高水產品產量，更重要的是恢復和維護海洋生態系統的健康與穩定[8]。例如，許多牧場在技術和裝備上仍然較為初級，缺乏創新和多樣性，這限制了它們在生態恢復和社會效益方面的作用。最后，海洋牧場的食物網結構、生境營造以及種類多樣性的缺乏，使得牧場的生態復雜性和穩定性受到限制。例如，增殖放流種類的單一化和食物網結構的簡化，不僅降低了生態系統的抵御環境變化的能力，也限制了海洋牧場的長期可持續發展。海洋牧場在推動生態價值發揮方面還有很大的提升空間，需要從生態系統的完整性和平衡性出發，重視生態功能的恢復和維護，以實現真正意義上的海洋可持續發展。

2.3 海洋牧場生態環境監管機制不健全

海洋牧場的監管問題主要表現在監管體系不完善、監管資源匱乏、跨部門協調不力以及公眾參與和社會監督不足等方面。首先，現有的監管框架未能全面覆蓋海洋牧場的建設和運營，導致監管措施缺乏針對性，盡管農業部已經頒布了關于海洋牧場示范區的管理工作規范和建設規劃，但主要關注示范區創建的要求和程序，以及為未來的發展規劃時間和空間，但對于海洋牧場運營過程中的監督檢查和法律責任規定卻顯得忽視。其次，監管部門面臨人力和財力資源的不足，使得即便存在規定的監管措施也難以得到有效實施[9]。實際執行中，雖然規定了監督的主體和時間，但缺乏具體的執法操作規定，導致實際監管力度不足。目前中國海洋牧場建設重視程度遠高于監管，導致了一系列問題，如未經批準的海域使用、非法捕撈及環境監管不到位等。此外，海洋牧場的監管需要多個部門協同工作，但現實中各部門之間缺乏明確的協調機制和責任分配，導致監管工作執行不力。隨著海洋牧場技術的發展，傳統的監管手段已無法滿足監管需求，缺乏先進的監測和管理技術。同時，即便有法律法規框架，但執法力度不足和處罰不嚴格也降低了法規的威懾力。最后，公眾和社會組織在監管過程中參與度不高，缺乏有效的機制進行監督，降低了監管的透明度。

3 海洋牧場生態保護的完善對策

3.1 完善海洋牧場生態保護的法律規范

在推動海洋牧場法律法規體系完善的進程中，建議采取逐步細化和地方試點相結合的策略，解決中國海洋牧場管理法律法規框架不完善的問題。首先，國家層面應加快推進海洋牧場專項法律法規的制定，建立一個全面、統一的管理體系。這涉及海洋牧場的規劃、建設、運營、監督以及生態保護等各個方面，確保有一個強有力的法律基礎來支持海洋牧場的可持續發展。在國家專項法律法規制定的同時，可以借鑒地方政府在海洋牧場管理方面的成功經驗。例如，山東省等地的海洋牧場管理條例就是良好的案例。地方政府根據自身實際情況，制定適合本地特色的法律法規，既滿足了地方發展的需要，也為國家層面的法規制定提供了參考。這種“自下而上”的策略，不僅能夠在短時間內彌補法律空白，還能為國家法律的制定積累寶貴的實踐經驗。同時強化現有法律體系內的海洋牧場管理規定。將海洋牧場相關制度納入《漁業法》等現有法律框架中，提高其法律地位和執行力度。此外，中央和地方應加強合作，共同推動海洋牧場管理法規的實施和監督。中央可以通過財政資助、政策指導等方式，支持地方政府制定和執行地方性法規，確保這些法規既符合國家戰略，又貼合地方實際。通過上述綜合策略的實施，可以逐步完善中國海洋牧場的法律法規體系，促進海洋資源的可持續利用，確保海洋牧場健康、有序地發展。

