陜西省鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接研究

摘要 陜西省內關中、陜北、陜南3個板塊自然條件、資源稟賦、經濟發展水平各有特色，如何因地制宜地做好鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接工作，在產業、就業、生態保護、文化傳承、公共服務、人才建設等方面仍然面臨著許多困境。充分考慮當地的自然資源條件和經濟發展實際，通過提升產業發展水平，破解群眾就業難題，加大生態保護力度，煥發鄉村文化活力，提升公共服務水平，加強人才隊伍建設，有利于陜西鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接。

關鍵詞 脫貧攻堅；鄉村振興；有效銜接

中圖分類號 F 323.8? 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2024）12-0255-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.12.054

Research on the Effective Connection Between Consolidate and Expand the Achievements of Poverty Alleviation and Rural Revitalization in Shaanxi Province

ZHAO Xiao-min

（Party School of the Shaanxi Provincial Committee of CPC （Shaanxi Institute of Public Administration），? Xian，Shaanxi 710061）

Abstract In Shaanxi Province，the natural conditions， resource endowments and economic development levels of the three plates in Guanzhong， Northern Shaanxi and Southern Shaanxi have their own characteristics. How to consolidate and expand the achievements of poverty alleviation and effectively connect with rural revitalization according to local conditions is still facing many difficulties，especially in industry， employment， ecological protection， cultural inheritance， public services and talent construction. Fully considering the local natural resource conditions and the reality of economic development， it is beneficial for Shaanxi to consolidate and expand the achievements of poverty alleviation and effectively connect with rural revitalization by improving the level of industrial development， solving the problem of mass employment， strengthening ecological protection， glowing the vitality of rural culture， improving the level of public services and strengthening the construction of talent team.

Key words Poverty alleviation;Rural revitalization;Effective connection

基金項目

中共陜西省委黨校（陜西行政學院）2023年度校（院）級課題。

作者簡介 張曉敏（1981—），女，甘肅白銀人，講師，碩士，從事“三農”問題與鄉村振興戰略研究。

收稿日期 2023-07-31

建立健全鞏固拓展脫貧攻堅成果長效機制，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，是“十四五”規劃和2035年遠景目標的重要內容。做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，“關系到構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，關系到全面建設社會主義現代化國家全局和實現第二個百年奮斗目標”［1］。2021年12月，習近平總書記在中央農村工作會議上強調，“鄉村振興的前提是鞏固脫貧攻堅成果，要持續推動同鄉村振興戰略有機銜接，確保不發生規模性返貧”［2］，再次明確了推動鄉村振興戰略的底線任務。從中央政策層面可見，做好鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接，是全黨“三農”工作的重中之重。

1 問題提出與文獻回顧

鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接是當前“三農”領域的熱點問題，最新的研究成果主要集中在以下方面：從銜接內容與框架上來看，對于二者有效銜接的研究應當包括銜接理論、銜接路徑、銜接體系、銜接政策［3］。未來研究需要重點關注扶貧開發與鄉村發展的時空格局與關鍵問題、相對貧困治理機制與成效提升策略、城鄉融合發展與鄉村振興互饋機制等命題［4］。二者有效銜接的總體框架構建需以區域分異理論、區域發展階段理論以及人地關系地域系統理論等為基礎，根據空間尺度、地域類型與發展階段，選取創建有效銜接試點示范區［5］。從銜接邏輯與關系上來看，鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興在形成背景、目標任務和實踐內容等方面相互區別，而在概念范疇、實踐時限、相互作用和實踐過程等方面又緊密聯系［6］，二者既具有戰略一致性，又具有相互借鑒性［7］。在“理念-體制-主體”的理論分析框架下，二者呈現出理念互融、體制互通、主體一致的邏輯關系，但也面臨著理念目標銜接難、體制機制融合難、參與主體延伸難等方面的困境［8］。若從政策協同視角來看，脫貧攻堅與鄉村振興在政策供給目標、方式和內容等方面都具有政策協同性［9］。同時，由于脫貧攻堅與鄉村振興在空間上是高度重疊的，因此，從空間再生產出發可以更好地厘清從脫貧攻堅到鄉村振興的連續性與發展性［10］。從銜接路徑與對策上來看，推進脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接，應以促進全體農村居民的生計改善和全面發展為根本導向［11］。其工作重心在于提升精準扶貧效能，補齊短板弱項，關注特殊貧困群體，發展壯大集體經濟，加快相對貧困治理機制建設［12］。發揮基層政府治理能力與社區自組織運行能力，能夠賦予貧困社區與貧困人口文化動能［13］。通過文化與農業要素融合，能夠實現傳統農業轉型發展和農民持續穩定增收效應，從根本上轉變區域經濟增長的動力機制［14］。從財政保障角度看，引導市場機制發揮優勢具有客觀必然性［15］，以需求為導向的金融支持能夠保證脫貧攻堅向鄉村振興戰略順利過渡［16］。

