探索建立戶外廣告招牌設施全生命周期管理的“青島模式”

宋旭飛

一、“青島模式”的發展歷程

青島市戶外廣告招牌管理的鮮明特征是順應時代潮流、把握發展機遇、尊重行業特點、大膽創新實踐。“青島模式”的形成經歷了兩個發展時期。

（一）“青島模式”的萌芽生長期

從2017年“美麗青島三年行動”到2019年“國家住建部規范城市戶外廣告設施管理試點”是“青島模式”的萌芽生長期。

在“美麗青島三年行動”前，青島市內違規設置的立柱式、樓頂、大型墻體廣告比比皆是、亂象叢生，各類招牌五花八門、雜亂無章。青島市以承接迎辦國際、國內重大活動為契機，重拳出擊，組織開展“整治大型商業體違規戶外廣告”“整治違規設置屋頂字”等4項專項整治活動，累計拆除整治違法戶外廣告招牌設施近160萬平方米，拆除大型立柱式廣告設施736處，有力解決了廣告招牌“亂”的問題。戶外廣告招牌實現了由亂到治，如何鞏固來之不易的治亂成果，如何杜絕新的違規設置，這些問題都擺在了城市管理者面前。結合治亂實踐，探索建立戶外廣告招牌精細管理，“青島模式”開始進入城市管理者的視線。

2019年6月，住房和城鄉建設部確定青島市等9個城市為規范城市戶外廣告設施管理試點城市。青島市將香港路、海爾路兩條道路和市南區的前海區域、嶗山區的金家嶺金融聚集區兩個區域納入試點范圍，打造戶外廣告設施管理示范區。同時，其他8個區（市）按照“清理拆除一批、規范提升一批、引領帶動一批”的工作思路，緊緊圍繞主要道路、主要交通樞紐、主要商業街、主要風景區等開展整治提升。試點期間，全市完成17萬余平方米違規戶外廣告招牌拆除任務，高立柱式廣告、大型屋頂廣告（標識）、違規大型墻體廣告基本清零。經過試點，戶外廣告招牌治亂成果得到進一步鞏固。

青島市戶外廣告招牌設置實現了由亂到治的第一次跨越，管理體制機制基本理順，“六位一體”的法制體系初步建立，廣告招牌分類施策的理念初步提出，安全檢查巡查制度逐步建立，戶外廣告招牌設施管理“青島模式”初步形成。

（二）“青島模式”的完善發展期

2020年以來的青島市城市品質改善提升階段是“青島模式”的完善發展期。

自2020年開始，青島市戶外廣告招牌設施管理工作重心發生變化，精細化、智慧化、品質化成為管理工作的主基調。青島市先后發起戶外廣告招牌“增品提質”兩年行動、背街小巷整治提升行動、廣告招牌專項整治提升行動等專項行動，在鞏固治亂成果的同時，著力提升廣告招牌設置品質。2021年4月，青島市廣告招牌智慧監管平臺和微信小程序“門頭招牌前置服務”板塊同步上線，實現了治理模式從線下轉向“線上線下融合”，開啟了廣告招牌設施智慧化管理新階段。隨著設置導則的編制完成、廣告招牌規劃的全域覆蓋和招牌專項立法的推進，“六位一體”的法制體系進一步健全完善。2022年6月，青島市承接山東省廣告招牌設施規范管理改革試點任務，發揮即墨區作為新設區、膠州市作為縣級市的示范帶頭作用，在全省率先編制《即墨區公益廣告和景觀小品設置詳細規劃》，即墨區、膠州市對106條背街小巷、3555處廣告招牌開展整治提升，圓滿完成試點任務。2023年，青島市首創行業安全“包區駐點”制度，建立健全安全應急制度。自2021年以來，堅持審美引領，以星星之火，凝聚城市共識，組織開展旨在提升廣告招牌設置品質的店招評選等系列活動，創建行業管理品牌，以品牌創建促管理、促服務、促品質。

