城市群設立對土地利用效率的影響

謝皖東 趙愛棟 馬賢磊

摘要 土地利用效率是衡量地區土地資源配置與優化程度的表征，城市群區域土地利用及配置將在政策影響下發生重構，土地利用效率的優化程度成為評估該政策績效的重要內容之一。基于此，梳理城市群設立與土地利用效率的理論關聯機制，明確其內在作用機制及其空間分異顯得尤為必要。該研究首先從城市群設立的政策路徑出發，構建了城市群設立影響土地利用效率的理論分析框架，探討了圍繞公共服務供給、產業集聚、技術創新的中介作用，以及圍繞地理、制度、經濟差異的調節作用。在此基礎上，以國家級城市群規劃編制的批復與實施作為“準自然實驗”，基于2009—2020年全國244個地級及以上城市面板數據，利用交錯雙重差分模型檢驗了城市群設立對土地利用效率的影響。最后基于3類作用途徑的中介效應檢驗、基于“中心-外圍”的多類型空間距離異質性效應檢驗進行了影響機制分析。研究發現：①城市群設立對土地利用效率具有顯著促進作用，該作用效果在國家級城市群設立后得到延續與加強。②國家級城市群設立對土地利用效率的作用存在公共服務供給、產業集聚、技術創新3類中介效應；在政策時點調整后僅存在產業集聚與技術創新兩類中介效應，且作用效果與國家級城市群設立一致。③國家級城市群對土地利用效率的促進作用隨地理空間距離增加、制度距離的分割表現出增幅被略微抑制的空間異質性；在政策時點調整后該促進作用表現為僅隨經濟距離增加而被略微抑制的空間異質性。基于以上結論，提出進一步依托城市群資源調配加強區域公共投入，契合產業集聚與科技創新合理分配產業布局與分工協作，強化區域體制改革與一體化建設實現區域均衡的政策建議。

關鍵詞 城市群；土地利用效率；中介效應；雙重差分模型

中圖分類號 F301 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）05-0034-12 DOI：10. 12062/cpre. 20231206

城市群空間規劃的提出是新型城鎮化推進的重要內容、實施路徑與空間形態［1］，城市群區域土地利用及配置將在政策影響下發生重構，土地利用效率優化與否成為該政策效應的重要考核內容。在城市土地資源稀缺與低效利用并存的背景下，土地利用效率是衡量市場化經濟活動和經濟集聚下資源配置優劣情況的重要表征［2］，提升土地利用效率有助于促進區域經濟協調與高質量發展。自2015年以來，國務院陸續批復了11個國家級城市群發展規劃（京津冀城市群未獲國務院批復，但基于其發展形態及重要性，本研究將其視為國家級城市群），為實現“促進大中小城市和小城鎮協調發展，推動形成疏密有致、分工協作、功能完善的城鎮化空間格局”的發展目標，制定了頂層規劃與路徑［1］。國家級城市群規劃編制的批復及實施（以下簡稱國家級城市群設立）節點是中國城市群發展轉向區域協同發展的重要時點［3］，構成了國家級城市群發展戰略實施的“準自然”實驗。明確城市群規劃編制批復及實施對土地利用效率的影響，對于剖析區域一體化、經濟高質量發展路徑具有理論意義，也對優化城市群土地資源空間配置以促進區域空間承載力具有實踐指導意義［4］。