學術界對鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的關注度持續增高，從已有文獻看，關于銜接內容與框架以及二者之間邏輯關系的研究已經相對成熟與完善，但是關于銜接路徑與對策的研究偏重理論闡釋，有針對性和可操作性的實踐經驗少，忽略了我國地區發展不平衡的現狀，針對區域特點及具體情況的研究較少。因此，陜西省如何鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接，仍然具有十分重要的研究價值。

2 陜西省鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接面臨的困境

陜西省鄉村振興系統始終堅持把鞏固拓展脫貧攻堅成果、防止規模性返貧作為底線任務，積極穩妥推進政策舉措、工作機制與機構隊伍銜接。2021年2月，為進一步鞏固拓展脫貧攻堅成果，接續推動脫貧地區發展和鄉村全面振興，陜西省結合省情實際，制定了《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的實施意見》［17］。2021年5月，陜西省鄉村振興局正式掛牌成立［18］。2021年7月，陜西省委十三屆九次全會再次強調，“切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接工作，大力推進鄉村建設”［19］。2021年9月，陜西省下發26個鄉村振興重點幫扶縣名單［20］。從省內實踐層面可見，陜西省把鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接擺在了突出工作位置。

盡管中央接續出臺政策，陜西省也采取了積極穩妥的推進舉措，但要清醒地認識到，重點幫扶縣經濟社會總體發展水平仍然較低，關中、陜北、陜南3個板塊自然條件、資源稟賦、經濟發展水平各有特點。陜西省如何因地制宜地做好鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接，在產業、就業、生態、文化、公共服務、人才建設等方面仍然面臨著許多困境。

2.1 產業發展困境

產業持續壯大動力不足，特色產業發展規劃有待進一步完善；農業現代化水平有待提高，有影響力的農產品品牌不多，市場競爭力和抗風險能力較弱；農業科技創新供給能力不足，尤其是種業攻堅、適用技術、成果轉化等方面面臨巨大挑戰。

2.2 群眾就業困境

脫貧群眾就業渠道不夠靈活，對勞務輸出的依賴程度較高，國內疫情點狀散發加大了勞務輸出的難度；脫貧群眾就業技能缺乏競爭性，現有就業崗位以勞動密集型產業、低技術水平要求為主；就地就近就業崗位有限，渠道不夠暢通，就業幫扶機制仍需進一步完善，易地扶貧搬遷群眾依然存在“兩頭跑”的現象。

2.3 生態脆弱困境

陜西省自然條件與生態資源空間差異較大，環境保護與經濟發展矛盾十分突出。具體來看，陜北黃土高原面臨水土流失、植被退化、降水資源不足及荒漠化等生態保護問題；關中經濟水平較高，人類活動頻繁，但存在一定程度的林草植被退化、礦產資源開采強度過大等生態問題；陜南秦巴山區耕地面積不足且土質較差，極端天氣頻發，暴雨、洪澇、滑坡及次生災害進一步加大了鞏固與銜接的難度，南水北調中線工程中陜南水源涵養地土壤侵蝕為水質安全保護帶來新的挑戰。