青島市戶外廣告招牌設置實現了由治到美的第二次跨越，各項管理制度基本確立，智慧化、精細化成為管理趨勢，共治共享格局初步形成，設置品質提升成效初顯，戶外廣告招牌設施管理“青島模式”不斷完善發展。

二、“青島模式”的具體實施

“青島模式”的核心思想在源頭，從理順體制機制和健全法治體系入手，為戶外廣告招牌設施管理提供體制機制順、法治保障優的發展大環境。在日常監管上，對廣告招牌分類施策，在國內搭建首個智慧化監管平臺，打造行業安全監管體系，以精細化、智慧化理念達到常態化長效管理目標。在實際工作中，以美的活動為載體，發動社會力量，推動戶外廣告招牌設施設置向美而行，實現美美與共的美好愿景。

（一）聚焦源頭治理，夯實兩個行業管理基礎

1．建立統一管理、分級負責、協同推進的多層次、立體化行業管理體系

2014年8月機構改革以來，青島市城市管理局（以下簡稱“市城市管理局”）承擔了戶外廣告招牌設施管理職責，統一領導全市戶外廣告招牌設施管理執法工作，具體由三個部門負責：市容景觀管理處負責規劃行業發展方向、制定行業管理制度、安排工作計劃并組織實施等宏觀行業管理工作；戶外廣告與亮化發展中心負責編制技術標準規范等技術保障和巡查檢查類輔助性工作；綜合行政執法支隊負責行業執法方面工作。三個部門雖然職責不同，但同隸屬市城市管理局，在日常溝通協調、管理執法銜接、技術輔助保障等方面具有天然優勢。近年來，對于重點、熱點、難點問題，大多由三個部門共同督導辦理。

在縱向上，采取市城市管理局、區（市）綜合行政執法局和鎮（街）三級管理架構，市、區（市）、鎮（街）三級管理機構分級管理，分層負責。市城市管理局負責全市戶外廣告招牌設施管理執法的指導、監督和考核。區（市）綜合行政執法局負責轄區內戶外廣告招牌設施管理執法管理工作。鎮（街）按照區（市）綜合行政執法局要求具體實施轄區內戶外廣告招牌設施管理執法工作。在機構職能的相關文件中，戶外廣告招牌設施管理層級只有市、區（市）兩級，但在實踐中，鎮（街）中隊作為相對獨立的層級實際存在并發揮了重要作用。

在橫向上，多部門按職能職責各司其職，協同推進管理工作。青島市充分發揮市城市管理委員會辦公室的作用，調動城市規劃、行政審批、城市管理、市場監管、發改、財政、司法、公安等各成員單位的積極性，函聯和召開各種協調會，合力推進戶外廣告招牌管理工作。在“美麗青島三年行動”、專項整治行動和國家規范戶外廣告設施管理工作試點期間，青島市成立了以分管市長為組長、各職能部門和區政府分管負責人為成員的指揮部或領導小組，統籌領導工作。按照市級抓統籌、部門抓方案、區（市）抓作戰的原則，將戶外廣告招牌品質提升工作列入全市社會經濟科學發展考核指標。堅持條塊結合的工作思路，制定工作方案，明確責任分工，層層抓落實，形成上下協同、同向發力的工作局面，確保了整治提升和試點工作任務的有效落實。

