中國特色的碳市場國際化路徑選擇

曾盈盈 馮帥

摘要 在全球氣候治理與貿易政策聯動的新形勢下，主動、系統且有序地推進中國特色的碳市場國際化至關重要。現有研究多從制度自足和國際適應的角度，關注國內碳市場建設和國際背景變動下的“點對點”應對，難以有效回應新形勢下中國的經貿利益需求和提高低碳競爭力與全球治理地位的戰略需求。鑒于此，該研究通過系統分析新形勢下中國碳市場面臨的三重挑戰，從法學、經濟學等跨學科視角，識別中國特色碳市場國際化的內涵與指導原則，在梳理碳市場國際化的規范基礎（即國際法基礎與低碳準則）和實踐基礎（即國內外碳市場國際化的實踐與全球競爭態勢）的同時，評估了不同國際化路徑的技術可行性、合法性、經濟效益和政治可接受度等，進而提出了中國碳市場國際化的“三階段”目標與推進路徑。研究表明：①在氣候和貿易政策聯動視角下，中國碳市場國際化的關鍵在于借助中國的經貿影響和低碳合作，體系性地推進相關低碳標準的國際化。②有別于歐盟等境外碳市場的國際化，中國特色碳市場的國際化強調氣候正義與減排效率的互動，并在減排承諾和自身發展需求下尋求中國利益與全球利益的平衡。③在境內外強制減排市場、自愿減排市場、貿易與減排交叉場域、碳成本承擔交叉場域中，碳市場國際化的階段性目標、實施主體和推進路徑存在顯著區別。該研究為國家、區域和城市等公共規制主體通過碳市場手段深度參與全球治理體系改革提供了理論支持和政策建議，為中國企業、行業協會和金融機構等私人規制主體參與全球碳“軟法”治理提供了學理支撐。

關鍵詞 全球氣候治理；低碳貿易壁壘；碳市場；低碳標準；低碳競爭力

中圖分類號 D996. 9；F062. 2 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）05-0080-12 DOI：10. 12062/cpre. 20231015

伴隨著新一輪單邊主義、貿易保護主義的抬頭，國際經貿格局正經歷著復雜深刻的變化。在貿易和氣候（減排）政策上，亦表現出了聯動新態勢，如歐盟通過碳邊境調節機制（簡稱碳關稅）、《歐洲議會和歐盟理事會關于電池和廢舊電池的第2023/1542條例》（簡稱《新電池法》）等低碳（技術）貿易壁壘［1-3］，借助其全球經貿影響，獲取并強化低碳標準話語權，給中國參與全球低碳發展和氣候治理帶來新的不確定性。在全球治理遭遇新一輪逆全球化沖擊下，中國從被動接受全球氣候治理到積極參與，不斷以積極的姿態推進氣候行動。其中，全國強制碳市場（簡稱“全國碳市場”）作為推進能源經濟低碳轉型的核心政策工具，是中國深度參與全球氣候治理的重要部署，已于2021年7月全面啟動。

誠然，不同國家和地區因國情、氣候治理能力和應對策略不同，碳市場、碳稅等碳定價制度建設情況不盡相同。但在全球氣候治理和貿易政策聯動的新形勢下，中國的減排成果可能因碳交易規則、碳核算和額外性認定等低碳標準的差異面臨質疑。事實上，在低碳轉型全球博弈中，一旦喪失低碳標準話語權，中國的減排紅利、低碳發展和參與全球治理的空間會面臨潛在沖擊。近年來，國內學者基于歐盟碳關稅，或評估其合法性，或討論相關產業競爭力和環境效應等。研究多集中在制度自足和“點對點”適應，難以系統地回應中國經貿需求和大國角色轉變下的戰略需求。故此，如何基于當前國情和不斷變化的國家利益訴求，系統地把握新形勢對中國碳市場及其推動低碳發展和參與全球治理的影響，進而厘清中國特色碳市場國際化的必要性和內涵，以回答“由誰”“在何種國際化場域”“以何路徑”和“依何原則”來推動“何種低碳標準”的國際化，是當前亟待解決的現實問題。

