北京以“接訴即辦”改革探索超大城市基層治理規律

“做好城市工作，首先要認識、尊重、順應城市發展規律。”自2017年以來，北京市堅持民有所呼、我有所應，開展“接訴即辦”改革，創新城市治理方式，努力探索超大城市基層治理規律。

一、超大城市基層治理要堅持以人民為中心的思想

習近平總書記始終強調以人民為中心的思想，強調我們黨就是為人民服務的政黨，為民的事沒有小事，要把群眾大大小小的事辦好，要創新為民謀利、為民辦事、為民解憂的機制。基層治理堅持以人民為中心的思想就是要做到民有所呼、我有所應，以市民最關心的問題為導向，建立健全服務群眾響應機制，著力辦好群眾“家門口”的事。

（一）一條熱線聽訴求，對社情民意全方位響應

“12345”原本是北京的市長電話，成立已超過30年，很有知名度。2018年12月15日，在北京市委主要負責同志的直接推動下，北京施行了新舉措將其進行全新整合，把過去分散在各單位各部門的幾十個熱線電話，合并成一個全功能的新市民服務熱線，建立全市統一的12345市民服務熱線受理平臺，將全市338個街鄉鎮、16個區、有關市級部門和公共服務企業全部接入，市區街三級政府機構組建專班承接熱線派單，公共服務企業24小時在線支持，形成“統一模式、統一標準、左右協調、上下聯動”的熱線服務體系。同時開通“12345網上接訴即辦”平臺，上線運行“北京市12345”微信小程序，建設并完善涵蓋“人民網”地方領導留言板、“國家政務服務投訴與建議”微信小程序、“國辦互聯網＋督查平臺”、政務微博、政務頭條號、手機App的統一互聯網工作平臺，打造從“耳畔”到“指尖”的全方位服務熱線，實現全年365天、7×24小時對群眾訴求的全渠道響應。

（二）“一單到底”，激活基層治理“末梢”

按照訴求分類和管轄權屬，編制共計2395項三級分類的派單目錄，并實行動態調整更新，提升派單精準度。派至街鄉鎮的訴求，街鄉鎮能辦的快辦，辦不了的及時“吹哨”，配合單位迅速回應，推動受理辦理直達一線、直達現場、直求結果。建立群眾訴求分級分類快速響應機制，由12345市民服務熱線平臺根據訴求輕重緩急程度和行業標準，針對不同訴求類型，實施四級響應。具體承辦人對每件訴求辦理情況點對點向群眾反饋，熱線中心通過回訪征求群眾對工作的評價，形成接訴、辦理、督辦、反饋、評價的閉環運行機制，做到“事事有回音、件件有落實、效果有反饋”。

（三）一份卷子壓責任，構建監督考評體系

建立以接訴響應率、問題解決率和群眾滿意率為基本指標的“三率”考評機制，每月對各街鄉、各區、市級部門、承擔公共服務職能的企事業單位進行考評，并通報排名。針對群眾反映較多的行業問題增設“部門＋行業”聯合考評。對解決群體性訴求、歷史遺留問題給予加分，強化為民服務和群眾滿意導向。在此基礎上，進一步聚焦幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶“七有”要求和市民群眾便利性、宜居性、多樣性、公正性、安全性“五性”需求，創建監測評價指標體系，綜合評價相關領域發展和“接訴即辦”情況，引導市區兩級補短板、強弱項，有針對性增加公共服務有效供給，更好滿足市民對美好生活的向往。

“每月一題”作為“接訴即辦”改革的深化，無論是在發現問題，還是問題解決方面都進行了創新。從發現問題看，“每月一題”與“接訴即辦”最大的差別是從被動發現問題向主動發現問題轉變，它是在“接訴即辦”應對過程中，使用學習、理性、推理和概念化工具提升對問題認知的過程，從本質上看是對發現問題的認知革命。“接訴即辦”把發現問題的權利交給民眾，民眾出題，政府答題，但仍然是事后回應性治理。“每月一題”則是在“接訴即辦”的基礎之上，針對民眾訴求反映突出和強烈，并且解決起來有一定困難的問題，主動高位推動解決。這意味著，政府重新獲得了問題發現的主動權，并且這個發現是根據民眾訴求推理而來。

二、超大城市基層治理要堅持黨建引領

習近平總書記指出：“中國特色社會主義大廈需要四梁八柱來支撐，黨是貫穿其中的總的骨架，黨中央是頂梁柱。同時，基礎非常重要，基礎不牢、地動山搖。在基層就是黨支部，上面千條線、下面一根針，必須夯實基層。”