2．建立條例、規劃、辦法、規范、標準、導則“六位一體”行業監管法治體系

2018年1月，青島市頒布施行《青島市市容和環境衛生管理條例》（以下簡稱《條例》），對戶外廣告的設置及違規處罰均作出規定。2018年3月，頒布施行《青島市戶外廣告設置管理辦法》（以下簡稱《辦法》），將“建成區內不得設置高立柱式廣告、不得在建筑物屋頂設置大型戶外廣告、不得設置橫幅廣告”等內容納入其中，成為青島市戶外廣告招牌品質提升的重要法律依據。為加強《條例》和《辦法》的配套建設，2019年10月、11月，又分別修訂頒布《青島市戶外廣告和招牌設置技術規范》（以下簡稱《規范》）和《青島市城市容貌標準》。2020年5月，制定《青島市戶外廣告和招牌設置導則》。2021年9月，編制完成《青島市戶外廣告招牌設置總體規劃（2021—2035）》。2023年11月，編制完成區（市）戶外廣告招牌設置詳細規劃，從而建立起規劃、條例、辦法、規范、標準、導則“六位一體”的法治建設體系。自此，青島市實現戶外廣告招牌總規、詳規全覆蓋。2022年1月，《規范》完成修訂。2024年，在市人大和市政府法制部門的推動下，青島市組織開展招牌設施管理立法調研，招牌管理專項立法工作正式啟動。青島市戶外廣告招牌設施管理“六位一體”行業監管法治體系的建立完善，使青島市戶外廣告管理法治環境更加優越、標準規范更加明晰。

（二）聚力日常監管，細化三項行業管理措施

1．分類施策，“廣告落規”“招牌納管”

堅持規劃先行，科學劃定戶外廣告設施紅線。住房和城鄉建設部試點前，雖然青島市制定的《青島市戶外廣告和招牌設置總體規劃（2011—2020年）》以及各區主要道路戶外廣告和招牌設置詳細規劃在試點期間仍然適用，但有些區域已經不適應品質提升的需要。2023年11月，青島市完成《青島市戶外廣告和招牌設置總體規劃（2021—2035年）》的修編和各區（市）戶外廣告和招牌的詳細規劃制定，建立了全覆蓋、無縫隙的戶外廣告招牌規劃體系。同時，建立健全修正勘補機制，及時做好戶外廣告詳細規劃修正勘補工作。強化部門間協同配合，建立戶外廣告審批、管理、執法會商制度，健全大型戶外廣告審批要件，嚴格落實“無規劃不審批”原則，切實將戶外廣告落到規劃點位。

堅持管理前置，提供戶外招牌設置咨詢服務。招牌設置不屬于行政許可事項，無法對招牌設置實行備案管理或審批管理。青島市創新思路，將管理關口前移，開發微信小程序“門頭招牌前置服務”板塊，將招牌設置納入日常管理范圍。商戶進入小程序，根據服務指引提交門頭招牌設置方案，3日內即可收到管理部門線上輔導或線下上門指導，足不出戶即可享受到方便、快捷、專業的“一對一”貼心服務，避免因招牌設計不合規定而“返工”。同時，為提升招牌設置品質，小程序提供零售、服務、娛樂等6大常見業態108種門頭招牌設計模板，并對底板樣式、材質選擇、顏色對比、字體比例給出參考建議，設置了61組精品招牌案例和17種招牌禁設情景供商戶設計參考。鼓勵商戶在設計門頭招牌時融入個性化理念，彰顯時尚特色和經營文化。自微信小程序“門頭招牌前置服務”板塊上線以來，已有近2萬戶商戶享受到專業指導服務。

2．科技賦能，打造智慧監管平臺

青島市聚焦戶外廣告招牌設施數量多、日常管理不精細等問題，運用“互聯網＋戶外廣告招牌監管”理念，啟用智慧廣告管理系統，將整個城市的戶外廣告招牌行業現狀、監管流程、數據分析等信息進行整合，實現“一個平臺全覆蓋”和戶外廣告招牌的全景式智慧監管。系統通過廣告招牌監測、案源發現、案件流轉、現場監管、案件處理等環節，建立了完整的問題處理流程、反饋機制以及提示制度，避免了“有人發現，無人處理”“以罰代管”等問題，形成了快速處理、高效督辦的管理格局，讓監管更方便、更直觀、更全面。借助平臺的資源整合、流程再造，建立了數據互通的運行模式，覆蓋市、區（市）、街道三級監管，無論是市級、區（市）級案件督查督辦還是基層中隊的自查自拆，都可以在平臺上實現案件情況、處理方式、處理進度的共享，方便各級監管部門協同合作，將各級監管力量“擰成一股繩”，形成戶外廣告招牌監管的強大合力，推動智慧監管向縱深發展。平臺建立“紅、黃、綠”道路動態提示、超期提示、虛假結案提示“三個指標”，清晰展示轄區戶外廣告招牌管理狀況，找準現存問題短板，推進問題整改落實。依托大數據分析，對案件頻發的區域進行精確定位，對整個城市戶外廣告招牌監管情況進行智能分析，促進戶外廣告招牌監管的精準化和智能化。自系統上線以來，各區（市）自查、區局督查、市局督導各類廣告招牌問題共計63 380個，辦結率98.36%。