1 文獻綜述

以往部分學者分析總結了城市群空間演化規律，提出城市土地及空間擴張、擴散為特征的城市群形成機制［5］，并總結出“點軸”“軸群”推進的空間形態路徑，為城市群地理空間格局分析奠定了基礎，形成了地理學視角下的城市群設立前后的空間異同規律。另外一些學者將城市群作為研究區域，分析城市土地利用效率影響因素［6-8］，討論產業結構、經濟增長、生態保護［8-10］等因素的作用效果；抑或從土地集約利用與城市化、城鎮化的耦合關系［11］，與人口的協同關系［12］等方面解釋城市群土地利用關系；以及在此基礎上進行空間溢出效應［13］等空間計量分析，這類研究提供了城市群區域下規律經驗的總結，但未明確提出城市群的功能性與區域作用。城市群戰略的實施，將推進城市間土地利用的互補與協調［14］，通過協作關系改善土地的經濟產出績效［15］，誠然，這些改善并非僅僅依托城市群發展規劃，也需要依賴其他政策在更多維度的協作。城市群與區域一體化兩類政策存在交織，較多研究關注在區域協作框架下對產業結構的影響［16］，卻并未將產業發展與土地利用相結合。在其他方面，生態綠色發展也引起了區域發展研究學者的注意，從制度、效益、環境等角度分析人口、經濟、生態的聯系，其中不僅囊括了土地的承載性，也凸顯出生態用地在城市群空間的價值［17］。

綜上所述，現階段城市群相關研究內容豐富、視角多樣，但基于國家級城市群規劃編制的批復及實施的政策效應分析仍較少，分析其對土地利用效率的研究內容尚存不足，難以充分理解并實踐基于跨區域協作背景下城市土地利用規律及優化配置路徑。基于此，本研究利用2009—2020年全國244個地級及以上城市面板數據，以國家級城市群設立為政策時點，采用交錯雙重差分模型（Staggered Differences?in?Differences， Staggered DID）檢驗國家級城市群設立對土地利用效率的影響。一方面基于城市群設立的兩大根本性舉措（公共服務建設和產業經濟建設），聚焦公共投入、產業集聚和技術創新的中介效應，系統地闡釋城市群設立對土地利用效率的影響；另一方面基于空間分異，討論地理、制度、經濟距離如何影響城市群設立對土地利用效率的作用，多維度解釋城市群土地利用效率演化的規律。

2 理論分析與假說設定

城市群的設立將推進公共設施（服務）建設與產業經濟建設，在促進要素跨區域自由流動的轉變下，推動規模經濟、集聚經濟下的技術創新及外溢實現區域經濟的協調增長［18］，從提高土地產出水平與產出效率的角度提高土地利用效率。在該視角下，城市群設立通過上述路徑下的公共服務供給、產業集聚、技術創新形成影響土地利用效率的中介機制（圖1）。因此，提出研究假說H1：國家級城市群設立能提高區域內城市土地利用效率。同時識別中介效應和空間調節效應如下。

2. 1 城市群設立影響土地利用效率的中介效應

一是公共服務供給的中介作用。公共基礎設施（服務）建設是城市群政策方針的重要內容，其指向城市群協同發展的物質基礎保障與流通傳播的支撐，是城市群發展由中心虹吸轉向外溢的重要抓手［5］。第一，公共服務供給對于實現城市生產、生活、生態發展具有保障作用，城市“ 三生”需求是城市群土地規劃配置的重要驅動力［19］。土地資源作為載體需要向公共服務供給需求傾斜進行配置，這種傾斜將在資源有限條件下與經濟生產進行資源劃分的博弈，調整土地配置進而直接影響土地利用效率。第二，公共投入下城市群內部交通的一體化與同城化目標將逐步實現，圍繞交通經濟發展圈，人口流動向沿線轉移提高沿線土地的經濟密度［20］。人口的流動與城市規模的增長對公共教育資源建設、完善的醫療保障服務等公共服務供給需求也將隨之提高。因此，公共服務供給將形成以人為中心的資源集聚的推動力與可持續性保障［21］，在這種保障之下跨區域要素的自由流動將得到外部性促進［22］，與之相關的集聚經濟與規模經濟將提高土地產出從而提升土地利用效率。據此提出研究假說H2a：城市群設立通過優化公共服務供給實現對土地配置與經濟產出的影響，形成提升土地利用效率的作用。

