國有企業參股管理對策研究

摘 要：自2020年開始的國企改革三年行動，推動國有企業在重點領域和關鍵環節取得了突破性進展，其中，一批先進國企積極深化混合所有制改革，以參股等方式與各類所有制企業合資合作，對提高國有資本運行和配置效率起到了重要促進作用。但是，實踐中也存在部分企業參股投資決策不規范、國有股權管控不到位等問題，造成國有資產存在流失的風險。2022年底國企改革三年行動順利收官，新一輪國資國企改革攻堅深化提升行動已全面啟動，混合所有制改革將向縱深推進。為有效維護國有資產安全，國有企業參股管理必然是國資監管的重點關注事項。本文從國資參股管理實踐出發，系統梳理參股管理全流程各環節中存在的主要漏洞和突出問題，結合國資監管新規，有針對性地提出對策建議，為國有企業強化參股企業監督管理、降低投資風險、維護參股權益、夯實國有資產質量提供思路和方法。

關鍵詞：國有企業；參股管理；股權管理；國資監管

一、引言

一般而言，目前國有企業主要通過公司法人治理結構的構建和日常運營監管兩條路徑，對參股企業實施管理。其中公司治理主要包括參股企業章程的制定以及派出人員擔任參股企業董事、監事進行監管；運營監管主要是通過股東會、董事會、監事會等“三會”對參股企業“三重一大”事項及財務狀況的監督管理。但實際管理過程中，國有企業對參股企業的控制和影響并未達到理想效果，存在“重投資、輕管理”的問題。

以往國資監管的重點主要在國有企業，而國有企業是指各級國有資產監督管理機構履行出資人職責的企業及其子企業，其中并不包括國資參股企業。因此，各級國資監管部門出臺的規范性文件和規定，大多不適用于國有企業參股的企業。隨著國資委不斷強化管好資本、完善監管的要求及新一輪國企改革深化提升行動開展，國有企業深入擴展混合所有制改革，國企參股投資將更加頻繁和多樣，加強國有企業參股管理勢在必行。2023年6月，國務院國資委制定下發《國有企業參股管理暫行辦法》，表明國有企業參股管理這一事項正式進入國資監管的重點關注事項，體現了國資監管進一步強化的新動向。本文旨在系統梳理國有企業參股管理各環節中存在的主要漏洞和突出問題，結合國資監管新規，有針對性地提出相應對策建議，為國有企業有效規范和強化對參股企業的監督管理提供有益借鑒。

二、國有企業參股管理相關法律法規和規范性文件

1.國家層面

（1） 《中華人民共和國企業國有資產法》：明確國有資本參股公司屬于國家出資企業，并對履行出資人職責的機構委派股東代表參加國有資本參股公司股東會、向股東會提出董事、監事人選、國有資本參股公司設立監事會、國有資本參股公司董事及高管兼職、國有資本參股公司重大事項及關聯方交易等方面都作出了明確的規定和要求。

（2） 《企業國有資產監督管理暫行條例》：明確了代表國家對各級國有參股企業履行出資人職責的政府機構層級，以及國有參股公司的企業負責人任免建議、重大事項管理、國有資產授權經營等國有參股企業中的國有資產監督管理相關規定。

（3） 《國有企業參股管理暫行辦法》：這是國務院國資委最新出臺的專門針對國企參股管理的國資監管規范性文件，對國有企業的參股經營投資活動各個環節的管理和操作，從前期決策、落地實施到投后管理及后續退出過程，都提出了更嚴格的標準和更細致的要求。

2.地方層面（以浙江省為例）

《浙江省國資委關于推動構建全省國資監管大格局的指導意見》：是浙江省國資委為加強省屬國有企業監管的指導性文件，文件明確了省屬企業參股管理工作原則、參股投資管理、日常管理、退出管理、監督問責等方面的監管要求，為地方國有企業規范參股管理提供了詳細指引。

三、基本概念

1.參股是指出資企業在所投資企業持股比例不高于50%且不具有實際控制力的股權投資，同一企業控股或實際控制的不同子企業參股投資比例合計超過50%的除外。

2.參股企業是指出資持有參股股權的企業。

3.參股股東是指依法享有參股企業出資人權益的企業。

4.參股管理是指參股股東根據有關法律法規、國資監管規定、參股企業公司章程及投資協議等依法履行出資人權利義務的行為，主要包括強化監督、信息知情、參與決策及落實分紅。

