集體土地上房屋搬遷補償制度實施績效評價

于濤　馬蓉　唐蘇生　蔣博　夏亞洲　朱高立

摘要：作為土地搬遷制度的核心組成部分，集體土地上房屋搬遷補償關乎農民切身利益。文章采用問卷調查和實地訪談法，基于江蘇、山東、浙江、安徽四省六市十村的實地調研數據，從相關者滿意度、目標實現程度、公平性、被搬遷農民生活水平等4個方面評估了集體土地上房屋搬遷補償改革績效。結果表明，第一，整體上，集體土地上房屋搬遷補償績效達到良好級別，可判定制度實施基本達到目標，取得了一定的成效。第二，細分層面，土地搬遷目標完成程度、與搬遷有關的主要利益相關者滿意度均達到優秀級別，但搬遷制度改革公平性和被搬遷農民生活狀況兩項指標均有一定提升空間，建議在公眾參與度和被搬遷農民就業渠道拓展方面繼續探索。

關鍵詞：鄉村振興；集體土地上房屋搬遷；績效評價

自改革開放以來，城市化已成為中國經濟社會發展的顯著特征。城市發展帶來了大規模的土地利用變化，特別是在農村地區，伴隨著大規模的集體土地上的房屋搬遷。這個過程涉及土地資源再分配、農村居民產權保障和社會公平正義等多重因素，而集體土地房屋搬遷補償制度是促進城市化的重要機制之一。然而，隨著城市化推進，該制度面臨諸多挑戰，如搬遷程序不規范（張華，2022）、補償標準地區間差異明顯（韓鮮籽，2022；高海，2020）、補償方式單一（許中緣和崔雪煒，2019）、管理模式模糊（黃健雄和郭澤喆，2020）等問題。這些問題凸顯了制度在實際執行中面臨的挑戰，也引發了對其績效的擔憂。

為了解決這些問題，政府和學術界加強了對搬遷補償制度的評估研究，確保政策更好地服務于農村發展和鄉村振興。黨中央高度重視鄉村振興，國務院各部門和地方各省份近年出臺了一系列影響重大的振興意見和實施方案，吸引了大量資本、人才、土地和政策資源，鄉村發展迎來了關鍵的歷史機遇期（燕連福和毛麗霞，2023；劉戰偉，2023）。2020年1月1日，新《土地管理法》正式實施，從法律上進一步維護農民權益，將農民利益作為搬遷制度改革的核心。目前，我國農村集體土地上房屋搬遷補償機制改革已進入攻堅階段，各地根據自身特色探索地方性搬遷補償制度的改革效果（閻巍，2022；喻文莉，2019；李宴，2016）。

搬遷補償制度績效評估是科學制定和完善搬遷補償政策的重要手段（楊青貴，2015）。為了探索集體土地上房屋搬遷補償制度的實施績效，課題調研組先后在江蘇、山東、浙江、安徽四省六市十村進行調研，通過收集實際數據和社區反饋，客觀評價該制度的績效表現，為其完善提供依據。這項評估工作對推動農村發展和鄉村振興、維護農民合法權益具有重要的理論和實踐意義。

一、集體土地上房屋搬遷補償制度實施績效評價指標體系構建

（一）構建目的

集體土地上房屋搬遷補償制度實施績效評價指標體系旨在評估和優化搬遷補償政策，為決策提供科學依據。通過系統的評價指標體系，科學衡量搬遷補償政策在縮小搬遷范圍、規范程序、完善保障和收益分配機制等方面的實施效果。同時，考慮多方利益相關者的滿意度，包括被搬遷農民、地方政府、村集體和中央政府的反饋。評價體系需全面衡量搬遷對農民生活的影響，如收入、生活水平、居住環境和就業安置情況，并關注長期生活質量影響。為確保政策公平和透明，評價體系還應包含信息公開度和公眾參與度指標，提升政策公信力和執行效果。

