陸海統籌下海岸帶生態環境修復法律制度研究

摘" 要：近些年，中國各沿海地區在海岸帶生態環境保護和修復方面開展了一些實踐，陸續出臺了相關的政策文件，但中國海岸帶生態環境修復的結果仍不理想。文章主要以陸海統籌為研究背景，全面分析海岸帶生態環境修復存在的問題與發展趨勢，梳理中國現行政策與制度存在的修復立法尚不健全、環境主體范圍較窄、修復標準不明確等問題。從而根據中國海岸帶生態環境發展現狀，提出有利于海岸帶環境修復的意見和建議。

關鍵詞：陸海統籌；海岸帶；環境修復；法律制度

中圖分類號：D922.68文獻標志碼：A" "文章編號：1674-2419（2024）03-0315-04

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視海洋強國建設，圍繞海洋事業多次發表重要講話、作出重要指示，強調“建設海洋強國是實現中華民族偉大復興的重大戰略任務”。文章在陸海統籌視角下，以海岸帶生態環境修復為研究對象，全面分析海岸帶生態環境修復所面臨的主要問題，并對涉及的問題提出針對性的建議。海岸帶生態環境修復問題是推動中國海洋強國建設的前提和必由之路，因此，中國應對海岸帶生態環境加以關注，為建設海洋強國打下堅實的基礎。

1 海岸帶生態環境修復概念研究

1.1 海岸帶的界定

海岸帶是介于海洋與陸地的中間地帶，海岸線向陸海兩側擴展一定寬度的帶狀區域，包括陸域與近岸海域，對于其范圍，至今尚無統一的界定。中國對“海岸帶”的界定總體上是指陸地和海洋之間相互聯系、相互作用的交匯地帶，包括濱海陸地部分和近岸海域[1]。

1.2 海岸帶生態修復的內涵

生態修復是指利用大自然的自我修復能力，在適當的人工措施輔助作用下，使受損的生態系統恢復到原樣或原來詳盡的結構和功能狀態，使生態系統的結構、功能不斷恢復[2]。

目前，關于海岸帶生態修復的定義尚未統一，從廣義上講，當海岸帶生態系統遭受損害、破壞、退化后，人類利用現代技術進行人工干預，從而協助或促進生態環境系統的恢復，可以稱為海岸帶生態環境修復。

1.3 海岸帶生態環境修復法律制度現狀

中國有關海岸帶生態環境修復的法律法規相對于國外海岸帶法律制度來講起步較晚，且在數量上也遠遠低于國外。但隨著中國將海洋發展戰略視為經濟開發重點后，海岸帶環境保護以及修復逐漸被各沿海省份重視起來。2010年中國國家海洋局發布了《關于開展海域海島海岸帶整治修復保護工作的若干意見》，第一次以文件的形式提出有關海岸帶修復問題。《海岸帶保護與利用管理辦法》（2017）對海岸帶保護、利用與整治修復提出具體的要求。《海岸帶保護修復工程工作方案》（2019）主要提出海岸帶生態系統保護修復的關鍵任務，重點是推動保護修復工程的順利進行。2020年發布了21項海岸帶保護修復工程系列技術標準，為沿海地區海岸帶保護修復工程提供技術性指導。目前，我國現行的海岸帶修復項目內容主要集中幾個部分：海岸防護與整治修復、沙灘資源整治修復、近岸構筑物整治與修復、海域和灘涂清淤、海岸景觀美化和修復、海洋生態系統恢復與重建以及濱海濕地生態建設與修復[3]。總之，我國有關海岸環境修復的專門性法律法規數量上相對較少且修復內容針對性強、范圍局限。