5.股權代表是指按照參股企業公司章程、投資協議等約定，參股股東依法向參股企業提名推薦的董事、監事以及高級管理人員。

四、國有企業參股管理工作原則

國有企業參股管理工作應遵循以下原則：

1.依法合規

嚴格遵守有關法律法規和國有資產監管有關規定，符合國有資本布局和結構調整優化要求。

2.突出治理

堅持市場化原則，建立健全信息對稱、權責對等、運行規范、風控有力的治理機制，通過“三會一層”行使股東權利、履行股東義務。

3.閉環管理

完善決策、管理、退出、評價、獎懲等參股制度體系，實現投前、投中、投后相結合的全周期管理。

4.分類管理

合理劃分參股企業類型，關注重點管理事項，科學匹配管理要素，實施差異化管理。

五、國有企業參股管理機制

1.存在的主要問題

國有企業內部參股管理機制不健全，不完善；國有企業與子公司之間的參股管理權限不清晰；參股股東與股權代表的職責不明確；參股股東內部職能部門分工不明晰。

2.對策建議

（1） 參股企業的監督管理機制為“主管部門統籌、專業部門協同、股權代表落實”。參股股東應根據自身實際明確參股企業主管部門、協同部門及股權代表。

（2） 參股企業實行分級管理，企業集團負責由本級作為實際出資人的參股企業管理，所屬企業負責本企業作為實際出資人的參股企業管理。實際出資人委托其他企業管理的參股企業，由受托企業負責該參股股權的日常經營管理。

（3） 參股股東是履行參股企業出資人權利義務的責任主體，主要履行以下職責：督促參股企業建立健全現代企業制度，明晰產權，依法合規經營；建立健全對參股企業的日常管理機制，明確責任部門及工作職責；建立健全信息共享機制，落實參股股東對參股企業改革發展、重大投融資、對外擔保、生產經營和財務狀況等重要信息的知情權；參與參股企業的重大事項決策；督促參股企業落實合理股權分紅機制，按有關約定及時分配收益；做好股權代表的選派、述職、考核等工作。

（4） 股權代表是落實參股企業日常管理的重要主體，應忠實、勤勉履行以下職責：參加參股企業“三會”，依法依約行使股權代表職責，并嚴格按照參股股東的決定發表意見和進行表決；與參股企業及控股股東建立日常工作聯系、信息共享機制，及時了解、獲取參股企業經營動態、重大事項、風險防控等情況，向參股股東報告參股企業情況，代表參股股東做好日常管理工作；盈利情況下，督促參股企業依據公司章程或投資協議履行分紅義務；按照參股股東要求做好定期述職和重大事項報告工作；接受參股股東的監督、考核。參股股東未委派股權代表的，由主管部門履行上述股權代表職責。

（5） 企業集團應結合自身機構設置及內控制度規定，明確本級相關職能部門在參股管理中的主要職責。

①經營管理相關部門：負責協調參股股權經營管理和退出管理；負責經辦集團公司本級參股企業股東（大）會、董事會會議事項；做好與集團公司派出的股權代表（除監事外）的日常聯絡和信息反饋；負責集團公司本級參股企業的產權信息登記工作；擬訂或審核集團公司及所屬企業所持參股股權的轉讓退出方案；

②投資管理相關部門：負責協調參股投資管理；負責集團公司本級參股項目可行性研究分析及投資方案建議；負責審核需集團公司審批的所屬企業參股投資項目；指導所屬企業做好參股投資管理相關工作。

③財務管理相關部門：負責協調集團公司本級參股企業財務監管；做好參股企業財務監測；負責集團公司本級和指導所屬企業參股股權投資、經營和變動相關的資金、收益管理、資產評估、財務審計、稅務清算、報損核銷等財務工作。

④審計法務相關部門：負責審核集團公司本級參股項目相關協議、章程等法律性文書及其他法律風控相關工作；經辦集團公司本級參股企業監事會會議事項；做好與集團公司委派監事的日常聯絡和信息反饋；監督、指導所屬企業派出監事盡責履職；負責具備條件的參股股權投資后評價相關工作。