二是產業集聚的中介作用。從工業化到城市化再到城市群，產業經濟發展一直是貫穿其中的核心內容，當前城市群發展的基本目標在于促進經濟協調發展［23］。產業集聚是城市空間擴展的基本動力，其伴隨了要素流動集聚的經濟運行規律，形成城市空間拓展并逐步演化形成城市群基本空間結構；反過來城市群政策的實施，將進一步通過行政、制度手段調節產業的分工布局，促進其結構升級，從而影響產業集聚的程度和形態特征。第一，隨著城市群公共設施（服務）建設的加強，單個城市的產業結構的部分生產性服務業功能將由城市群共建共享的建設項目承擔。產業發展的環境優化幫助產業結構升級轉型，在城市群“圈層”形成分工、轉移，并在更大尺度上形成不同城市群間布局以促進產業結構協同升級［24］。第二，城市群產業的內生發展依賴地理空間的要素集聚形成，并進一步通過分工與規模經濟的發展模式實現產業集聚特征。綜上，基于產業結構、分工協同、規模經濟等發展思想，區域間各城市專業化產業集聚將形成。一方面，規模經濟通過降低生產投入邊際成本提高土地產出水平［25］；另一方面，產業專業化集聚形成土地集約利用水平提高的推動力。分工協同下產業的專業化集聚特征將促進土地的產出水平提升，從而提高土地利用效率［26］。據此提出研究假說H2b：城市群設立通過提高產業專業化集聚程度影響土地產出水平，從而提高土地利用效率。

三是技術創新的中介作用。技術創新及溢出擴散是城市群規模經濟與經濟集聚下典型的技術進步傳播方式［27］。城市群發展的兩類建設路徑契合技術創新的產生與擴散。第一，公共設施（服務）建設影響下，城市間通達性使得技術的溢出不再局限于單個產業園區或城市內部。可以將同類生產的技術進步由領先城市向周圍擴散傳播，也可在產業集聚的中間投入品共享的機制下進行跨產業品類生產的傳播。因此，在城市群聯結城市的基礎設施建設之下，技術的溢出效應將形成城市間的傳播，以實現區域性的技術進步與生產力進步［28］，從而提高區域性的土地利用效率。第二，在產業經濟建設路徑下，產業在空間的規模經濟與集聚效應影響下，信息交互更加便捷、技術進步研發共享，使得技術創新更容易產生與升級［29］。在作用于產業生產轉型的基礎上實現了對土地利用產出的影響。綜上，提出研究假說H2c：城市群設立通過促進技術創新，提升土地利用效率。

2. 2 城市群設立影響土地利用效率的空間調節效應

城市群空間結構由以中心城市為核心帶動特征轉向區域協調發展、一體化發展特征，中心城市優先發展，其后第二產業向周邊城市轉移并進一步強化中心城市第三產業發展，形成分工合作的城市群市場化演進的基本規律［30］，溢出效應將生產效率的影響進行空間尺度的傳播擴散以實現城市群范圍的“核點”帶動。現有關于空間影響的研究往往關注地理區位空間、制度區位空間和經濟區位空間三個維度［31］。地理區位差異是城市群資源稟賦條件決定的，中心城市作為長期以來政治經濟文化核心，在區域內形成非均衡發展的領先優勢，其溢出效應將由近及遠帶動外圍城市，且效應作用逐步遞減［32］。在制度和行政區劃異質性條件下，一體化的市場機制運行及資源流動將受到一定限制［33］，制度距離的遠近疏離也將影響城市群區域一體化對土地利用的作用。行政區劃的分屬差異將造成城市群內主體的資源分配不均衡，或者存在期望投入的“搭便車”行為，這些不均衡也將影響對土地利用效率的作用。在經濟差異上，“經濟引力”模型、“經濟距離”刻畫通過分析經濟發展階段差異的作用豐富了區域協調建設的空間體系［34］。不同的經濟發展階段、水平將可能形成對個體不同的政策異質性影響［35］，政策效應的作用程度受到個體的水平差異形成不同的表現。城市群演化經歷城市外延擴張與城市間互動關系的共同作用，城市間的經濟差異在協同發展下存在共同進步，但區域內仍存在著由于分工或規劃導致的客觀差異。總體上，城市群在不同維度上的空間差異將對“中心-外圍”城市形成非均質的作用，這些作用將伴隨與中心城市的偏離程度而遞減，最終影響到土地利用效率。據此提出研究假說H3：城市群設立影響土地利用效率的作用隨各類空間距離增加而遞減。