（二）構建原則

構建集體土地上房屋搬遷補償制度實施績效評價指標體系應遵循以下原則：

科學性原則。基于科學的理論和方法，確保設計合理、數據可靠、方法嚴謹，充分考慮各種影響因素，確保結果客觀準確。

全面性原則。涵蓋搬遷補償政策的各個方面，包括政策目標實現、利益相關者滿意度、搬遷對農民生活的影響、信息公開度和公眾參與度，全面反映政策效果和影響。

實用性原則。具有實際操作性，能夠有效指導政策實施和改進，指標設計簡明，數據收集方法簡便，評價結果明確，提供具體建議。

動態性原則。具備靈活性和適應性，能根據實際情況調整優化，反映最新政策和社會變化。

公正性原則。公平公正，充分反映各方利益相關者的意見和需求，考慮被搬遷農民、地方政府、村集體和中央政府等各方利益，確保結果公正可信。

（三）構建標準

為了確保評價指標體系的科學性和有效性，構建過程中需遵循以下標準：

代表性和可測量性。選擇能代表政策實施關鍵方面的指標，并通過量化或定性方法測量。

數據可獲得性和可靠性。確保評價所需數據易獲取且可靠，保證結果準確。

評價方法科學性和合理性。采用描述性統計分析、回歸分析和層次分析法等科學合理的方法，確保評價過程嚴謹和結果可信。

系統性和層次性。評價體系應有明確層次結構，系統反映政策實施各方面。

指標權重合理性和科學性。合理確定各指標權重，確保結果公正科學。

（四）指標選擇

本研究通過效果模式評估集體土地上房屋搬遷補償制度的實施績效，構建了綜合性的績效評價指標體系。首先，在目標實現程度方面，選擇了縮小搬遷范圍、規范程序、完善保障機制和建立增值收益分配機制等指標，反映搬遷制度的核心任務和目標實現情況。其次，考慮主要利益相關者的需求，設立了滿意度指標，涵蓋被搬遷農民、地方政府、村集體和中央政府的滿意度，及強征上訪事件發生率，評估需求滿足情況。此外，選取了搬遷前后收入水平、生活水平、居住環境和就業安置比率等指標，反映搬遷對農民生活質量的影響。最后，將信息公開度和公眾參與度納入評價體系，評估搬遷過程的透明度和農民參與決策的程度。通過這些指標，構建了全面、多維度的評價體系，科學評估搬遷補償制度的實施績效。

二、數據來源與研究方法

（一）數據來源

本研究選擇江蘇、山東、浙江、安徽四省六市十村進行實地調研。具體包含江蘇省南京市棲霞區樺墅村和高淳區小茅山腳村、山東省青島市黃島區大陡崖村、山東省濟南市歷城區蘆南村、浙江省義烏市大陳鎮甘山村和佛堂鎮倍磊村、浙江省江山市賀村鎮山底村和新塘邊鎮日月村、安徽省合肥市廬江縣萬山鎮長沖村和長豐縣吳山鎮梨園村。研究團隊發放了300份問卷，并成功回收285份，回收率達到了95%。在這些回收問卷中，有269份問卷被視為有效問卷，有效率達到了94%。這些問卷提供了有關搬遷補償制度實施的寶貴數據。

（二）研究方法

為避免主觀性導致的測量誤差，本文采用熵值法作為搬遷補償制度實施績效水平的測度方法。

1.數據標準化處理

由于各指標的量綱不同，先要對數據進行標準化處理。常用的標準化方法包括最小-最大標準化和Z-score標準化。常用的公式如下。

最小-最大標準化：

Zij=■（1）

其中，Xij表示第i個樣本在第j個指標上的值，X■■和X■■分別為第j個指標的最小值和最大值。

Z-score標準化：

Zij=■（2）

其中，μ■■為第j個指標的均值，σ■■為第j個指標的標準差。

2.計算各指標的熵值

熵值法的核心是計算各指標的熵值。

計算第j個指標下第i個樣本的比例：

Pij=■（3）

計算第j個指標的熵值：

Ej=-■∑■■Pijln（Pij） （4）

其中，n為樣本數，Pij為第i個樣本在第j個指標下的比例。

3.計算各指標的權重

根據熵值計算各指標的權重。熵值越小，權重越大。

計算第j個指標的信息效用值：

dj=1-Ej（5）

計算第j個指標的權重：

Wj=■（6）

其中，m為指標數。

三、結果與分析

采用德爾菲法進行評估分級，指標評分值被分為4個等級，滿分為100分。評分等級包括合格、一般、良好和優秀，各級別的分數范圍見表2。

（一）目標實現程度的評估結果與分析

在目標實現程度的評估中，研究選擇了縮小搬遷范圍、規范搬遷程序、完善多元保障機制和建立增值收益分配機制等指標。表3結果顯示，目標實現程度的總體評估分值為95.52，達到優秀級別。這表明在被調查地區，搬遷補償政策在縮小搬遷范圍和規范搬遷程序方面取得了顯著成效，特別是通過多元保障機制和增值收益分配機制的完善，顯著提升了政策的實際效果。具體而言，縮小搬遷范圍的標準化值為100，表明此項指標達到了最優水平。這與地方政府在實際操作中采取的一系列嚴格措施有關，如通過科學規劃和精細化管理，確保搬遷范圍的合理性，避免不必要地擴大搬遷范圍。此外，規范搬遷程序的標準化值也達到了100，反映出地方政府在制度執行過程中高度重視程序的規范化，通過嚴格的法律和行政程序，確保了搬遷過程的透明和公正。多元保障機制和增值收益分配機制的標準化值分別為90和100，這表明雖然大部分地區在這些方面表現良好，但仍有一定的改進空間。例如，一些被調查地區的多元保障機制尚不完善，導致部分被搬遷農民在搬遷后的生活保障不足。進一步完善這些機制，確保被搬遷農民能夠獲得全面的保障，仍是未來政策優化的重點。