3．多措并舉，守護市民“頭頂”上安全

安全監管是戶外廣告招牌管理的一項重點工作。青島市始終把設施安全放在戶外廣告招牌設施管理的首要位置。青島市多措并舉，打造行業安全監管體系，筑牢戶外廣告招牌設施安全底線。一是加強專業隊伍建設，成立市、區（市）兩級安全應急領導小組，組建戶外廣告招牌設施安全應急隊伍，編制安全應急預案，開展行業安全培訓，提升應急處置能力。二是強化廣告招牌設施安全檢測。大型金屬結構戶外廣告設施在審批時必須提供安全檢測鑒定機構出具的安全檢測報告，并且審批后每年進行安全檢測。三是認真梳理行業安全隱患，制定并根據行業發展變化動態調整戶外廣告招牌行業安全正負面清單，讓安全防控工作有章可依。四是織密以包區駐點為基礎、日常巡查為核心、專項檢查為補充、季度評價為抓手的廣告招牌設施安全網。市級層面組織專業化隊伍包區，責任到人，每周對全市10個區（市）抽查一次。市、區（市）、鎮（街）不定期開展日常巡查檢查，將安全問題作為巡查檢查重點內容，發現問題立即整改。在節假日、重要活動期間，組織安全管理專項巡查。充分發揮考核指揮棒作用，將安全工作納入城市精細化管理，每季度進行考核評價。五是在智慧監管平臺專門設置安全監管模塊，一方面對大型戶外廣告到期檢測情況進行實時監管，設置到期和超期未檢測提示；另一方面將各級巡查督查發現的廣告招牌設施破損問題關聯到安全監管模塊，進行重點關注督辦，確保各級管理單位隨時了解掌握戶外廣告招牌安全態勢。

（三）聚合社會力量，開展“四美”活動，提升行業管理質效

1．引進“美”的資源

青島市堅持用美學思維加強城市管理，用藝術眼光提升城市品位，充分挖掘和展示城市管理中“美”的元素和內涵，讓“目之所及，皆為美好”引領戶外廣告招牌管理。邀請國內專家、駐青高等院校教授、美學專家以及規劃設計、市容景觀管理代表等，組建青島市容景觀管理專家智庫。探索試點“街區規劃師”制度，將“外腦”“智囊團”作用落實到每處廣告招牌設施上，從細處著眼、小處著手，提升廣告招牌設置品質。

2．尋找“美”的招牌

青島市以提升廣告招牌設置品質為目標，自2021年以來，先后組織開展“店記青島·招靚島城”百佳店招征選、“美在尋常巷陌間”店招公益大賽、尋找“最美店招”等系列“美”的活動。通過活動，讓青島這座城市令人眼前一亮、讓店鋪門面耳目一新，涌現出更多的招牌名店、特色店、特色街等，并建立青島市戶外廣告招牌“精品庫”，復制推廣、示范引領。

3．打造“美”的街巷

自2021年以來，青島市結合城市更新和城市建設，堅持審美引領，按照“一街一標準、一店一特色”原則，以每年10條的速度，打造完成31條廣告招牌特色展示街區，以實踐引領特色美觀設置理念，凝聚城市審美共識，示范引領廣告招牌設施設置向美而行。