“接訴即辦”改革突出加強黨的領導，設立“接訴即辦”改革專項小組，在北京市委全面深化改革委員會領導下，負責全市“接訴即辦”改革工作的頂層設計、統籌謀劃、整體推進。通過建立健全定期調度、會商研判、每月一題、專項攻堅等工作機制，實現了面上工作整體推動，重點問題掛賬督辦，共性問題一攬子攻堅。北京市委將“接訴即辦”作為各級黨委政府“一把手”工程，做到“書記抓、抓書記”，各級各部門普遍結合實際成立領導機構、專項小組或工作專班，完善黨委領導、政府負責、市級部門和街道鄉鎮（以下簡稱“街鄉”）以及承擔公共服務職能的企事業單位落實、社區（村）響應、專班推動的責權明晰的領導體系和工作體系。通過對市民訴求直派和聯合雙派相結合，將責任向市區兩級政府部門、公共服務企業等各方主體延伸。組織、紀檢等黨委工作部門也根據各自職能定位參與到“接訴即辦”中，把“接訴即辦”工作情況納入各級領導班子和領導干部考核考察、開展專項執紀問責監督，為壓實各方治理主體責任提供有效的激勵和約束。

黨是基層治理的領導核心和主導力量。注重發揮黨組織在基層治理中的領導核心作用，以市民訴求為最直接的“哨源”，以街鄉、社區村黨組織為“軸心”，街鄉黨組織“吹哨”，上級部門、轄區單位“報到”，將黨的組織體系與基層治理體系有機融合。

黨領導基層治理不是大包大攬，而是要在更大范圍、更寬領域、更深層次上組織好各類組織、人民群眾參與到社會治理中來，激發社會治理活力，防止出現“政府干、群眾看”的現象。北京是國家首都、全國政治中心，要更自覺地堅持黨建引領，將首都的政治優勢、資源優勢、組織優勢轉化為基層治理的優勢。“接訴即辦”改革以黨建引領整合帶動體制內其他單位和體制外力量，不斷拓展“報到”服務的參與面。搭建共建平臺，建立區、街鄉、社區三級黨建協調委員會，吸納區域內有代表性的機關企事業單位，特別是央屬機構，新型經濟和社會組織黨組織負責人參加，定期研究解決共同關心的重要事項。建立資源、需求、項目“三個清單”，實行屬地和駐區單位雙向需求征集、雙向提供服務、雙向溝通協調、雙向評價通報“四個雙向”機制，越來越多的中央企事業單位主動打開“院門”參與轄區治理。推動在職黨員“報到”為轄區服務、為群眾服務。

三、超大城市基層治理要堅持賦能基層的體制機制改革

習近平總書記多次強調，要調整和完善不適應的管理體制機制，推動管理重心下移，把經常性具體服務和管理職責落下去，把人財物和責權利對稱下沉到基層，把為群眾服務的資源和力量盡量交給與老百姓最貼近的基層組織去做，增強基層組織在群眾中的影響力和號召力。北京市在“接訴即辦”改革中，堅持把街鄉作為推進基層治理體系和治理能力現代化的基本單元，牢牢抓住街鄉這個“牛鼻子”和“突破口”，推動權力向街鄉下放、資源向街鄉聚集、力量向街鄉下沉、責任在街鄉壓實。北京市探索建立以街道鄉鎮為單元量化的市民訴求“響應率、解決率、滿意率”，作為全市各級黨委政府的考評指標，全市333個街鄉按照“三率”成績每月進行排名通報。為了適應12345市民服務熱線工作機制，進一步提高超大城市治理水平，北京市開始實行街道大部門制改革，將原來“向上對口”的20多個科室，精簡為“向下對應”、直接服務居民的“6＋1＋3”內設機構，把做實增強街道工作落到了實處，實現了由“行政管理型街道”向“為民服務型街道”轉變，賦予了街道對市區層面涉及轄區重大事項和重大決策的意見建議權、對轄區需多部門協調解決的綜合性事項的統籌協調和考核督辦權等六項權力。對于群眾訴求實施“首派負責”制，在所有訴求直派街鄉的同時，需要跨部門解決的復雜問題，由街鄉啟動“吹哨報到”機制，調動相關部門力量共同研究解決。同時，探索訴求聯合雙派制度，將涉及街鄉和市區兩級部門的訴求，派街鄉的同時，派區政府或市級部門，縮短“條”“塊”銜接周期，形成工作合力。