2 中國海岸帶生態環境修復存在的問題

2.1 法律層面

2.1.1 中國立法尚未明確海岸帶生態環境修復的規定

目前，從國家法律層面來說，中國尚未制定有關海岸帶環境保護或修復方面的專門法規。從法律層面看，通過在國家法律法規數據庫網站上，以“海洋環境修復”或“海岸帶環境修復”為關鍵詞，并未查詢到有關海洋或海岸帶生態環境修復專門的制度。中國雖未制定專門的法律，但涉及海洋生態環境修復的法律在一些單行法規中有所提到，對于海岸帶管理及環境修復的要求也散見于相關的法律法規、部門規章、政策文件。由此可見，中國在海岸帶環境修復方面法律還是比較少的。從內容上看，地方性法規中海洋環境保護類法規或海域管理類法規中零星提到有關生態環境修復的內容，但其法規或政策大多數為原則性、概括性的，對于海岸帶環境修復主體、資金來源、修復標準并未制定具體的實施細則。

2.1.2 環境修復責任主體較為局限

《中華人民共和國民法典》（2020年）第七編第七章第一千二百二十六條規定：因污染環境和破壞生態造成損害的，侵權人應當承擔侵權責任。《海洋環境保護法》第66條、《海洋石油安全生產規定》第3條都規定了由破壞環境以及油污染的主體承擔生態環境修復責任。在中國雖然有關法律規定了生態環境修復主體，但仍存在一個問題：法律規定的責任主體在實踐中，是否能夠真正履行法律責任。由于海洋性質的特殊性，從自然層面講，海洋污染環境的責任主體難以確定。從客觀層面，企業和污染者的開發利用是導致海洋環境遭受破壞的直接人為因素，企業作為環境污染者或者生態破壞者是海洋修復的直接責任人，然而，在實踐中由于企業缺乏環境修復能力，許多企業僅是環境修復的參與人，甚至成為修復的受益者。海岸帶作為自然資源的一類，其所有權歸于國家，在企業難以承擔修復責任時，政府自然成為生態損害問題的“兜底者”[4]。綜上，海岸帶生態環境從修復資金的提供以及修復工程主體看，我國海岸帶生態環境修復的主體主要為侵權人和政府，從實際出發，難以支撐海岸帶環境修復工程的進行。

2.2 其他制度層面存在的問題

2.2.1 陸海統籌缺乏協調機制

目前，中國有關陸地與海洋的法律規定數量上不斷增加、內容上也在不斷完善，但隨著“陸海統籌”理念的提出，陸地與海洋如何協同發展成為關注的焦點。經過不少學者研究，發現現有的陸海法律之間缺乏協同和配合。海洋與陸地環境法律規則體系分立，兩套法律制度之間缺乏銜接，管理措施和手段設計不配合。海岸帶地處于海洋與陸地的銜接地帶，海岸帶所涉及交通運輸、旅游、資源開發、工業建設、漁業、港口等行業，其對應的行政主管部門尚存在法律與管理上的空白、重復甚至是沖突。另一方面體現在體制機制，主要表現在陸海環境管理部門之間職能出現交叉重復的部分[5]。2018年國務院進行新一輪機構改革后，生態環境部整合了原國家海洋局海洋環境保護職責，主要工作內容包括協調與監督生態環境；自然資源部主要負責統一行使全民所有自然資源資產所有者職責及所有國土空間用途管制和生態保護修復職責。因此，自然資源部與生態環境部對生態環境修復均有一定的管理權限，對于生態環境修復職責到底分屬于哪個部門，兩個部門之間界限存在模糊，可能會導致管理上的漏洞以及兩個部門之間互相推諉現象的出現，在很大程度上會影響生態環境修復的工作展開。