3 方法及測算

3. 1 模型設定

國家級城市群設立不受土地利用效率的影響，其實施進程可作為“準自然實驗”，符合雙重差分方法的實證前提。由于國家級城市群的設立不僅存在批復時序的差異，也存在不同區域的組間差異，因此采用交錯DID模型分析國家級城市群設立對土地利用效率的影響。本研究將國務院批復的9個國家級城市群（由于數據可及性問題，研究數據不包括蘭州-西寧城市群、北部灣城市群及粵港澳大灣區的香港和澳門）所涵蓋的128個城市作為處理組，外圍相鄰116個城市作為控制組。國家級城市群設立時間作為政策實施時點，模型構建如下：

landefit = α + βugit + γxit + μi + λt + εit （1）

其中：landefit 為城市i 在t 年的被解釋變量土地利用效率，ugit = du × dt 為樣本選擇確定與政策實施時點的政策虛擬變量；xit 為控制變量； μi、λt 和εit 為時間固定效應、個體固定效應與隨機誤差項；其余為待估參數。

針對中介效應，采用兩步法進行中介作用的檢驗，構建模型（2）、模型（3），其中，inteit 為中介變量；若上述交錯DID模型回歸系數β 顯著，且β1 和δ 也顯著，說明具有中介效應［36］。

inteit = α + β1ugit + γxit + μi + λt + εit （2）

landefit = α + β2ugit + δinteit + γxit + μi + λt + εit （3）

進一步，引入空間距離、政策實施與空間距離的交互項兩個變量，分析城市群設立影響土地利用效率作用的空間距離異質性，構建模型如下：

landefit = α + βugit + ηug × distanceit + δdistanceit +γxit + μi + λt + εit （4）

其中：距離distance 指標包括衡量地理空間距離的distance1、制度空間距離的distance2 和經濟空間距離的distance3，系數η 表明城市群設立影響土地利用效率的空間分異情況。

3. 2 指標定義與數據來源

研究樣本來自京津冀城市群、長江中游城市群、哈長城市群、成渝城市群、長江三角洲城市群、中原城市群、關中平原城市群、呼包鄂榆城市群、粵港澳大灣區（未涉及香港、澳門）。所用數據來自中國城市統計年鑒、城鄉建設統計年鑒、各省區市統計年鑒及統計公報等。所涉及的變量數據來源及口徑說明如下：第一，所用城市數據除地類數據外均為全市域數據。第二，部分城市存在個別年份指標缺失，采用其他年份平均數估算等方式補全。第三，為使數據具有可比性，對所有經濟指標數據均基于價格指數進行了基期不變價處理。第四，研究期內個別城市（合肥、成都）存在行政區劃調整，基于統一性按照研究期末行政區劃進行了核實刪補計算。第五，涉及從業人員相關指標根據產出滯后性采用滯后一期處理。最終，構建了2009—2020年9個國家級城市群128個地級城市、外圍116個地級城市的平衡面板數據。

3. 2. 1 被解釋變量

土地利用效率：城市群土地利用的考察評價可從利用水平與配置優化程度兩類視角展開。土地利用效率注重體現利用水平績效表征，較為普遍的有基于投入產出技術效率的衡量與單位土地產出水平的衡量兩種方式；土地配置效率是土地實際投入與最優化投入之間扭曲程度的表征或一定量土地供給向不同地區分配的總資源效率表征，衡量方式依據不同目標有所不同。城市群作為推進經濟發展重點區域，土地利用效率需便于直觀考察與經濟產出水平關聯的特征，參考陸銘［37］土地利用效率衡量方式，采用單位土地非農經濟產值表征土地利用效率，其中土地指標采用城市建設用地，非農經濟產出采用第二、三產業產值。

3. 2. 2 解釋變量

國家級城市群設立：ugit = du × dt 為樣本選擇確定與政策實施時點的政策虛擬變量，即處理組城市du 虛擬變量賦值為1，其余城市為0；dt 取處理組城市國家級城市群設立當年及后續年份為1，其余樣本為0。

