美國聯邦預算辦公室關于《第A-25號通告的修正》（移交備忘錄第1號）

李秀玉/譯 唐佳燕/譯

原文出處：關于政府服務的收費問題，美國《1952 年獨立辦公室撥款法》（Independent Offices Appropriation Act， 1952）第五章（即《美國法典》31編第9701條）規定：

“（a）國會認為，一個機構（混合所有制政府公司除外）向一個人（美國政府公務人員除外）提供的每項服務或有價值的東西，都應盡可能保持其可持續性。

（b）機構（混合所有制政府公司除外）的負責人可以制定規定來確定該機構提供的服務或有價物品的收費。行政機構負責人制定的規定受總統制定的政策的約束，并應盡可能統一。每項收費的確定應當是公平的且須基于：

（1）政府的成本；

（2）該服務或者物品對于接受者的價值；

（3）公共政策或者利益；

（4）其他相關要素。

（c）本條不影響美國法律所規定的：

（1）有關禁止確定和收取費用以及費用的處置；

（2）有關確定收費的基準的規定，但在本節與該規定的一致范圍內，可以重新確定一項收費。”

根據上述規定，美國聯邦預算辦公室（The Office of Management and Budget， OMB）于1959年發布《第A-25號通告（Circular No. A-25）》，對政府服務收費做出細化規定，后于1993年發布本通告對1959年通告做出修訂。——譯注

譯者簡介：李秀玉，市場監管總局價監競爭局二級調研員；唐佳燕，廣西大學價格收費監管研究中心研究助理。

編者按：根據美國《1952 年獨立辦公室撥款法》（Independent Offices Appropriation Act， 1952）第五章（即《美國法典》31 編第 9701 條）的規定，美國聯邦預算辦公室（The Office of Management and Budget， OMB）于 1959 年發布《第 A-25 號通告（Circular No. A-25）》，對政府服務收費做出細化規定，后于 1993 年發布本通告對 1959 年通告做出修訂，旨在明確對政府服務、銷售或使用政府商品或資源進行收費的聯邦政策。

行政部門和機構負責人備忘錄

主題：使用者收費（User charges）

1.立法目的

2.廢止

3.權限

4.適用范圍

5.政策目標

6.一般原則

7.實施

8.機構職責

9.費用的處置

10.新活動

11.咨詢

1.目的

本通告旨在明確對政府服務、銷售或使用政府商品或資源進行收費的聯邦政策。它提供了有關使用者收費（user charges）的范圍和種類的詳細信息，并在此基礎上規定了應當設定何種使用者收費。此外，本通告還為相關機構實施收費以及費用的使用提供了指導。

2.廢止

本通告頒布后，廢止1959 年 9 月 23 日管理和預算辦公室的《第A-25號通告（Circular No. A-25）》以及第1號和第2號移交備忘錄。

3.權限

本通告權限來源于1952年的《獨立辦公室撥款法》第五章（《美國法典》第31卷第9701節）；《美國法典》第31卷第1111節；以及第8248號和第11541號行政命令。

4.適用范圍

a.本通告的規定涵蓋了所有提供特定利益（special benefits）給那些超出一般公共利益的接受者的聯邦活動。本通告不適用于政府立法和司法部門的活動，也不適用于《美國法典》第31編第9701節所規定的混合所有制公司的活動。

b.各機構對《互聯網用戶收費條例》下的使用者收費進行評估時應適用本通告。此外，本通告為各機構根據其他法律對使用者收費進行評估提供了指導。因本通告僅在法律允許的范圍內適用，所以當法律規定禁止在某項服務上進行使用費評估或涉及使用費的某個方面（例如：誰支付費用；費用的多少；費用如何處置等），則該法律優先于本通告；在某些情況下（例如：根據相關聯邦盈余財產法進行的銷售或處理活動；為軍事人員和文職雇員提供附加福利），只要其不與法律相抵觸，就應適用本通告提供指導。該分析同樣適用于處理使用者收費問題的行政命令。

c.無論何時，如果預算和管理辦公室的通告提供了有關特定領域的使用者收費的指導，則該通告的指導應當被認為符合本通告的要求。此類通告如：《第A-45號通告》，關于租用宿舍的收費；《第A-130號通告》，關于聯邦信息資源的管理；《第A-97號通告》，關于向州和地方政府提供專門技術服務。

