南海海洋環境保護的法治保障研究

摘" 要：南海作為中國三大邊緣海之一，以其特殊的地理位置和戰略意義備受國際關注，隨著藍色海洋和經濟轉型的不斷發展，南海海洋環境保護問題頻發。文章在闡釋南海海洋環境保護的重要性基礎上，分析南海的國際國內地位以及相應的法律規定，通過海洋污染、海洋保護區的國內外法律規制方面展開討論南海現存的海洋環境保護的法治現狀，從國際、國內雙視角分析現存南海海洋環境保護的法治問題，主張在國際上實現區域協同合作、制定環境保護法規，在國內建立環境保護專門性機構、加強具體法律規制以及協調劃分職權范圍等方面探討南海海洋環境保護的法治保障路徑，促進南海海洋環境良性發展，實現海洋藍色經濟高質量轉型。

關鍵詞：南海；海洋環境；環境保護；法治保障；區域協同

中圖分類號：D922.68 文獻標志碼：A""文章編號：1674-2419（2024）03-0329-05

隨著經濟社會的飛速發展，海洋環境成為影響國家經濟發展、交通運輸、生態環境平衡的重要內容。中共二十大報告中曾指出要發展海洋經濟，保護海洋生態環境，加快建設海洋強國。南海作為中國重要的海洋資源寶庫、海上交通樞紐，南海海洋環境問題需要得到關注。2019年中華人民共和國生態環境部對王長仁代表提出“關于南海生物多樣性資源庫建議”答復中指出要編制“十四五”南海生態環境保護規劃，注重南海環境問題，以規劃引領南海生態環境保護工作。

南海是21世紀海上絲綢之路的起點，更是建設海洋強國戰略的重要紐帶、重要主權領地，當前隨著各國經濟社會發展和人類活動的擴張，南海海洋環境狀況受到嚴峻挑戰，南海地區作為一個流動性、連通性強的水域整體，其屬于半封閉式的海域，周邊地區任何污染都會威脅到南海海域的生態環境質量[1]，且塑料污染、船舶油污污染存在持續性強、擴散范圍廣、防治難、危害性大等顯著特征，粗放式的人類活動導致南海海域環境問題日益惡化。

保護南海海洋環境，解決海洋環境污染等迫切問題不僅需要南海周邊鄰國相互協作維護生態平衡，也需要用完備的法治體系作為發展海洋經濟、促進經濟轉型的重要保障[2]。當前，各地區、各部門在深入貫徹習近平總書記關于海洋環境保護的重要指示下，中國內海洋環境狀況穩中趨好。但是，針對多變的國際局勢以及復雜的海洋環境問題，南海海洋環境保護法治體系對全方位推進海洋強國建設依舊面臨著諸多挑戰。

1 南海海洋環境保護的法治現狀

1.1 海洋污染問題

南海地理位置特殊，且受氣候影響較大，經常遭受臺風等惡劣天氣侵襲，又因南海屬封閉式海域，導致陸源污染物大量入海[3]。為了保護和改善海洋環境和海洋資源，防治污染損害，中國于1982年頒布的《中華人民共和國海洋環境保護法》，針對陸源污染物、海岸工程建設項目、傾倒廢棄物、船舶作業活動對海洋環境的污染損害提出了嚴格的限制和規定[4]。針對海洋水域污染問題，2018年施行的《中華人民共和國水污染防治法》，是專門針對水污染防治攻堅戰的法律規制。不僅通過立法規制海洋環境問題[5]，還積極開展同日本、東盟等國的海洋污染共同治理活動，例如1996年中國同日本就共同處理福島核污染廢水問題達成一致；2006年中國與菲律賓就南海問題達成一致；2008年7月，中國同印度在巴基斯坦舉行了首次海洋污染聯合調查會議；2011年中國與俄羅斯簽署了《中華人民共和國政府和俄羅斯聯邦政府關于共同保護和合理利用全球海洋的聯合聲明》等[6]。

1.2 海洋保護區建設

海洋保護區是以保護海洋自然環境和自然資源為目的，在法律的許可范圍內將一定面積的海岸、島嶼、濕地或海域規劃出來，專設特殊保護和管理的區域，海洋保護區不僅具有保護海洋生態資源、增進區域經濟發展的重要功能，還可以在最大程度上維護海洋生態平衡、保證漁業資源的可持續發展[7]。在2015年聯合國大會上通過的《變革我們的世界： 2030 年可持續發展議程》中提到“養護和可持續利用海洋和海洋資源以促進可持續發展，到2020年根據國內和國際法，并基于現有的最佳科學資料，保護至少 10%的沿海和海洋區域”，著重加強對海洋保護區的法律保障[8]。2010年中國國家海洋局發布的《海洋特別保護區管理暫行辦法》第六條中規定“國家鼓勵建立海洋特別保護區，保護海洋生態環境，促進海洋資源可持續開發。沿海各級人民政府應當切實履行海洋生態環境保護職責，大力興建海洋特別保護區。”截至目前，廣東省、浙江省分別制訂了該省的海洋特別保護區管理制度，例如《廣東省海洋特別保護區管理規定》《浙江省海洋特別保護區管理暫行辦法》等[11]。因地制宜設立多個海洋保護區，并在管轄海域內實施伏季休漁制度，從而維護漁業資源的可持續發展和海洋環境的生態平衡[9]。