北京市在“接訴即辦”改革中，堅持工作下抓兩級，市委抓到街鄉、區委抓到社區村。實現了市區各部門圍著街鄉轉、街鄉圍著社區轉、黨員干部圍著群眾轉。通過“每月一題”工作機制，北京市的一些高頻熱點的訴求量逐漸減少，基層負擔降低，實現了頂層治理和基層治理良性互動。“每月一題”聚焦基層和市民普遍反映突出的問題，聚焦市民訴求量大、涉及面廣的問題，聚焦長期解決不好但能夠推動解決的普遍性頑疾問題，聚焦適合在市級層面制定新政策統籌解決的問題，市委、市政府梳理出12類主題、27個具體問題。每月圍繞1個主題、選取2～3個具體問題，明確責任單位，開展專題研究，提出改革措施，實施全程督辦，推動問題解決。2021年2月，北京市委全面深化改革委員會“接訴即辦”改革專項小組（以下簡稱“‘接訴即辦改革專項小組”）印發了《2021年“接訴即辦”“每月一題”推動解決重點民生訴求工作計劃》（以下簡稱《工作計劃》），建立了“每月一題”機制。《工作計劃》構成了“每月一題”的頂層設計，也是“每月一題”的多層次嵌套治理界面形成的制度保障。一方面，“接訴即辦”改革專項小組起到“每月一題”的高位統籌和整體協調作用，它可以對所有問題進行總體把握。另一方面，建立了由市級主責單位和若干配合單位組成的“每月一題”治理主體系統，使“每月一題”的責任得以在市級層面明確。北京市還非常重視高位調度，通過更高級別領導來促進治理界面的良性運行。事實上，市委書記、市長、市委常委、副市長等都有可能成為調動主體，高位推動跨部門、跨層級之間協同，促進“每月一題”的有效解決，甚至有些市領導還針對重點問題成立專班來調度形成治理合力。“每月一題”高位推動解決民生難題，高興的不僅是老百姓，還有基層干部，他們為民辦事的積極性也得到了保護和調動。“之前有的職權和資源基層并不掌握，有的難題也不是一個部門負責，但只要問題不解決，訴求來電就居高不下。”一位基層干部坦言，以往他們心有余而力不足，有了“每月一題”的高位推動，相關委辦局加入了，有些還從政策層面給予支持，基層負擔減輕了，破解難題的底氣也增強了。

建立“治理類街鄉鎮”專項治理機制。從2019年5月開始，北京市依據市民投訴情況將333個街鄉鎮劃分成先進類、進步類、整改類和治理類四類，其中“治理類街鄉鎮”接受市級督導，由設在北京市發展改革委員會的“疏解整治促提升”專項行動辦公室具體負責，為“疑難雜癥”的根治找到切入點。“治理類街鄉鎮”的共性表現為：人口規模大，常住人口在20萬～40萬人；都處在城鄉接合部，城市問題和鄉村問題都有；都經歷了快速發展，帶來一些問題；20年左右的老舊小區比較多。這些街鄉鎮涉及的問題很多不是短期內能解決的，也不是街鄉鎮乃至區政府能解決的，需要市級層面長期跟蹤，一鎮一策、一街一策，進行精細化治理，調動全市資源支持幫扶。一直以來，每個月北京市委主要領導都要聽取專門匯報，為治理類街鄉鎮把脈，指導每個街鎮的整治提升工作。高位推動之下，市、區、街、社區（村）的四級督導體系日趨完善，各方向前一步、協同治理蔚然成風。

四、超大城市基層治理要堅持多元共治

習近平總書記強調，要完善基層群眾自治機制，調動城鄉群眾、企事業單位、社會組織自主自治的積極性，打造人人有責、人人盡責的社會治理共同體。市民是城市建設、城市發展的主體。要尊重市民對城市發展決策的知情權、參與權、監督權，鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設、管理。只有讓全體市民共同參與，把市民和政府的關系從“你和我”變成“我們”，從“要我做”變為“一起做”，才能真正實現城市共治共管、共建共享。“吹哨報到”調動駐區單位和社會力量共建共治，發動社區群眾自我管理、自我服務。通過政府購買服務、公益服務品牌創建等方式，用好新興領域治理資源，發揮新型經濟組織和社會組織在基層治理中的作用。通過議事廳、懇談會、理事會等方式聽民聲、匯民意、集民智，拓寬群眾參與渠道。招募2.3萬余名熱心居民擔任“小巷管家”，培育志愿服務品牌，涌現出“朝陽群眾”“西城大媽”“石景山老街坊”等一批影響力大的群眾組織。

“接訴即辦”改革注重發揮新聞媒體作用，創新輿論監督方式。北京市推出《向前一步》《接訴即辦》等電視節目，實現“接訴即辦”向電視端延伸，走到百姓身邊，推動疑難問題解決。各區融媒體中心、新時代文明實踐中心與12345市民服務熱線平臺對接，開辟“接訴即辦”新渠道，整合各方優勢資源，合力參與社會治理。

引導市場主體主動參與“接訴即辦”，推進“接訴即辦”工作向行業延伸。引領市場主體將行業治理深植于基層，以行業治理促進基層治理。選取互聯網、律師等24個重點行業，加強分類指導，施行“一行一策”。建立消費爭議快速和解綠色通道。圍繞群眾在市場管理和消費領域的突出問題，確定幾十家重點平臺企業，進行訴求直派，提高一般性消費糾紛解決效率，倒逼企業加強自律、積極主動解決問題。

參考文獻

[1]李玉梅，黃江松.習近平總書記關于城市治理的重要論述研究[J]，云南行政學院學報，2022，24（6）：91-96.

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（責任編輯：張秋辰）