打好生態環境領域立法執法司法“組合拳”

劉立明

近日公布的全國人大常委會2024年度立法工作計劃顯示，我國今年將扎實推進生態環境法典編纂工作，力爭年內提請審議。這意味著繼《中華人民共和國民法典》后，我國第二部以“法典”命名的法律正在穩步推進。

用最嚴格制度和最嚴密法治保護生態環境，是我國生態文明建設的重要要求和可靠保障。當前，世界上許多國家通過制定針對生態環境各要素、各領域的法律法規來保障生態環境，且瑞典、法國、意大利等國家已經擁有了環境法典。但在應對氣候變化、生物多樣性喪失、化學污染等方面，環境法的要求與執行之間仍然存在著較大落差，環境法的實效性仍面臨挑戰。如何提高環境法的實效性，讓環境保護行動落到實處？這是全球環境治理亟待破解的難題，也是我國加強生態環境法治保護的重點，其關鍵在于打好生態環境領域立法、執法、司法“組合拳”。

以編纂生態環境法典為契機，強化法律的操作性。目前，我國已有生態環境保護相關的法律30余部、行政法規100多件、地方性法規1000余件，初步構建起以環境保護法為統領，涵蓋水、氣、聲、渣等各類污染要素與山水林田湖草沙等各類自然生態系統的生態環境保護法律體系。從基本構成來看，環境立法主要包括污染防治立法和生態保護立法兩個方面。在立法內容上，部分規定還不能完全適應新時代生態文明法治建設的新任務新要求，有的環境技術規范和標準較為滯后，如新污染物治理缺乏相應標準；部分規定原則性過強，相應的配套性立法未能及時跟進；有的法律概念內涵不明確，如長江保護法第95條對“長江支流”的概念界定不清晰，導致實踐中對“二級以下支流”是否屬于岸線管控范圍存在爭議。在地方性法規規章與上位法的銜接上，部分地方立法重復上位法規定，未能結合地區的地理特征、人口密度、資源稟賦、經濟發展階段落實上位法，在資金保障、技術標準、法律責任等方面缺乏實施細則。

為此，在宏觀層面，應當堅持與時俱進，穩步推進生態環境法典編纂。需要注意的是，編纂生態環境法典既不是簡單的環境法律匯編，也不是制定全新的環境法律，而是以法典化的立法方式對現行生態環境法律制度規范進行系統整合、編訂纂修、集成升華，以增強生態環境法律制度規范的系統性、整體性、協同性、時效性。在微觀層面，應當聚焦法律規則的可行性，推進重點領域標準規范的制定修訂，出臺符合各地區實際的法規標準，提高環境法的可操作性。

以推動環境司法專門化為抓手，提高司法保護效能。《中共中央國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》中提出的“加強生態環境領域司法保護”是對于環境司法提出的整體性要求，但這里的“加強”并非簡單地加大強度或者擴大范圍，而是在結構和功能不斷優化的基礎上，推動環境司法專門化發展，提高生態環境領域司法保護的效能。自《最高人民法院關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》確立環境資源審判專門化總體工作思路以來，經過長期努力，我國基本形成了專門化的環境資源審判組織體系，構建了既體現我國國情，又充分發揮我國司法體制優勢的專門環境訴訟制度，司法對生態環境的保障功能得到了有效發揮。

但是，專業化程度越高，糾紛解決越具有獨特性，對裁判尺度統一的需求也就越高。從這個角度看，當前的生態環境司法工作中還面臨一些具體問題，一些地方環境資源案件范圍還不盡明確、裁判標準不盡統一，“類案異判”的情況仍然存在，專門審判機構實質化運行效果有待提升。對此，一方面，進一步科學合理劃定環境資源案件受案范圍。最高人民法院發布的《環境資源案件類型與統計規范（試行）》將與生態環境保護和自然資源可持續利用有密切關聯作為案件類型劃分的主要依據。在此基礎上，相關的刑事罪名和民事、行政案件案由可進一步細化。另一方面，強化司法機關與生態環境行政主管部門、自然資源行政主管部門等部門的溝通協調，在案件線索移送、環境修復執行、追究損害責任、環保法治宣傳等方面協同發力，依法視情對行為人選擇或綜合運用刑事、民事、行政處罰，促進刑事追訴、民事賠償、行政履職依法融合。

以執法與司法協同為重點，強化對生態環境的長效保護。司法權的本質是判斷權，其重點在于對是非曲直的判斷，但難以對具有復雜專業技術要求的責任落實及判決執行作出具體安排，通常意義上的“法院執行”主要是以強制措施為主、以給付為主要內容，在滿足生態環境修復責任的技術性要求方面存在難度。另外，對個案進行審理是司法最基本的特征之一，在司法審判中，法院主要關注的是個案，追求“案結事了”，并不具備圍繞判決的執行情況的長期工作機制。

基于上述原因，司法機關在監督行為人落實生態環境修復責任的執行能力方面存在客觀欠缺，而針對該問題，行政機關則具有明顯的功能優勢。政府及其環境保護監督管理部門具有較豐富的環境監督管理經驗和專業技術能力，能夠更好滿足落實生態修復責任的專業技術性強的要求。且行政權與人民群眾的聯系更直接、更經常，其行使具有主動性、持續性特征，能夠更充分回應生態修復責任落實的長期性工作要求。基于此，應當持續強化司法權和行政權的功能互補。一方面，在環境民事公益訴訟中，充分發揮行政權對于判決執行的保障作用。如在關于環境民事公益訴訟原告資格規定的基礎上，增加有關生態環境保護監督管理部門組織和落實環境民事公益訴訟判決中生態環境修復責任的具體規定，確定相關行政機關組織落實環境民事公益訴訟判決中生態環境修復責任的合法性，避免出現推諉或者逃避責任的情形。另一方面，在環境行政公益訴訟中，強化環境行政公益訴訟中司法對行政的監督，尤其是進一步完善訴前程序，強化檢察建議的監督功能。在“抓前端、治未病”的理念基礎上，構建發出前調查核實、發出中協助整改、發出后持續跟進的工作機制，保證提出的問題“精、準、實”，真正讓檢察建議幫助相關部門在環境保護方面“祛病除根”、標本兼治。

（摘自6月5日《學習時報》）