⑥人事管理相關部門：負責提出向集團公司本級參股企業委派股權代表建議；牽頭組織股權代表的考核評價和培訓工作；經辦股權代表的委派（或更換）手續。

⑦企業黨建相關部門：負責加強和改進參股企業黨建相關工作，宣傳貫徹黨的路線方針政策，努力推進黨的組織和工作覆蓋。

（6） 各所屬企業應結合自身實際情況，制定參股管理實施細則，明確參股行為的決策審批權限、內部主管部門、日常管理措施等事項，加強參股管理與監督，切實防范各類風險。

（7） 參股企業重大事項主要包括：合并、分立、解散、清算、申請破產或者變更企業組織形式；增加或者減少注冊資本；修改公司章程；股東持股比例調整及控制權變更；企業年度經營計劃、重大投融資、對外借款或擔保、財務預決算、年度利潤分配或彌補虧損方案的審議批準；經營發生重大損失或存在重大風險；發生職工群體性事件，發生安全事故、違法事件造成人員傷亡或財產重大損失；發生重大不利訴訟案件；企業董監事、高級管理人員有重大違法違紀問題；其他對參股企業股東權益有重大影響的事項。

六、國有企業參股投資管理

1.存在的主要問題

參股企業與參股股東經營主業或發展方向的關聯度較小；參股投資與參股股東戰略要求不符；參股股東在相關領域缺乏專業人才與成熟管理經驗，難以實施有效的監督管控；參股企業公司章程對參股股東權益表述模糊，特別是股東權利及投資者關系管理兩方面內容不夠詳盡明晰，不利于參股股東維護權益。

2.對策建議

（1） 國有企業開展參股投資時，應遵循以下原則：

第一，嚴把主業投資方向。參股投資應符合國家戰略、地方政府決策部署和國資國企改革發展規劃，堅持聚焦企業主業，嚴控非主業、高風險業務及推高資產負債率投資，不得通過參股等方式開展投資項目負面清單規定的業務領域，嚴格限制和規范非金融企業投資參股金融企業。

第二，嚴格甄選合作對象。應關注與意向參股合作方發展戰略、價值理念是否一致，在充分盡職調查基礎上，通過各類信用信息平臺、第三方調查等方式審查合作方資格資質信譽，選擇經營管理水平高、資質信譽好的合作方。對存在失信記錄或行政處罰、刑事犯罪等違規違法記錄的意向合作方，要視嚴重程度審慎或禁止合作。不得選擇與參股投資主體及其各級控股股東領導人員存在特定關系（指配偶、子女及其他親屬關系以及共同利益關系等）的合作方。

第三，合理確定股權結構。應結合企業經營發展需要，充分論證并合理設計參股企業股權結構，以資本為紐帶、以產權為基礎，依法約定各方股東權益，持股比例應與參股投資的意圖相匹配，保持在合理區間，并根據實際需要合理調整持股比例，防范權益受損。不得以約定固定分紅等“名為參股合作、實為借貸融資”方式開展參股合作。

（2） 參股股東應通過參與參股企業公司章程的制定（修訂）維護股東權利，在協商一致的基礎上，爭取在參股企業公司章程中明確以下內容：

①明確黨組織、三會、經理層的權責及議事規則、組成及產生方式，相關席位設置、人員委派、利潤分配與所持股權比例相匹配；

②明確特別決議事項內容，確定重大決策通過比例、否決權行使、大股東回避表決等情形；

③明確股東知情權、提案權、審計、價值評估、利潤分配、關聯交易、同業競爭、對外擔保、對外借款、對外捐贈、對外合作、公司章程修訂等具體事項；

④設置清晰可行的退出條款，明確退出情形和條件。

（3） 為規避履約風險，參股股東應根據參股目的，在必要時與參股合作方簽訂合作協議等合法有效的書面文件，采取合理可行的風險防范措施，確保股東合法權益。不得約定參股股東履行兜底責任，不得約定承擔超出其出資額為限的責任等。

（4） 企業參股投資行為應嚴格遵循本企業投資管理相關規定履行決策審批程序，參股投資決策權向下授權應作為重大事項經企業黨委前置研究討論，由董事會或經理層決定，授權的管理層級原則上不超過兩級。