3. 2. 3 中介變量

公共服務供給：公共服務供給包含交通、醫療、教育、文化等多類資源在城市區域的供給情況，其供給情況受到地區經濟、社會、政治等多重因素影響，本研究基于公共投入視角，采用地方財政一般公共預算支出與國內生產總值的比值作為代理變量［38］。盡管其不能完全衡量地區公共服務供給水平特征，但是能在一定程度上體現公共服務供給的建設情況。

產業集聚（se）：制造業是產業集聚在城市群區域進行分工和轉移的主體產業，因此采用制造業從業人員熵與全國的比值作為代理變量［39］，衡量制造業的專業性集聚。具體計算模型見式（5）。其中，Li，r 表示城市i 制造業從業人數，Li 表示城市i 總體從業人數，Lr 表示全國制造業從業人數，L 表示全國總從業人數。

技術創新：科研或技術投入水平與地區技術創新水平關聯，基于數據可及性考慮，采用科技支出與地方財政一般公共預算支出的比例作為代理變量［40］。

3. 2. 4 調節變量

空間距離：各處理組中心城市為其所屬城市群中心城市，對照組城市中心城市為地理距離最近的中心城市。距離定義分別為由經緯度計算的城市i 距離城市群中心城市j 的地理距離；城市與中心城市是否屬于同一省份的制度距離，不屬于同一省份賦值為1，否則為0；城市與中心城市經濟發展差異的經濟距離，由兩個城市的人均收入水平（Y）差的倒數計算所得：

3. 2. 5 控制變量

研究選取了以下可能會影響土地利用效率的控制變量：①經濟發展水平，經濟發展水平越高，對工業用地、商服用地需求越大，基于土地結構角度影響土地利用效率［41］。②外商直接投資，其對企業生產與土地利用均存在外部性，從而影響土地資源的配置［42］。③交通基礎設施建設，城市交通建設水平通過促進資源要素流動對地區產業經濟發展形成推動，從而影響土地利用水平［43］。④產業結構，以第二產業與第三產業的產值比重表示。⑤城市吸引力程度，城市對于外來人口的吸引力將幫助其進一步強化資源集聚，促使地區規劃發展進行調整。⑥人力資源水平，教育資源對地區人力資源形成和變化具有直接影響，而人力資源水平是地區產業發展的動力來源之一，通過影響產業發展間接影響了土地利用的需求。變量描述性統計見表1。

4 國家級城市群設立影響土地利用效率的實證分析

4. 1 國家級城市群設立對土地利用效率的影響

4. 1. 1 平行趨勢檢驗

雙重差分模型估計政策實施有效的前提是處理組與控制組在受政策沖擊之前具有共同趨勢，如圖2所示，處理組與控制組城市土地利用效率在2015年之前變化趨勢非常趨同，但是從2015年開始走勢出現分異。因此，土地利用效率樣本存在共同趨勢，且受到國家級城市群規劃編制與實施的政策沖擊效果明顯。

4. 1. 2 動態效應分析

采用事件分析法進行交錯DID分析的事前檢驗，由于交錯雙重差分模型要求個體需要滿足在時間維度和組群間均不存在異質性才能得到平均處理效應進行無偏估計量的假設［44］，而事件分析法允許其在時間尺度具有動態變化的放寬假設的優勢。因此，通過估計國家級城市群設立對土地利用效率的動態效應，進一步檢驗該政策實施的時間累積效應，采用數據歸并的方式進行回歸，其回歸系數反映了城市群設立的時間動態效應［45］。圖3顯示：在政策實施之前，回歸系數并不顯著異于0，表明滿足平行趨勢檢驗。在政策實施的5年內，其系數均為正保持平穩且顯著性上升，表明政策實施具有正向增強的影響。