2 現存南海海洋環境保護的法治問題

2.1 國際法律規制方面

2.1.1 責任主體不明確

南海地區位置特殊，周邊鄰國較多，且多為發展中國家，對于南海地區海洋環境保護雖有相關的雙邊協定或法律依據，但是因國家較多，且專注自身經濟發展，未能在南海環境保護問題上形成統一的主體責任規制意見[10]。1982年頒布的《聯合國海洋法公約》規定了專屬經濟區，認定專屬經濟區是從測算領海基線量起200海里、在領海之外并且連接領海的區域，確立了沿岸國家對于經濟區內環境保護和資源利用的管轄權和主權，雖然公約為國家海域的劃分作出了詳盡的規定，但是南海地區周邊鄰國較多，根據自身經濟發展和利益驅使對同一片海域進行不同的利用和開發，就導致南海環境污染、生態破壞、主權爭端等問題頻發，且責任主體難以確定，給生態修復和環境保護造成了很大的問題[11]。中國始終以維護海洋生態環境為目標，積極同東盟國家開展海洋環境保護活動，2002年中國與東盟簽署了《南海各方行為宣言》，該宣言的簽訂意味著南海周邊鄰國就南海問題上取得了初步的共識，但該宣言對南海各沿岸國家如何保護海洋環境、采取哪種方式治理污染、修復生態并沒有詳盡的規定，且對海洋環境污染主體責任也沒有相關的規定和約束，使得南海周邊國家在海洋環境治理中存在責任推脫、主體不明的問題，僅靠該領域的積極推進遠遠不夠，需要南海鄰國加強環境治理，形成區域合力[12]。

2.1.2 環境法律規制未統一

南海是中國海洋資源的重要區域，也是中國海洋環境保護的重點區域。因南海地區的特殊性涉及不同的國家和組織，存在不同的法律體系和限制內容，故而形成南海海洋環境保護法律規制不統一的問題。目前，在南海海域仍然以《聯合國海洋法公約》作為主要的海洋環境法律規制和以中國、東盟國家為主導的環境保護主體[13]。《聯合國海洋法公約》第193和194條分別規定了各國享有開發海洋資源的主權權利，并主張各國都要有防止、減少和控制海洋環境污染的有力措施，在保護南海的海洋環境及其生物多樣性方面加強國際協作。但是因《公約》誕生時間較長，且作為廣義上的“海洋憲章”，其規定多為概括性、原則性和倡議性內容，條款比較寬泛，并未對海洋環境保護做出統一的法律規制。以中國、東盟國家為主導的南海海洋環境保護主體，不僅設立了專門的沿海和海洋環境工作組對海洋環境事務進行管理與協調，且逐步建立和完善近海海域綜合管理體制，積極同國際組織、區域外國家和地區開展合作，雖然中國—東盟的環境保護制度組織框架較為完善，但由于在海洋環境保護方面缺乏強制性的法律規定和具體的環境保護措施，這使得南海地區國家在海洋環境保護方面缺乏強有力的、強制性的法規來保證各種計劃措施的落實[14]。

2.2 國內法律規制方面

2.2.1 缺乏專門性的工作機構

中國重視南海地區建設和海洋生態、資源的開發與利用，頒布了很多法律規定來保護海洋環境，創辦了很多機構來保護海洋生態資源，但總體來說，缺乏解決南海海洋環境問題的專門性機構或工作組織。首先，《中華人民共和國海洋環境保護法》是專門針對海洋環境保護的法律法規，該法中提出了對管轄海域內污染或破壞生態、損害海洋環境等違法行為予以處罰以及對造成生態破壞行為給予行政處罰等重要內容，但該法規中并沒有明確規定海洋環境保護相關工作機構和制度，海洋環境管理事務仍然歸地方政府管轄，沒有一個專門的海洋環境保護的工作機構來具體負責南海地區的海洋環境保護工作。其次，專門開設了很多管轄南海地區事務的機構，例如自然資源部南海局、中國科學院南海海洋研究所等等，自然資源部南海局是專門履行南海海區自然資源工作的派出機構，其下設了海洋自然資源管理處等13個部門，雖然南海地區具有專門性的研究機構，但就環境保護而言缺乏專門性的海洋環境保護組織。