七、國有企業參股股權經營管理

1.存在的主要問題

對參股企業的日常管理存在薄弱環節，做不到及時了解掌握經營和其他情況。主要原因是參股股東向參股企業委派的董事、監事大多數為兼職，本職工作繁忙，有些還同時擔任多家參股企業的董事或監事，沒有足夠的時間和精力及時了解參股企業的情況。對于參股企業主要依靠公開披露信息的外部渠道，缺少內部信息交流和獲取機制，存在信息不對稱，對參股企業較難做到信息及時掌握、問題提前預判、風險及時預防。

2.對策建議

（1） 參股股東可對參股企業實行分類管理，綜合參股企業的投資金額、經濟效益、社會效益、持股目的、持股比例、控制程度等因素，將參股企業分為重要參股企業和一般參股企業兩類，參考標準如下：

①滿足以下條件之一的，原則上劃分為重要參股企業：參股比例達34%及以上；參股股東擁有重大事項一票否決權的參股企業；通過機制設置、人員安排等，參股股東對其具有較強影響力和管控力的參股企業；其他與參股股東主業關聯度高、具有較好盈利能力和分紅歷史、效益提升和分紅潛力大的參股企業。

②不符合重要參股企業標準的其他參股企業，為一般參股企業。

參股企業分類應定期進行動態調整。參股股東對參股企業實行差異化管理，對重要參股企業，重點關注影響力、持股比例、可持續發展、對企業的戰略協同等情況；對一般參股企業，重點關注投資回報、退出時機等情況。

（2） 參股股東應督促參股企業采取有效措施建立健全法人治理結構、完善議事規則、落實“三重一大”事項決策機制。參股企業有實際控制人的，重點關注同業競爭、關聯交易、對外擔保、對外借款、參股股權稀釋等事項合法性合理性；參股企業無實際控制人的，重點關注三會、經理層運行情況和作用發揮。當參股企業股權結構變動、合作環境變化時，參股股東應主動協商，適時提議并修訂可能有損參股股東權益的條款，完善議事規則和決策機制，無法修訂且面臨重大不利情況的，應主動爭取退出。

（3） 參股股東應根據公司法等法律法規規定及參股企業公司章程約定，向符合條件的參股企業派出股權代表，有效行使股東權利，避免“只投不管”。

（4） 參股股東應健全股權代表選聘、培訓、履職、考核和獎懲機制，確保股權代表具備相應的專業水平、履職能力和履職時間。加強股權代表考核與薪酬管理，原則上重點考核其崗位履職及維護出資人利益情況，薪酬原則上根據委派企業和參股企業薪酬體系相應標準綜合核定。規范股權代表委派程序，股權代表應定期輪換，原則上任職期限不超過兩屆，任期屆滿連任的應重新報批。從嚴掌握企業領導人員在參股企業兼職，確因工作需要兼職的，應按照有關規定履行審批程序，且不得在兼職企業領取任何形式的報酬和獲取其他額外利益。參股股東及其各級控股股東領導人員親屬在參股企業關鍵崗位任職，應參照企業領導人員任職回避有關規定執行。

（5） 參股股東應加強對參股企業的財務監管，及時掌握參股企業的財務數據和經營情況，發現異常要深入剖析原因，及時采取應對措施防范風險。對法定取得的材料應加強財務審核，對于關聯交易占比較高、應收賬款金額大或賬齡長的參股企業，要加強風險排查和化解。不得對參股企業其他股東出資提供墊資，嚴格控制為參股企業提供擔保，如確需提供的，應嚴格履行決策程序，采取風險防范措施的前提下在持股比例內提供擔保。對控股股東和實際控制人股權高比例質押的，要關注其經營風險向參股企業的傳導。

（6） 參股股東應充分行使股東收益權，對滿足分紅條件的參股企業，應依法提出分紅要求并督促實施。對已形成分紅決議的參股企業，應及時跟進執行情況，確保實收分紅。參股股東應定期對參股股權進行清查，核實分析參股收益和增減變動情況。合理運用增持、減持或退出等方式加強價值管理，不斷提高資本配置效率。對滿5年未分紅、長期虧損、非持續經營、管理鏈條5級以上的參股企業股權，要進行價值評估，屬于低效無效的要盡快處置，屬于戰略性持有或者培育期的要強化跟蹤管理。