4. 1. 3 交錯雙重差分模型

國家級城市群設立對土地利用效率的影響分析采用方程（1）進行回歸，回歸結果見表2。列（1）、列（2）為未引入控制變量的交錯DID模型回歸結果，列（3）、（列4）為引入控制變量的交錯DID模型回歸結果，其中列（2）、列（4）同時控制了城市個體固定效應與時間固定效應。回歸模型在引入控制變量、同時控制個體固定效應與時間固定效應后擬合優度提升，且不同控制條件下各模型回歸結果保持一致，說明模型設定具有一定科學性。結果顯示，國家級城市群設立均顯著促進土地利用效率水平提高。以列（4）為例，國家級城市群設立對土地利用效率作用的回歸系數為1. 515，且在1%水平下顯著。國家級城市群設立能切實提高土地利用的經濟產出水平，直接對土地利用效率的提高形成促進作用。因此，假說H1得到驗證，國家級城市群設立能促進區域內城市土地利用效率的提高。

從控制變量結果來看，其結果具有較強的顯著性，地區經濟發展水平、外商直接投資、產業結構、城市吸引力程度均對土地利用效率提高具有顯著促進作用，人均GDP指標是地區經濟發展的直接表征，工資水平衡量了地區吸引力程度，二者構成了地區產業經濟發展的促進作用，從而對土地利用同經濟高質量發展契合形成促進作用。外商直接投資的比重提高表明地區對外貿易的資源環境具有優勢，這種投資程度的加深也將提高土地利用產出水平從而促進土地利用效率提升。需要注意的是產業結構、地區第二產業的發展仍舊對地區產出水平具有顯著正向影響，其比重提高能進一步提高土地利用效率水平。交通基礎設施建設與人力資源水平分別呈現出不顯著和負向顯著（5%水平）的特征。就人力資源水平來說，高等教育人數比重的提升應能提高地區產出水平，在一定程度上可能是由于該比重與實際影響生產具有時間滯后性導致偏誤。

4. 2 穩健性檢驗

4. 2. 1 安慰劑檢驗

對樣本隨機抽樣分配政策實施變量，分析對土地利用效率的影響，將該過程重復500次并進行回歸結果的統計分析，結果如圖4所示。安慰劑檢驗的回歸系數估計集中分布在0值附近，且服從正態分布，說明該研究估計結果是無偏的，且顯著異于真實估計結果1. 515（長虛線），因此基準回歸估計系數符合安慰劑檢驗的預期，結果穩健。

4. 2. 2 PSM?DID檢驗

采用基準回歸的控制變量作為協變量，對樣本進行有放回的1∶1逐年卡尺最近鄰匹配，并利用匹配后樣本進行基準回歸。現實政策的實施作為準自然實驗，存在自選擇偏差的可能，即城市群區域城市本身就是經濟發展較好的地區，其土地利用效率特征內生存在發展提升較好的情況。通過PSM方法對處理組樣本匹配特定控制樣本，使回歸樣本近似隨機［46］。并進一步對匹配后樣本相關統計系數，分別采用匹配權重不為空的樣本（參與匹配的樣本）、滿足共同支撐假說的樣本進行回歸和根據權重進行的頻數加權回歸，結果見表3的列（1）—列（3）。PSM?DID回歸結果均在1%水平下顯著為正，且與基準回歸結果方向保持一致，表明樣本選擇不存在偏誤，國家級城市群設立對土地利用效率仍具有顯著促進作用，結果穩健。

4. 2. 3 異質性穩健檢驗

考慮處理效應異質性將導致雙向固定效應模型估計偏誤，通常采用計算平均處理效應的方式處理該估計偏誤。參考Callaway等［47］計算處理異質性穩健偏誤問題的思路，采用計算組別-時間平均處理效應（Cohort?SpecificAverage Treatment Effects on the Treated， CATT）的方式得到“異質性-穩健”的估計量，其計算僅考慮組別未接受處理時期樣本和從未接受處理樣本為控制組，因此會存在樣本計算中的丟失情況。其估計結果見表3列（4），回歸系數為1. 470，在5%水平下顯著為正，結果保持穩健。