2.2.2 執法缺乏具體法律規制

首先，南海作為漁業資源豐富的地區之一，頒布的《中華人民共和國漁業法》雖然從國家層面上對漁業資源的開發利用進行了規范，但是對于南海地區漁業資源的保護以及漁業資源的合理開發利用卻沒有做出明確規定，繼而使得南海地區漁業資源開發缺少有效法律依據，在執法過程中難免會出現執法標準不統一、不到位等問題。而且制定的《中華人民共和國海洋環境保護法》中雖然規定了國家對于海洋環境保護進行統一領導和統一管理，但就具體的實施主體，即地方政府在海洋環境保護中的作用、責任和監督并沒有詳盡的規定，這也就使得南海地區的海洋環境保護工作缺少必要的保障機制，而且在《海洋環境保護法》中也沒有明確規定對于破壞南海地區海洋環境的行為有哪些法律責任和處罰措施，這些都會對執法工作造成一定的影響，由于有效執法機制的欠缺，很可能在實際執行過程中導致有法不依、執法不嚴等現象。

2.2.3 責任分工碎片化

現行的南海海洋環境管理體制是中央統一管理和授權地方分級管理相結合的管理體制，國家海洋局作為中央一級海洋行政主管部門，沿海省、自治區、直轄市政府因國家授權而管理該行政區毗鄰海域的使用，雖然管理體制自上而下、體系嚴謹，但就海洋環境而言，管理主體層級較多，職權范圍并沒有明確規定，這會涉及管轄事務和管轄地域重疊，繼而產生責權不清、權責不明等問題，使得管理機制難以有效地發揮作用[15]。其次，在海洋環境污染問題上，防治管理權限與執法機構重疊問題突出。現行的海洋環境監管體制主要是以海洋局為主建立起來的，這就使海洋環境監管在很大程度上處于一種“分散式”狀態。2023年自然資源部印發《公開地圖內容表示規范》規定海南省地圖必須包括南海諸島，即南海諸島屬海南省，由海南省管轄，但其管轄海域的具體范圍和責任并沒有具體的法律規定，只是原則性授權，哪些行政機構負有管轄權、享有何種管轄權沒有規定，各涉海部門的具體職能和權限范圍，以及工作如何協調合作等內容也并未完善。

3 南海海洋環境保護的法治保障路徑

3.1 國際法治保障

3.1.1 加強區域合作，確定責任主體

南海海洋環境保護不再是一國責任，針對南海日益嚴重的環境問題不能再產生責任推諉、責任不明的現象，需要加強南海周邊國家區域合作，以明確的方式確認南海環境問題的責任主體，從而更有效、及時地解決環境問題。南海周邊國家區域合作維護南海海洋環境保護具有可行性和重要意義，因南海區域有限，涉及利益方數量較少，南海的發展與否對周邊國家都具有一定的影響，故區域合作更容易達成合意，特別是超出本國范圍內的南海環境問題，可以通過締約內容雙方協作、共同解決不僅能夠保護締約國的立場和主張，還能平衡多個國家不同的利益追求，在南海區域內形成法律規制的合意和共同目標，不僅能積極有效地指導和規范人類活動，還能促進海洋資源、南海環境的良性循環發展，從而實現南海經濟快速發展的共同目標[16]。

3.1.2 協同確定環境管理法規

南海地區具有政治、治理以及管轄等方面問題，南海周邊的地區與國家都是《聯合國海洋法公約》的締約國，雖然公約內容規定了締約國都有“各國有保護和保全海洋環境的義務”，即不僅承擔包括南海在內的海洋環境保護義務，并且負有采取合理合法的措施治理海洋污染的責任，但是隨著現代海洋的專屬經濟區和大陸架劃界問題不斷引起爭端，且公約針對海洋環境保護方面僅僅為一般性、原則性的規定，在實際應用上可能會導致自由裁量權的肆意擴張以及不同立場的任意性解釋，所以針對南海海洋環境需要周邊國家協同確定環境治理的法律法規，以國家環境法規為指導，在南海范圍內針對特定的區域和環境問題結合實際情況，對環境保護工作提出相應的合作性區域規定。在“21世紀海上絲綢之路”的倡議提出后，中國積極推進與南海周邊國家的海洋合作，使得各國開始正視南海海洋環境問題、協商環境保護是南海區域協同確定環境管理法規的重要一步。