2.4 文化傳承困境

文化傳承缺乏頂層設計，農村人居條件改善過程中忽視鄉村建設的文化特色；村民的民俗文化傳承意識淡漠，鄉風文明與優秀傳統農耕文化逐漸沒落；文化產業意識不強，優秀傳統民俗文化資源未得到充分開發和利用，秦腔、信天游、華陰老腔等非物質文化遺產后繼乏人，皮影、剪紙等傳統民俗藝術也逐漸淡出人們的視野。

2.5 公共服務困境

城鄉公共服務供給水平不均衡，偏遠鄉村義務教育辦學條件有待提升，當前職業教育模式無法滿足技能培訓需求；基層醫療衛生條件仍需大幅改善，養老服務體系不健全，醫療養老服務供給能力不足，缺乏智能技術應用，難以滿足鄉村空心化現狀及日益嚴峻的老齡化趨勢；脫貧群眾參保意愿不強，一定程度上阻礙了農村公共服務保障體系的落實與推進。

2.6 人才建設困境

基層干部工作能力有待提升，后備干部力量不足；農村勞動人口持續流失，新鄉賢作用得不到充分發揮；人才服務機制、人才評價激勵體系和管理體制不健全，科技、教育、醫療、衛生等方面的專業人才引進與留用難度大。

3 陜西省鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接路徑對策

鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接，陜西省應當從產業、就業、生態、文化、公共服務、人才建設等方面探索路徑。

3.1 提升產業發展水平

充分考慮當地資源優勢和產業基礎，全面提升產業發展水平。一是創新產業經營組織方式。通過深挖農村資源要素潛力，優化資源配置，用好土地經營權，盤活各類閑置資源與市場金融資本，培育更多有影響力的農產品品牌，鼓勵引導龍頭企業與脫貧人口建立緊密型利益聯結機制，將脫貧人口嵌入產業鏈，使其充分分享產業鏈增值收益。二是推動農業產業融合發展，因地制宜發展特色產業，大力發展智慧農業、觀光農業，帶動農業向二產延伸、與三產融合，打造一二三產融合和特色產業發展的新樣板。三是提高農業產業科技水平。增強農業科技與農業生產上下游的黏合程度，提高科技成果轉化應用能力，強化校企融合，加大良種聯合攻關支持，加快形成互促互進、良性互動的種業創新體系。

3.2 破解群眾就業難題

充分考慮群眾的就業意愿和就業能力，破解脫貧人口就業難題。一是加大政策補貼力度。繼續實施對轉移就業、社區工廠的政策補貼，支持社區工廠采取以工代賑的方式，鼓勵企業優先吸納脫貧人口和低收入人口務工。對農民工返鄉創業、鄉村能人就地創業、脫貧人口自主創業，給予稅費減免和政府補貼。二是加強職業技能培訓。通過“技能+”培訓，重點打造“三秦制造”“三秦家政”“三秦小吃”“秦遺傳人”等陜西技工品牌。三是積極創新就業形態。在脫貧地區大力發展“小店經濟”“夜市經濟”，支持脫貧人口在縣域地區從事個體經營，創辦投資小、見效快、易轉型、風險低的小規模經濟實體［21］，支持脫貧人口通過新就業形態靈活就業。

3.3 加大生態保護力度

充分考慮當地自然條件和生態環境，推動生態環境持續好轉。一是提升整體監管效能。落實監管保護主體責任，加強統籌協調和監督檢查，多措并舉強化要素保障，充分發揮考核“指揮棒”的作用。加快建設視頻綜合監管系統，完善視頻監管系統功能，推動視頻監管系統與其他各類視頻資源高效整合，推動監管網絡化與網格化有機結合，全面織牢織密監管網絡［22］，真正建成高水平監管保護體系。二是持續深化整治成果。以小水電整治為重點，嚴格監管秦嶺生態保護區違規建筑、農家樂、尾礦庫、礦山等重點領域和突出問題，嚴把項目準入關口，加快產業結構與能源結構調整，著力從根本上解決問題。三是推進生態系統修復。以水源地保護為抓手，突出南水北調中線水源涵養地保護，深化山體、土壤、森林保護修復和生物多樣性保護，帶動生態保護和修復工作全面提升，確保“一泓清水永續北上”［22］。四是防范因災返貧致貧。針對陜南洪澇災害頻發狀況，完善應急預案，加強安全隱患排查，嚴防山體滑坡導致的房屋倒塌、道路坍塌等次生災害。受災地區要做好返貧風險評估工作，著眼長遠制定災后重建政策和規劃，充分調動群眾積極性，盡快恢復正常生產生活秩序，統籌各方力量，科學搞好選址，努力從根本上保證群眾住得安全。