4. 2. 4 反事實檢驗

在國家級城市群設立之前，中國各地已開展多年的區域性城市群與區域協調發展規劃，這些政策的實施不僅是國家級城市群設立的前身與基礎，并在更早的時間尺度上已作用于土地資源配置及利用效率。如2010年國務院批準實施的《長江三角洲地區區域規劃》、2012年《國務院關于大力實施促進中部地區崛起戰略的若干意見》中提出的促進長江中游城市群一體化發展等。因此，將城市群設立的政策時點逐年提前，構建虛擬的國家級城市群設立政策時點，進行反事實檢驗。回歸結果顯示提前1年、2年結果仍舊在1%程度顯著；提前3年在5%程度顯著，但系數較基準回歸降低；提前4年及以上的回歸不顯著，且系數隨提前時間呈下降趨勢。這與交錯DID模型的反事實穩健性檢驗思路相悖，證實土地利用效率不僅是國家級城市群設立的政策效應影響，而是存在潛在的不可觀測因素。根據政策實施的現實情況，該檢驗結果是客觀存在且較為真實的，土地利用效率受到了國家級城市群設立前述基礎政策的作用并提高，國家級城市群的設立提高了政策效應并促進土地利用效率的進一步提高。同時，這與上述平行趨勢檢驗與動態效應檢驗反映出的政策實施后作用效果顯著而并非具有滯后性的結果保持了一致，證實前述國家級城市群設立以外的其他基礎政策發揮了作用。

因此，調整城市群設立時間節點，將各城市群設立的時間前推至其區域性城市群政策批復（或顯著政策文件出臺）節點，補充檢驗城市群設立的政策效應，并同樣進行反事實檢驗，結果見表4。列（1）、列（2）為引入控制變量控制個體固定效應、雙向固定效應下，將政策時點前推調整的城市群設立對土地利用效率影響的回歸結果，系數分別為1. 104和0. 681，結果均在1%水平下顯著。列（3）、列（4）為提前1年、2年的反事實檢驗，其系數均不顯著，表明該政策實施不受到其他政策的影響，結果穩健。總體來說，可以理解為國家級城市群設立對土地利用效率的促進作用是基于區域性城市群政策的延伸，國家級城市群設立促進土地利用效率的作用客觀存在。因此，將假說H1修正為城市群設立對區域內城市土地利用效率的提高具有促進作用，且國家級城市群設立延續了該促進效果。

4. 3 影響機制分析

4. 3. 1 中介效應

基于中介效應檢驗機制，需同時滿足國家級城市群設立顯著影響中介變量，以及同時引入國家級城市群設立與中介變量模型中土地利用效率的回歸系數均顯著兩類情形，則具備中介效應。基于國家級城市群設立核心解釋變量的中介效應結果（表5）顯示：①國家級城市群設立顯著負向影響公共服務供給，且公共服務供給對土地利用效率的作用存在負向影響，在國家級城市群設立對土地利用效率的影響中構成負向作用。假說H2a未得到驗證，修正為公共服務供給形成國家級城市群設立影響土地利用效率的中介機制，但由于投入不足存在阻礙作用。②國家級城市群設立顯著促進制造業專業集聚，且模型（3）結果均在1%水平下顯著為正，制造業專業集聚下區域分工協同機制在城市群設立影響土地利用效率作用中具有促進效果。因此，假說H2b得到驗證，產業集聚以制造業專業化集聚特征在國家級城市群設立影響土地利用效率的作用中構成正向中介效應。③科技投入兩類模型回歸結果均在1%水平下顯著。說明技術創新對土地利用效率的提高具有較為明顯的正向中介作用。因此，科技創新同樣在國家級城市群設立影響土地利用效率的過程中形成顯著的正向中介效應。假說H2c得到驗證。

進一步補充調整政策時點后各中介效應作用情況，見表6：①可以觀察到公共服務供給已不構成中介效應，假說H2a不成立。②列（4）政策實施對土地利用效率促進的顯著性水平下降，產業集聚的中介效應進一步加強，假說H2b得到驗證。③技術創新回歸結果顯著性水平不變，系數略微提高，假說H2c得到驗證。