3.2 國內法治保障

3.2.1 建立專門性機構，體現保護海洋環境重要性

海洋污染、資源破壞、生態多樣性退化等嚴重的南海海洋環境問題迫在眉睫，南海作為三大領海之一，不僅有豐富的海洋資源和經濟價值，還承載了當今國際上國家主權完整、不可侵犯的戰略意義。在國家海洋局的領導下，南海地區建設專門性環境保護機構具有一定的可行性。首先，南海地區陸源污染、船舶污染事故、傾倒源污染等問題日益嚴重，海洋環境保護問題不可忽視，建設海洋環境保護的專門性機構可以專注于海洋保護事務，加大對海洋保護的源頭管理和控制。其次，南海爭端問題是長期的、不間斷的政治問題，南海鄰國都覬覦南海的海洋資源和戰略價值，這對保衛南海、捍衛主權產生了一定的威脅和約束，例如在“南海仲裁案”的政治鬧劇中裁定南海地區破壞生態系統、瀕危動物等不實內容，所以對于南海地區的特殊性必須加強針對性治理，成立專門性的環境保護機構不僅可以緩解環境問題，還可以就資金、人力等問題合理配置資源，優化南海地區建設體系[17]。

3.2.2 加強具體法律規制，讓監督和執法有法可依

南海地區的海洋環境保護是發展藍色經濟，促進海洋經濟轉型的重要內容，僅靠強有力的法律規制還遠遠不夠，還需要有具體有效的法律規制和執法細則。在海洋環境保護立法方面，宏觀地規定了海洋環境保護的義務和破壞環境要承擔法律責任等，但就環境保護內容沒有具體、明確的規定，現存法律多為倡議性或原則性規定，缺乏實踐性，致使在海洋環境保護執法、司法等實際操作過程中存在較大問題。為此，需要在立法方面進一步細化規范海洋環境保護細則，使法律規定具有前瞻性和可操作性，促進執法、司法更加公開透明。在海洋環境保護的執法方面，由于缺乏具體完善的法律規定和操作章程、責任標準等，會導致執法程序的不規范，法律監督的隨意性、盲目性等，需要加強執法工作的針對性，尤其在目前南海周邊國家以及其他國家在南海問題強勢介入的情況下，制定明確的執法程序和標準，在和平共處的基礎上解決爭端、捍衛國家主權尤為重要。

3.2.3 協調劃分職權界限

國家高度重視南海地區管轄和發展問題，目前對于南海所轄地區的管理體系仍然以自上而下的管理體系為主，即管理主體為國家海洋局南海分局、海南省海洋與漁業廳，其中海南省三沙市管轄南海諸島中的西、南、中沙群島，三者形成垂直的管理體系，可以監督完善職權問題。但責任主體數量較多也會造成權責不明、范圍不清的情況，所以需要協調加強職權界限的劃分，需要上述三個海洋行政管理主體在管轄范圍和職責權限的明確分工、相互配合協調才能更好地改善南海環境問題，采用出臺法律或者地方性法規的方式明確進一步明確三者的管理范圍或管轄事項，防止各個主體間的管轄范圍、管理事項的交叉重疊，最后導致職權濫用、相互推諉的現象。

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Research on the legal guarantee of marine environment protection in the South China Sea

LIU Yang， ZHAO Le

（Dalian Ocean University， Dalian 116000， Liaoning China）

Abstract：As one of the three major marginal seas in China， the South China Sea has attracted international attention due to its special geographical location and strategic significance. With the continuous development of the blue ocean and economic transformation， Marine environmental protection problems in the South China Sea have become frequent. On the basis of explaining the importance of marine environmental protection in the South China Sea， this paper analyzes the international and domestic status of marine environmental protection in the South China Sea and the corresponding legal provisions， discusses the existing legal status of marine environmental protection in the South China Sea from the aspects of marine pollution and domestic and foreign legal regulations of marine protected areas， and analyzes the existing legal issues of marine environmental protection in the South China Sea from both international and domestic perspectives. It calls for regional coordination and cooperation internationally， the formulation of environmental protection laws and regulations， the establishment of specialized environmental protection institutions in China， the strengthening of specific legal regulations， and the coordination and division of terms of reference to explore the legal guarantee path for marine environmental protection in the South China Sea， so as to promote the sound development of the marine environment in the South China Sea and realize the high-quality transformation of the marine blue economy.

Keywords：South China Sea; marine environment; environmental protection; legal protection; regional collaboration

作者簡介：劉洋（1985.7-），女，大連海洋大學，經濟學博士，工商管理博士后，副教授，研究方向：海洋經濟、漁業管理與執法、海洋法律與政策等。E-mail：liuyang2255@126.com。

通訊作者：趙樂（1997.10- ），女，在讀研究生，研究方向：行政法、漁業法。E-mail：zjc901914@163.com。