（二）相關者滿意度的評估結果與分析

在相關者滿意度的評估中，指標涵蓋了被搬遷農民對補償安置和搬遷工作的滿意度、搬遷工作人員滿意度及搬遷過程中強征上訪事件發生率。表3結果顯示，相關者滿意度的總體評估分值為92.61，同樣達到優秀級別。這反映出在被調查地區，搬遷補償政策在滿足主要利益相關者需求方面表現出色。被搬遷農民對補償安置的滿意度和對搬遷工作的整體滿意程度的標準化值分別為90和92，表明大多數被搬遷農民對現行的搬遷補償政策持積極評價，認為補償金額和安置措施基本合理。然而，搬遷工作人員的滿意度和強征上訪事件發生率的標準化值為93和95，這反映出在實際操作中，工作人員普遍認可現行政策，但仍有部分地區存在強征現象，導致上訪事件的發生。未來應加強對搬遷過程中強制措施的管控，確保搬遷工作更加和諧、有序。

（三）被搬遷農民生活狀況的評估結果與分析

被搬遷農民生活狀況的評估涵蓋了搬遷前后收入水平、生活水平、居住環境和就業安置比率等指標。表3結果顯示，被搬遷農民生活狀況的總體評估分值為66.72，處于中等水平。這表明在被調查地區，雖然搬遷補償政策在一定程度上改善了被搬遷農民的生活狀況，但仍有顯著的提升空間。具體來說，搬遷前后收入水平、生活水平和居住環境的標準化值分別為78、73和78，表明搬遷在一定程度上提升了農民的生活質量，但提升效果有限。這可能與補償金額不足、安置房質量不高及后續支持措施不完善有關。尤其是就業安置比率的標準化值僅為26，顯示出大部分被搬遷農民在搬遷后面臨就業困難。這需要通過多種措施，如提供就業培訓、增加就業機會、支持自主創業等，幫助被搬遷農民實現就業安置。

（四）公平性的評估結果與分析

公平性的評估包含了信息公開度和公眾參與度兩個指標。表3結果顯示，公平性的總體評估分值為74.44，處于良好水平。信息公開度和公眾參與度的標準化值分別為80和70，表明雖然大部分地區在信息公開和公眾參與方面有所進步，但仍需進一步改進。在信息公開度方面，一些地區已經建立了較為完善的信息公開制度，確保了搬遷過程中的透明度和公正性。然而，公眾參與度的表現仍有待提高，部分被調查地區的農民在搬遷決策中缺乏足夠的參與機會。這表明需要進一步強化公眾參與機制，確保農民在搬遷過程中的決策話語權，從而提升政策的公信力和執行效果。

四、結果與建議

本文以江蘇、山東、浙江、安徽四省六市十村的調查數據為基礎，從目標實現程度、相關者滿意度、被搬遷農民生活水平和公平性視角出發構建指標體系。評估結果表明，搬遷補償制度實施工作基本符合宏觀改革要求，目標實現情況較好。然而，也暴露出一些問題需要關注和解決。第一，需要關注被搬遷農民的就業安置工作。第二，應進一步強化民眾參與度，建立公平有效的搬遷補償程序。對此，提出政策建議。

依據差異化需求，探索更加多元化的補償方式。留地安置：集體土地上房屋搬遷后，部分建設用地用于建設村辦企業，增加集體資產。通過村辦企業的運營，村民可以分享企業的紅利，提高村集體的經濟實力。就業安置：一是安排失地農民到用地單位工作或者其他企業就業；二是對失地農民有針對性地提供技能培訓，以提高農民的就業競爭力；三是為自主創業的農民提供政策和資金方面的扶持，鼓勵他們自主創業。股份安置：在被搬遷農民與企業雙方自愿協商的基礎上，可以考慮以搬遷補償安置費用出資入股的方式。

強化村企合作功能，增強鄉村振興凝聚力。樺墅村、大陡崖村和蘆南村通過村企聯合，企業可以更好地獲取土地和勞動力，提高產品質量和競爭力，降低生產成本。這有助于企業在市場上獲得更好的發展機會，為城市和鄉村帶來雙贏。村企合作不僅有助于企業的發展，還能夠為鄉村振興事業提供有力支持。通過合作，可以發展特色農業、農村旅游等鄉村產業，提高農民的收入水平，改善鄉村基礎設施，推動農村經濟的多元化發展。村企合作模式可以為本地勞動力提供充足、高效且具有發展前景的就業崗位。

喚醒村民集體意識，激發公眾參與內驅力。樺墅村通過“黨支部+合作社+社會組織+民宿+農家樂+農戶”多方協作模式激發了公眾參與積極性，實現了更好的村莊治理和發展。大陡崖村引入了“德育銀行”概念，將村民主動參與村莊治理的行為具化和量化，這一舉措推動了鄉村治理由“村事”逐漸變為“家事”，有效解決了鄉村治理“沒依據、沒抓手、沒人聽”的問題，增強了集體意識。蘆南村通過“重走”經濟發展的集體道路，形成了強大的內驅力，文明和諧蔚然成風。

參考文獻：

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＊本文系教育部人文社會科學一般項目（21YJC630183）、國家社科后期資助項目（22FJYB017）階段性成果。

（作者單位：于濤、馬蓉、唐蘇生、蔣博、夏亞洲，南京市土地整理和集體土地征收管理中心；朱高立，南京財經大學）