4．創建“美”的品牌

2023年11月，青島市總結管理實踐經驗，創建全國首個“靚青島”店招管理行業品牌。“靚青島”品牌將青島地標回瀾閣進行藝術設計，輔以文字，在彰顯地域特征的同時突出“每幀店招都記錄著對青島的惦記，各美其美的店招讓島城更靚麗”主題。“靚青島”品牌是在準確研判廣告招牌設置發展階段的基礎上創建的，是對廣告招牌設施精細管理“青島模式”的豐富和發展。《人民日報》連續兩次對“靚青島”店招管理行業品牌進行推介。

三、“青島模式”的進一步提升和完善

（一）提升現代化水平，讓“青島模式”更有活力

“它山之石，可以攻玉。”“跟最好的比、向最好的學，才能變得更好。”青島市將以更加開放的心態拓展視野格局、調整思維坐標，學懂弄通“精細化”“城市美學”等在戶外廣告招牌領域的深層邏輯。開展高峰論壇、觀摩調研、應用研究等活動，充分發揮美學研究會、專家智庫、行業協會作用，厚植專業底蘊、夯實專業基礎，將戶外廣告招牌管理工作做專、做細，激發活力本源。

（二）健全法治化體系，讓“青島模式”更有秩序

建立健全標準規范體系，為戶外廣告招牌管理提供精細的標桿和尺度。“不再新增，力爭少而精，科技領先、美感藝術、現代時尚”是當今城市戶外廣告管理的發展趨勢。當前，要發揮好規劃的引領和制約作用，最重要的是推進戶外廣告“落規”，嚴格按規劃審批管理，讓依規設置成為廣告管理常態。擇機啟動《辦法》修訂工作，繼續推動招牌設施專項立法，制定戶外招牌設置指引，探討各種移動式、公益類等戶外廣告招牌的管理措施和路徑。

（三）擴大社會化參與，讓“青島模式”更有溫度

繼續開放戶外廣告管理工作場景，推進全民城管、全員參與、共治共享，多元化、多層級地匯聚民意民智，凝聚民心民力，精準捕捉工作“焦點”和“靶心”，著力提升市民群眾對戶外廣告管理工作的認同感。目前青島有戶外招牌50萬～60萬處，對城市品質提升的影響越來越凸顯。按全部“納管”的工作思路，將其置于精細化管理之下，大力宣傳、推廣、應用“點靚青島”微信小程序中的“門頭招牌前置服務”板塊，不斷拓展服務內容、規范服務流程、提高服務質效，讓市民群眾實實在在感受到這座城市的“溫度”。

（四）突出精細化管理，讓“青島模式”更有內涵

牢固樹立安全至上理念，健全完善戶外廣告招牌安全管理制度，明確主體責任、管理責任、安全風險。試點政府購買服務的方式，聘請第三方專業監測機構對整體鋼結構的戶外廣告招牌進行安全檢測，真正將安全工作夯實在日常精細管理中。發揮數字賦能的乘數效應，努力讓每個市民群眾都能共享數字時代的發展紅利。提高青島智慧廣告管理系統在精細化管理中的應用效能，運用好中隊日常查辦、市區督查督辦、安全隱患監管“三個模型”，實現實時監控、動態監管，網上巡查、網上警示，規劃、審批、日常監管、跟蹤督辦一體化。探索為存在安全隱患的整體鋼結構的戶外廣告招牌安裝智能大腦，實時監測安全狀態，最大限度地減少安全隱患。

（五）推進品牌化建設，讓“青島模式”更有新意

在“靚青島”店招管理行業品牌引領下，鼓勵舉辦店招評選等彰顯廣告招牌之美的系列活動，對照上海、重慶等先進城市經驗做法，堅持“專業規劃、突出特色、保優汰劣、協同推進”原則，繼續打造廣告招牌特色街，充分發揮示范引領作用，彰顯轄區特色風貌。打造具有“風貌感”“街坊記憶”“格調小店”等的特色招牌，用“美”的實踐不斷豐富和發展“靚青島”行業品牌，讓青島市廣告招牌管理新創意、新舉措不斷涌現。

（責任編輯：張秋辰）