5.政策目標

美國政府的目標是：

a.確保各機構提供給特定接受者的每項服務、銷售或使用政府商品或資源是能夠自我維持的；

b.通過對特定利益的接受者實施收費，且該收費至少與政府提供特定利益的成本相當，以此促進國家資源的高效分配；

c.允許私營部門在適當提供相類似的服務、資源或貨物時能夠與政府競爭，并使其不處于劣勢地位。

6.一般原則

如下所述的使用者收費，將針對每個獲得了在聯邦活動中超出一般公眾利益的特定利益的可被識別的接收者進行征收。當現行法律禁止或限制使用者收費時，各機構將定期進行審查，并適時提出立法修改建議。本通告第7節為起草立法與實施使用者收費提供了指導。

a.特定利益

第一，當一項服務（特權）提供給可識別的接受者以特定利益并超出了一般公眾利益時，將會被征收費用（以收回聯邦政府為這項特定利益提供的所有成本或市場價格）。例如，一項政府服務將被視為提供了特定利益并收取使用費，當：

（a）使得受益人能夠獲得比一般公眾更直接或具有實質性的（可被貨幣衡量或不可被貨幣衡量）的收益或價值（例如，獲得專利、保險或擔保條款、許可進行特定活動或業務以及各種公共土地的使用）；

（b）維護了商業的穩定性或有助于樹立公眾對受益人的商業活動的信心（例如，為商業銀行的存款提供保險）；

（c）該服務是應接受者的要求或為其便利而提供的，并且超出了同一行業或團體的其他成員或者一般公眾通常接受的服務范圍（例如，在正常工作時間后接收護照、簽證或飛行員證書以及接受海關檢查）。

第二，確定要評估的使用費金額。

（a）除了第6c節規定的情況外，使用者收費將會足以收回聯邦政府以主權國家身份提供此服務、資源或物品的所有成本（第6d節中的定義）；

（b）除第6c節規定的情況外，當政府不以主權國家的身份提供此服務、資源或物品時（如租用聯邦政府所有的建筑），使用者收費將基于市場價格（第6d節中的定義）。在這些商業類型的情況下，使用者收費不僅限于收回全部成本，也可能產生凈收入；

（c）使用費將在提供服務之前或提供服務時收取，除非事先獲得允許有償服務的撥款和授權；

（d）使用者收費應盡可能設定為費率，而非固定的金額，以此調整政府成本的變化或所提供的商品、資源或服務的市場價格的變化（第6d節中的定義）。

第三，如果政府提供的服務、商品或資源不僅為特定利益的接受者提供利益，同時也為公眾提供了利益，則應根據第6a節第（2）款的規定收費。因此，當公眾獲得的利益是機構向可識別的接受者提供特定利益的必然結果時（即公眾利益的提供并非獨立，而僅僅是提供特定利益的附帶），則機構無需向公眾分配任何成本，而應設法從可識別的接受者那里收回聯邦政府提供特定利益的全部成本或市場價格。