3.2 加強海洋牧場生態價值發揮的管理體系

強調海洋牧場生態系統的管理至關重要。通過在《漁業法》等法規中加入生態系統管理相關條款，可以要求海洋牧場開發者進行環境承載能力和生態系統服務價值的評估，從而有效結合立法和海洋牧場生態安全的監管[10]。同時，我們應該強調保護和利用的并重。在科學評估生物生產力和生態承載力的基礎上，充分利用自然資源，實現無餌料養殖、無肥料施用，同時保護水域生態系統和水產品質量安全。此外，應采用創新的融合發展模式，提高漁民收入，延長產業鏈，拓展產業空間，實施漁旅產業融合，增加就業機會，并通過生態牧場固碳能力，實施清潔能源與生態牧場的融合發展，以助力實現“雙碳”目標。在場景空間拓展方面，推廣海洋牧場的發展空間，構建包括淡水和海洋在內的全域型水域生態牧場。這種牧場將特定的湖泊、河口、海灣等作為一個整體進行管理，根據不同的建設類型、規模、目標物種和水域特征優化空間布局。最后，海洋牧場的生態保護功能需要通過環境規劃、環境影響評價、信息公開和生態效益考核等方式內化于法律條文中，確保生態保護貫穿海洋牧場的規劃、建設、運營和監管全過程。環境規劃要求在建設前進行詳細規劃，考慮生態效益；環境影響評價則需要確保規劃和建設項目符合可持續發展的要求；環境信息公開是確保管理工作的公開和透明，促進公眾監督；而生態效益考核則是通過權威機構制定標準，評估海洋牧場的生態效果，確保生態效益的持續發揮。

3.3 健全海洋牧場生態環境風險的監管制度

為加強海洋牧場的監管體系，需建立包括實時監控、定期評估及必要法律審查的全面機制。監管機構應具備充分的權威與資源，以對違規行為采取有效的懲處與糾正措施，并利用科技手段提高監測與評估的準確性。此外，建成后的海洋牧場監管也應受到重視，通過激活各職能部門的聯動機制，促進監管效率。在法律條文中明確各部門職責，建立全程監管機制，組織多部門開展聯合執法，強化科技支持，完善監測網絡和安全預警系統，實現動態監管。同時，應積極防治污染損害，根據《海洋環境保護法》的規定，積極預防和控制海洋牧場建設項目對海洋環境的污染損害，必要時設立專門管理機構，與環保、海事、旅游、交通職能等部門緊密配合，加強海岸帶生態環境保護管理。在法律框架內明確部門職責，建立一個全程的監管機制，組織跨部門聯合執法，加強科技在監測和安全預警系統中的應用，提高行政執法的科技性[11]。國家及沿海地區政府應強化海洋牧場的指導、規劃和監管工作。梳理國內海洋大省已出臺的相關規定基礎上，鼓勵注重環境保護的海洋牧場通過減免海域使用金等措施，采納基于生態系統的管理方法，并注重建立協作協調機制。推動多元共治，激活人大、政協、專家學者、環境組織、公眾以及媒體的監督職能，構建全社會參與的監管和保護體系，共促海洋牧場的健康成長。

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Study on the legal issues of marine ranching ecological protection

LIN Yan， LI Mengshu

（College of Marine Law and Humanities， Dalian Ocean University， Dalian 116023， Liaoning China）

Abstract：Marine ranches， as a crucial component of the marine ecosystem， play a significant role in maintaining biodiversity and the sustainable use of fishery resources. This article primarily discusses the legal issues related to the ecological protection of marine ranches. It begins by defining marine ranches， their types， and their ecological and economic importance. It then analyzes the current legal status of ecological protection for marine ranches in China， including the national and local legal frameworks and their limitations. The article further identifies major issues in the ecological protection of marine ranches， such as an incomplete legal system， underutilized ecological values， and inadequate regulatory mechanisms. Finally， it proposes strategies for improving the ecological protection of marine ranches， including strengthening legal norms， management systems， and regulatory regimes to ensure the sustainable development and environmental protection of marine ranches.

Keywords：marine ranching; ecological protection; legal regulation; synergistic regulation

基金項目：大連市社科聯2022年立項課題“大連海洋牧場建設與發展中的法律問題研究（2022dlskzd320）”；2023年度遼寧省經濟社會發展研究課題“遼寧省海洋牧場建設法治保障研究（2023lslwzzkt-004）”。

作者簡介：藺妍（1980- ），女，漢族，大連海洋大學海洋法律與人文學院副教授。研究方向：行政法、漁業法、國際法學等。E-mail：linyan@dlou.edu.cn。

通訊作者：李孟姝（1997- ），女，漢族，大連海洋大學海洋法律與人文學院法律碩士研究生。研究方向：行政法、漁業法。E-mail：215201239@qq.com。