（7） 參股股東應嚴格按照國有產權管理有關規定，及時辦理參股股權的產權占有、變動和注銷登記手續，按期進行數據核對，確保參股產權登記的及時性、準確性和完整性。參股股權取得、轉讓應嚴格執行企業國有資產交易監督管理、上市公司國有股權管理等制度規定，確保參股股東權益得到充分保障。參股企業通過增資擴股引入其他投資者，參股股東應在決策過程中，按照國有資產監督管理有關規定就資產評估、進場交易等發表意見。

（8） 參股股東應規范無形資產使用，不得將字號、經營資質和特許經營權等提供給參股企業使用，冠名權等經論證有利于維護參股股東權益的事項除外。產品注冊商標確需授權給參股企業使用的，應嚴格授權使用條件和決策審批程序，并采用市場公允價格。因產權轉讓、企業增資導致集團公司及所屬企業失去標的企業實際控制權的，交易完成后標的企業不得繼續使用集團公司及所屬企業的字號、經營資質和特許經營權等無形資產，不得繼續以集團公司及所屬企業名義開展經營活動；相關要求應當在信息披露中作為交易條件予以明確，并在交易合同中對相關信息變更等安排做出相應約定。

（9） 參股企業應根據屬地管理要求開展黨建工作。參股股東應積極支持具備條件的參股企業，按照關于加強和改進非公有制企業黨的建設工作有關要求，建立健全工作機制，宣傳貫徹黨的路線方針政策，努力推進黨的組織和工作覆蓋。

（10）參股股東應根據國有企業投資項目后評價及混合所有制改革后評價等相關要求，對具備條件的參股項目開展投資后評價，包括但不限于投資完成情況、投資回報、功能發揮、機制運行、風險防控、責任落實等，并做好結果運用。

（11）所屬企業應做好參股企業臺賬管理工作，確保臺賬信息的完整性、真實性、及時性。所屬企業應每年對參股管理工作進行全面梳理自查，查找分析問題和風險。

八、國有企業參股股權退出管理

1.存在的主要問題

參股投資效益參差不齊，存在參股企業長期未分紅情況，參股股東對參股企業控制力有限，參股股權退出缺乏有效的機制，難以與其他股東達成共識。有些參股股權退出后，未及時辦理國有產權變更登記相關手續，給不法分子假冒國企提供可乘之機。

2.對策建議

（1） 參股股東原則上應在投資協議及參股企業公司章程中明確約定參股股權退出條款。

（2） 參股股東應加強研究分析，根據投資后評價結果、合作環境變化及參股企業情況，結合參股企業公司章程、協議約定及分紅回報等情況，科學決策是否退出、退出時機和退出方式。

①參股企業出現以下情形之一的，原則上應及時退出：僵尸企業、吊銷營業執照或非持續經營；長期虧損、資不抵債的一般參股企業。

②參股企業出現以下情形之一的，原則上應適時退出：發生重大法律糾紛或訴訟，影響持續經營；長期虧損、資不抵債的重要參股企業；風險大、經營情況難以掌握的一般參股企業；出現投資合作協議、公司章程等約定的退出情形；合作條件發生重大變化且退出有利于維護參股股東權益。

（3） 參股股權退出時，參股股東應嚴格執行產權退出有關監管規定，按相關要求履行決策審批、財務審計、資產評估和公開掛牌等程序。經充分論證，確屬于低效無效資產的參股股權的，履行必要決策程序后，可根據實際情況采取公開轉讓、市場詢價等方式靈活處置。

（4） 參股股權退出時，參股股東應及時結清與參股企業的債權債務、解除相應的經濟法律關系，及時收回股權轉讓款，辦理注銷產權登記手續，完成企業變更登記。

參考文獻：

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[3]楊坪.專家解讀“國企參股管理新規”：體現國資監管強化新動向，合規開展參股投資[J/OL].21經濟網，2023-09-15.

[4]朱之茂.國有參股企業管理問題與對策[J].商場現代化，2022（11）：77-79.

作者簡介：李速（1978— ），女，漢族，浙江永康人，理學學士，經濟師，研究方向：經營管理、風險管控、改革發展、產權管理等。