4. 3. 2 調節效應

回歸結果見表7。其中列（1）—列（3）為國家級城市群設立調節效應結果，列（4）—列（6）為調整政策時點后的調節效應結果。各列國家級城市群設立回歸系數均顯著為正，調節效應關注的交互項結果中，列（1）、列（2）均為負，且在1%水平下顯著。該結果表明，城市群中城市與中心城市地理距離的空間增大、制度距離的跨省域分割會抑制土地利用效率提升的幅度，列（3）結果不顯著。國家級城市群提出的目標是促進區域內要素自由流動，從而實現分工的區域協作形態，上述結果表明政策實施之下空間距離與制度距離的疏離程度仍會限制城市群內中心城市的溢出帶動效果，跨地域、省域間行政區的阻礙仍舊存在。另一方面，城市與中心城市經濟水平差距不影響國家級城市群設立作用土地利用效率的結果。國家級城市群設立的政策影響在經濟差異情況下不存在明顯的不同，政策效應影響不受經濟差異影響。

在調整政策時點后空間距離效應的結果發生了變化，結果見表7列（4）—列（6）。列（4）、列（5）交叉項回歸結果均不顯著，列（6）交叉項回歸結果在5%水平顯著，系數為-0. 038。表明在調整政策時點后空間距離效應僅存在經濟距離方面的差異，城市群設立促進土地利用效率的作用幅度受到經濟差距的增加而被略微抑制。通過分析不同階段城市群政策差異，可以理解為在城市群戰略初期，政策影響對區域內城市呈現在地理與制度尺度的均質性作用，而對于政策的接受程度受到經濟發展水平的客觀差異影響。與中心城市經濟水平差異越大，空間外溢效應越不明顯，城市群設立提高土地利用效率的作用將越弱。

5 結論與政策啟示

明確城市群設立對土地利用效率的作用機制有助于進一步調整區域均衡及高質量發展戰略布局。本研究以國家級城市群規劃編制的批復與實施作為“準自然實驗”，基于2009—2020年全國244個地級及以上城市面板數據，采用交錯雙重差分模型分析國家級城市群設立對土地利用效率的影響。主要結論如下：①國家級城市群設立對土地利用效率提高具有促進作用，將政策實施時點調整后該結果更為穩健，表明城市群設立對土地利用效率的促進作用在國家級城市群設立后促進提高效果得到延續。②國家級城市群設立對土地利用效率的作用存在公共服務供給、產業集聚、科技創新3類中介作用路徑，且公共服務供給由于投入不足存在阻礙作用，產業集聚與科技創新體現促進作用。在政策時點調整后僅存在產業集聚與科技創新兩類中介作用，且結論與國家級城市群設立一致。③國家級城市群對土地利用效率的促進作用隨地理空間距離增加、制度距離的分割表現出促進作用增幅被略微抑制的空間異質性，在調整政策時點后表現為促進作用僅隨經濟距離增加而被略微抑制的空間異質性。

基于以上研究結論，得到以下政策啟示：①基于一般地方財政支出與GDP比值的公共投入并未受到城市群設立而增加的客觀情況，表明城市群區域并未獲得更多的財政傾斜力度，但不可否認的是城市群區域公共服務供給水平已受到政策影響而提升［48］。依據研究結果來看，仍舊需要依托于城市群資源調配的作用機制，增加對城市群區域的公共投入以強化地區公共基礎（服務）建設水平，提高其對人口的吸引力與保障力，健全促進要素跨區域流動的物質基礎保障。②契合產業集聚與科技創新對土地利用效率的促進機制，在城市群合理分配產業布局與分工協作，使得區域內土地利用集約水平與產出水平提升。③鑒于城市群設立對土地利用效率的促進作用受到空間分異調節的現階段情況，基于地理距離、制度距離的負相關關系，應加強地區交通通達建設、進行地區保護性政策體制的改革，以削弱地理空間距離、制度空間距離對資源要素流動的限制，強化地區一體化水平的建設，保持區域政策的均衡化與均等化，避免空間疏離、行政分異形成阻礙作用。

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（責任編輯：李琪）