3.4 煥發鄉村文化活力

充分考慮當地歷史遺產和文化資源，煥發鄉村文化活力。一是實施鄉村安居工程。在加快推進老舊莊基騰退，鞏固危房改造成果的同時，劃定鄉村建設的歷史文化保護線，突出田園風貌和鄉土特色，因地制宜打造一批有歷史記憶、地域符號、當地特色的美麗村莊，讓鄉村成為避暑康養、休閑觀光、享受生活的樂園。二是深化鄉風文明建設。將傳承優秀傳統文化和弘揚社會主義核心價值觀相結合， 加強脫貧人口思想教育，移風易俗，持續推進“誠、孝、儉、勤、和”的新民風建設， 有效發揮農村鄉賢的榜樣作用，重塑鄉村社會道德秩序［23］。三是傳承優秀傳統文化遺產。通過加大非遺項目宣傳展示、建設非遺就業工坊等措施，支持優秀民間文化的傳承發展。推動文旅融合，將民俗文化融入鄉村旅游，使鄉村文化成為旅游產品，在保護傳承的基礎上壯大特色產業發展。

3.5 提升公共服務水平

充分考慮群眾對公共服務的需求，全面提升鄉村公共服務水平。一是優化公共服務布局。堅持頂層設計與高位統籌，從戰略高度重視基本公共服務均等化，強化城鄉公共服務均等化理念，加強城鄉協調協作，堅持普惠性、保基本、可持續的資源配置方向，進一步提高政府財政在鄉村基本公共服務方面的投入，增強鄉村基本公共服務供給能力和均等化水平。二是改善鄉村村學校辦學條件。通過城鎮教師支教、名校教師輪崗等方式，提升鄉村義務教育階段師資力量，進一步縮小城鄉義務教育資源差距。抓住國家發展職業教育的契機，加大職業教育投入力度，為脫貧人口提供技能培訓。三是完善公共服務供給機制。加大資金投入力度，更新鄉村養老醫療服務機構設施設備，補齊公共服務設施短板，提高公共服務硬件水平。通過對農村敬老院實施升級改造，整合養老服務資源，逐步健全縣、鄉、村3級養老服務平臺，為脫貧老年人提供生活照料、醫療護理、精神慰藉和臨終關懷等全生命周期健康服務。四是健全醫療養老保險保障。鼓勵和引導脫貧人口積極參加醫療及養老保險，按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的方式，努力構建多層次醫療養老保障體系。

3.6 加強人才隊伍建設

充分考慮當地發展需求與人才現狀，堅持廣開門路、多措并舉，建設一支強有力的鄉村振興人才隊伍。一是強化干部隊伍。抓住鄉村振興契機，夯實領導責任，統籌整合幫扶力量，優化用人機制，推行鎮村干部蹲點、幫扶干部駐點制度。由各級組織、農辦、鄉村振興部門開展駐村工作人員前置審核，縣級黨委和政府統籌選派力量，結合幫扶村實際，因需選派、科學組隊，派駐工作專班，確保重點幫扶縣各項工作有力有序開展。二是鼓勵人才回流。積極鼓勵在外創業人士、優秀青年、高校畢業生返鄉創業和回村任職，優先從退役軍人、回鄉創業人員等群體中選拔村“兩委”成員，以事業、感情、待遇、制度留住人才和用好人才，不斷強基固本，激發人才活力，為鄉村振興注入強勁動力。

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