第四，當特定受益人的身份不明，且該服務可被視作主要為了一般公眾利益的情況下，則該服務不應收費。

b.向直接受益人收費。即使全部或部分特定利益隨后可能轉讓給其他人，也將向特定利益的直接受益人收費。

c.例外

第一，如果提供免費服務是出于對外國政府或國際組織的適當的禮貌或在規定了與外國互惠的同等費用的情況下，代理機構負責人或其指定人員可以作出超越一般原則的例外決定。

第二，在下列情況下，機構負責人或其指定人員可向管理和預算辦公室建議對一般原則作例外處理：

（a）收取這些費用的成本將會不適當地占用活動的費用；

（b）機構負責人或其指定人員認為有理由破例的其他情況。

第三，所有例外的期限均不得超過四年，除非是機構負責人或其指定人員根據第6c節第（1）款批準的例外或管理和預算辦公室根據第6c節第（2）款審查后批準的確定是否有必要延續的例外。

第四，第6c節第（2）和第（3）款規定的例外和延期申請應提交給管理和預算辦公室主任。

d.確定全部成本和市場價格

第一，“全部成本”包括聯邦政府提供的貨物、資源或服務方面的所有直接、間接的成本。這些成本包括但不限于：

（a）直接、間接的人事成本，包括工資和醫療保險和退休保險等附加福利。退休成本應包括《第A-11號通告》中規定的員工供款未涵蓋的所有（有資金或無資金的）應計成本。

（b）實際管理費、咨詢費和其他間接費用，包括材料和供應費、水電費、保險費、差旅費，以及土地、建筑物和設備的租金或估算租金。如果采用估算租金成本，則應包括：

（i）除非有更好的估算方案，折舊的建筑或設備的估算費用應當根據美國國稅局官方的折舊準則確定；

（ii）土地、建筑、設備和其他資本資源的年回報率（相當于長期國債的平均利率）。

（c）管理和監督費用。

（d）收集、研究、制定以及執行有關標準、法規的成本，還包括任何必要的環境影響說明。

（e）應從機構最佳可用記錄中確定或估算全部成本，且無需為此目的而單獨設定新的成本計算機制。

第二，“市場價格”是指基于開放市場競爭的商品、資源或服務的價格，其不會造成商品、資源或服務的短缺或過剩。

（a）當某種商品、資源或服務存在大量競爭性需求時，其市場價格將通過商業慣例等方式確定：

（i）通過競標；

（ii）參考與政府提供的商品、資源或服務相同或相似的商品、資源或服務（例如，私人營地或牧場附近的露營地）在競爭性市場上的現行價格，并根據需求、服務水平和商品或服務質量進行適當調整。

（b）在缺乏大量競爭需求的情況下，市場價格的確定將考慮與政府提供的商品資源或服務相同或基本相似的商品、資源或服務的現行價格，然后調整商品、資源或服務的供應量或價格，使其既處于不短缺也處于不過剩的情況（如偏遠地區的露營地）。

7.實施

a.一般原則是通過頒布法規來制定使用者收費的規則。

b.當法律禁止或限制某項收費時，應提出立法建議允許設定收費。一般來說，立法應設法解除對使用者收費的限制并允許根據本通告所提供的準則設立收費標準。而當這種一般性授權不太可能通過時，就應該尋求更嚴格、限制性更強的授權。收費水平應以本通告第6節的指導原則為基礎。必要時，立法應當：

第一，概括地定義進行評估收費的服務和所使用的定價機制；

第二，指明將要被提前或同時收取的費用，除非該服務事先獲得了允許提供有償服務的撥款和授權；

第三，明確收款的貸方（見第9節）。立法提議通常不應規定具體的收費。使用者收費計劃應按規章制定，這樣可以行政性地更新收費標準，以反映成本和市場價值的變化。如認為按第6節中規定的水平收費是不可行的，則應將收費水平設置為接近切實可行的水平。

c. 消費稅是另一種向特定受益人收取為其提供的政府服務費的方式。在消費稅目前為有利于特定個人的政府服務融資的情況下，不應提議新的使用者收費。各機構對消費稅的管理成本明顯低于收費，且消費稅的負擔幾乎完全由使用者承擔（例如，為公路建設融資的汽油稅）的情況下，可以考慮提議征收新的消費稅。消費稅不能通過行政措施征收，而需要通過立法來確定征收消費稅的各項規則。立法應符合本通告第7b節的標準，但有必要明確說明稅率。機構應對這些稅收進行定期審查，并酌情提出新的立法，以根據成本的變化更新稅收情況。任何消費稅提案都必須得到財政部稅收政策助理部長的批準。