2.2.2 環境修復資金來源單一且困難

海岸帶處于海洋與陸地的過渡地帶，由于近些年海岸帶地區的開發利用程度的加強，海岸帶生態環境問題成為政府部門重點關注對象，但由于海岸帶生態系統的復雜性，海岸帶生態修復項目花費資金難以用準確的數字確定且金額巨大。例如，僅廣西海岸帶生態修復中央撥款就高達1.51億元。中國海岸帶修復資金的來源主要是政府出資，且以中央財政撥款為主，地方政府因財政能力有限，出資較少，另外根據《民法典》的規定，企業作為環境污染的侵權者，有義務承擔修復海岸帶環境修復的責任，若缺乏修復能力，可由政府或企業委托修復主體進行修復，而修復費用由企業承擔，但由于海岸帶生態修復項目復雜，企業往往承擔不起巨額的環境修復費用，對于企業來講，環境修復出資困難[6]。海岸帶環境問題雖與社會公眾息息相關，但公眾對于海岸帶環境修復了解程度較低，社會公眾投資意愿并不強烈。由此可見，中國生態修復資金來源單一且困難，尚未形成多元化投資激勵機制。

2.2.3 環境修復標準及監督機制不健全

2020年，自然資源部出臺了21項有關海岸帶環境保護修復工程的規范性技術指南或標準，其文件貫穿于修復技術工作的全過程，包括海岸帶生態修復工作程序、調查和評估等。該文件雖使海岸帶修復項目進一步規范化，但規范修復范圍較為局限，主要集中于紅樹林、珊瑚礁、河口等領域。我國法律對于海岸帶生態修復的具體標準尚未作出明確規定，僅在相關法律法規中作出原則性的規定，《海洋生態損害國家損失索賠辦法》（2014年）第3條規定“如受損海洋生態無法恢復至原有狀態，則計算為重建有關替代生態系統的合理費用”。由此可知，海洋生態環境修復的標準以是否能修復至原有狀態為界[7]。上述規定沒有對原有狀態的內涵作出具體的說明，即什么是原有狀態，如何界定海岸帶生態系統到達原有狀態，該問題仍是生態修復中的一個尚未解決的問題。海岸帶環境修復工程量大且復雜，如何界定修復工程圓滿完成以及保證修復項目取得既定成效，這些均需要一個完善的監督機制來支撐修復項目的進行。

3 海岸帶生態環境修復制度構建的對策建議

3.1 制定并完善海岸帶修復法律制度

從國家層面，我國仍缺乏法律效力高的有關海岸帶修復專門法律法規，難以從法律強制力方面引導各地海岸帶修復工作的開展；從地方層面，各沿海的省市雖在“陸海統籌”“海洋強國”政策下積極開展有關海洋、海岸帶環境方面的工作，也制定了不少相關的地方性政策，但根本上說，其政策過于寬泛，難以支撐地方海岸帶區域的發展。因此，中國應積極建立和修訂有關海岸帶修復的專門法律法規，將有關海岸帶修復涉及的相關內容以法律條文的形式確定下來，尤其是明確海岸帶修復主體、資金來源、修復標準等具體方面。各沿海地區應在高階層法律制定的基礎上根據本地區發展的特色，快速高效制定適合本地海岸帶建設的政策，并積極指導相關主體海岸帶管理與修復工作的開展。

3.2 擴大環境修復主體的范圍

根據法律法規明確海岸帶生態環境修復的責任主體，厘清各主體應承擔的責任。根據污染物的種類、濃度以及破壞生態的方式和程度決定侵權人責任的大小，由直接侵權人承擔主要的生態修復責任，間接侵權人承擔相應的補充責任；國家作為海岸帶的所有權人，當侵權人難以承擔修復責任時，應承擔一定的補充責任；社會公眾作為海岸帶資源的使用者，理應在一定范圍內承擔相應的修復責任；同時，因海岸帶工程建設可能有收益的投資人或者保險公司也應納入海岸帶生態環境負責人的主體之中，力求推動海岸帶生態環境持續性發展。拓寬海岸帶生態修復責任主體的范圍，推動海岸帶環境修復主體多元化發展。