d.在以行政方式制定使用者收費的方案時，各機構應審查除《獨立辦公室撥款法》外的其他可能授權實施此類收費的所有法定權力來源。

e.在提出新的收費或對現有收費進行修改時，應咨詢為相同或類似用戶群提供特定利益的其他計劃的管理者。應盡可能聯合提出立法建議，并盡可能使用聯合收集工作以減輕使用者負擔。

f.應盡力將收款費用保持在最低水平。在設定各項收款工作時，應考慮《第 A-76號通告》（商業活動的執行）所體現的原則。

g.立法提案必須按照《第A-19號通告》的要求提交給管理和預算辦公室。為確保在預算賬戶結構中適當安排使用費的計劃，鼓勵各機構在提案制定的早期階段與管理和預算辦公室進行討論。

8.機構職責

各機構負責適用和實施與本通告原則相一致的使用者收費計劃。各機構應：

a.明確本通告涵蓋的服務和活動；

b.確定特定利益的范圍；

c.根據第6節中規定的原則，酌情確定全部成本或市場價格；

d.根據第7節中的指導意見，通過頒布法規或提交適當的立法文件來設定收費；

e.每兩年審查一次機構對使用費的收費情況，包括：

（1）對現有收費進行調整，以保證其反映成本或市場價值的變化；

（2）對所有其他機構項目進行審查，以確定該費用是否能被評估為政府服務或其是否為政府商品或服務的使用者。各機構應根據《1990年首席財務官法案》中的《首席財務官年度報告》的要求來討論對使用者收費開展的兩年期審查的結果以及產生的建議；

f.確保收款工作符合管理和預算辦公室《第A-123號通告》（內部控制制度）的要求并采取適當的審計標準；

g.保存以下記錄，以便隨時查閱：

本通告所涵蓋的服務或活動；

所提供特定利益的范圍；

本通告一般原則的例外情況；

用于設定收費的信息以及具體方法；

每項對使用者收費的收款情況。

適當保存用于設定使用者收費信息的記錄，并應要求向管理及預算辦公室提供這些記錄，以評估附表，并根據《第A-11 號通告》的要求向管理及預算辦公室提供使用者收費的相應數據。

9.費用的處置

a.除非法規另有規定，收取的使用者費用將按照《美國法典》第31編第3302條的要求，作為雜項收入計入財政部的總儲備金。

b.在某些情況下，立法中允許行政機關機構保留收款的提案是適當的，但提案應符合第7b節中的指導原則。如果收費的目的是為某項服務提供資金，而提供該服務又于自負盈虧的基礎上設定，該活動就有賴于足夠的收款，那么對于允許機構進行保留收款的提案可能是適當的。

第一，一般而言，機構對其撥款經費的職責行使應受年度撥款說明的限制。但是，如果服務的提供取決于不定期或不可預測的需求（例如，收費是用于補償一個機構檢查員在正常工作時間以外提供服務的加班費用），則可以申請免除年度撥款控制。

第二，總體來說，允許將費用記入賬戶的立法提案也應符合本通告所載的收回全部成本的指導方針。超過全部成本回收的費用，以及為收回退休成本部分而增加的費用，應作為雜項收入計入財政部總儲備金，以彌補員工繳款未涵蓋的所有（有資金或無資金）應計成本。

10.新活動

本通告所規定的政策和標準適用于當各機構在開展新的或擴大聯邦活動中為提供特定利益而準備立法提案的情況。

11.咨詢

任何有關本通告的信息，請咨詢管理和預算辦公室負責該機構預算估算的審查員。