3.3 構建陸海協調機制

海岸帶位于海洋與陸地的過渡地帶，其特殊性確定的其生態系統的復雜性與特殊性，要想在陸海統籌的背景下推動海岸帶生態環境的保護和修復工作的開展，關鍵性的一點就是打破陸海之間的壁壘，建立陸海一體化修復協調機制，例如，海岸帶綜合管理委員會，其主要職責是協調陸地與海洋之間的矛盾和沖突，推動海岸帶修復能夠達到跨區域、多部門、綜合性、系統性治理。另外，針對部門之間職能有所交叉重疊的問題，一方面，應厘清各個部門管理權限的范圍、內容以及層級，推動各個部門間橫向協調與垂直管理有序銜接；另一方面，建立健全監督、反饋與問責機制，針對具有重復的職能的兩個甚至多個部門之間相互推卸責任，不愿履行職責的情況，采取協商或報共同上級指定的方式解決問題以及進行針對性的追責[8]。

3.4 拓展多元化生態修復資金渠道

借鑒其他國家關于海岸帶資金保障制度，例如，美國制定《超級基金法》建立“污染者付費”原則的制度體系，加拿大設計聯邦環境損害賠償基金專門用于生態環境修復[9]。中國應積極建立系統性的生態修復責任資金保障制度，由各地政府設立專門修復資金機制，將中央發放的修復資金、侵權責任人的賠償金以及相關的罰款等納入修復資金機制，由政府統一規劃管理，使修復資金發揮其最大化的效益[10]。海岸帶資源屬于公共資源，其修復成效的好壞直接關系到社會公眾的利益，因此，海岸帶環境修復不僅僅是政府和企業的責任，因海岸帶發展而受益的間接主體也應承擔一定的修復責任，同時呼吁社會公眾積極參與海岸帶生態修復工程，共同構建多元化環境修復資金渠道，保障海岸帶生態修復的持續性。

3.5 構建健全環境修復標準及監督機制

中國雖出臺21項有關海岸帶環境保護修復工程的規范性技術指南，但其適用對象有一定的局限性。因此，中國應不斷制定和完善海岸帶生態修復技術標準化體系制度。一方面，擴大海岸帶生態修復標準的適用范圍，力求此標準化體系制度貫穿于整個海岸帶生態系統，指導環境修復工程有序開展，提高海岸帶生態環境修復效率的高效化；另一方面，從海岸帶修復標準的內容上講，將其環境修復標準制度化、具體化、系統化，制定合理的修復目標、設置符合實際的績效指標。海岸帶生態保護和修復是一個比較漫長的過程，開展全過程的動態監測和評估，對生態修復工程項目治理前后的情況進行長期的監管。為了確保環境修復項目成果得到維持，需建立后期監督制度，在項目結束后，可由政府派遣專業人員或委托第三方機構對其修復項目進行定期的檢查，若出現不符合修復標準的情況，及時進行調整和維護。

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Research on the legal system of ecological environment restoration in coastal zone under land sea coordination

FEI Hongda1，WANG Panpan2

（1. Dalian University of Finance and Economics， Dalian 116622， Liaoning China; 2. Dalian Ocean University， Dalian 116621， Liaoning China）

Abstract：In recent years， China’s coastal areas have carried out some practices in the protection and restoration of coastal ecological environment， Relevant policy documents have been successively introduced， but the results of ecological environment restoration in China’s coastal zone are still not ideal. This article mainly takes land and sea coordination as the research background， comprehensively analyzes the development issues and trends of coastal ecological environment restoration， and sorts out the problems existing in China’s current policies and systems， such as incomplete restoration legislation， narrow environmental subject scope， and unclear restoration standards. According to the status quo of ecological environment development in China’s coastal zone， this paper puts forward some suggestions for coastal zone environmental restoration.

Keywords：land and sea coordination; coastal zone; environmental remediation; legal system

基金項目：2021年遼寧省社會科學規劃基金項目“遼寧省海岸帶環境保護法律制度之完善（L21BFX001）”。

作者簡介：費宏達（1970- ），女，滿族，吉林白城人，碩士。大連財經學院教授。研究方向：經濟法學。E-mail：feihongda@sohu.com。

通訊作者：王盼盼（1998.10- ），女，漢族，河南開封人。大連海洋大學碩士研究生。研究方向：民商法。E-mail：410399752@qq.com。