1 全球氣候治理與貿易政策聯動對中國碳市場的影響

1. 1 全球氣候治理與貿易政策聯動的新形勢

全球氣候治理與貿易政策在價值目標上存在根本差異，前者具有公益性，旨在保護人類賴以生存和發展的氣候資源；后者具有私益性，以實現貿易自由化、促進地區經濟發展為首要目標。當承擔不同減排成本的商品跨境流轉時，會削弱減排國家的產業競爭力并引發碳泄漏，從而降低區域減排的有效性，嚴重阻礙全球減排進程。為降低碳泄漏，并促進國際貿易規則與氣候政策的相容，相關方案有3種［4-6］：①在《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）和世界貿易組織（WTO）的框架下，通過談判來促進低碳產品和貿易自由化；②在規則調整和機構改革等方面完善多邊氣候和貿易體制；③一國通過碳關稅、出口低碳補貼和進口低碳標準等單邊行動來影響WTO爭端解決機構對相關規則的解釋。

在WTO條款修訂和多邊協議不確定性增強的背景下，全球及多邊機制都未取得實質性進展。然而，伴隨著減排強度和成本的提高，碳泄漏問題卻日益凸顯。為此，2021年，歐盟委員會重提碳關稅方案，計劃對與其有貿易往來但未承擔相應減排成本的特定商品征收碳關稅［7］。根據2022年歐洲議會的相關決議，碳關稅的征收范圍將逐步擴大，并在2030年前覆蓋歐盟碳交易體系的全部行業。2023年4月，《歐洲議會和歐盟理事會關于建立碳邊境調節機制的第2023/956號條例》（簡稱《碳關稅法》）獲正式通過，于2023年10月試運行［2］。與此同時，碳關稅也獲得新西蘭青睞，且英國、美國和加拿大等也在探索類似機制［1，3，8］。此外，值得注意的是，發達國家似有抱團推廣碳關稅之勢。例如，2022年12月，七國集團（G7）發布了“氣候俱樂部”相關文件，擬建立以國際碳價為核心的氣候同盟，對非參與國的進口商品征收統一碳關稅［9］。

總體而言，此次全球氣候治理與貿易政策聯動的新形勢呈現三大特點：①在貿易政策中，發達國家以促進貿易伙伴國低碳減排的名義，借助碳關稅等單邊貿易措施，以平衡氣候行動與產業競爭力，同時促進傳統產業回歸［10］。②在低碳發展中，發達國家正通過國家規制和以行業協會等跨國私人主體為代表的私人規制，經由全球供應鏈，將來自世界各地的供應商、制造商、分銷零售商和用戶以“市場-交易”為紐帶聯結在一起，以傳遞國家意志、推廣其低碳規則和標準，從新疆棉花事件和歐盟《新電池法》的全球影響中可見一斑。③在全球氣候治理中，發達國家意在將減排利益從全球公共產品轉化為經貿和地緣政治利益相結合的俱樂部產品［11-12］，以構建符合西方利益的國際新秩序，并將碳關稅作為收割減排紅利的策略，進而強化其全球氣候治理的領導地位。

1. 2 聯動新形勢對中國碳市場的挑戰

雖然中國碳市場整體呈現穩中向好的形勢，但由于碳交易上位法缺失、懲罰力度較低，碳排放監測、報告與核查（MRV）規則不健全，導致碳排放數據基礎較差，中國碳市場的環境有效性遭到質疑［5，8］。同時，由于配額分配的事后調整、參與主體（即控排企業）和政府經驗不足，全國碳市場囿于初期的“行政引導”和后期的“履約式集中交易”，市場流動性不足［8］，難以形成清晰、穩定的碳價信號。在全球氣候治理和貿易政策聯動的新形勢下，中國碳市場將面臨新的挑戰。

1. 2. 1 對中國碳市場規則和貿易利益的現實威脅

以歐盟碳關稅為例。作為歐盟第一大進口來源地，針對首批征收碳關稅的鋼鐵、鋁及鋁制品等產品，中國均有密集出口，且相關產品（尤其是長流程鋼鐵）由于碳強度較高，短期內單位出口利潤或將大幅降低［13］。隨著后期受影響范圍的逐步擴大，到2030年，碳關稅或涉及中國每年1 442億美元的出口，占出口歐盟總額的28. 7％；一旦前述G7統一碳關稅聯盟得以形成，涉及中國年出口總額將達11％（近4 000億美元）［14-16］。

在此背景下，中國碳市場的減排成果因與歐盟體系規則和低碳標準的差異而被質疑，并將承擔較大的碳價補足成本，對整體出口造成巨大壓力。

一是，在碳排放量互認時，由于中歐MRV規則的差異，尤其是中歐在核算單位、排放邊界、活動水平數據和排放因子的選取和計算上均有不同［8，17］，因此，在碳關稅試運行階段，中國出口商提交的碳排放數據能否獲得歐盟及其指定認證機構的認可，是亟須解決的現實問題。

二是，在減排成果和碳價互認時，前述對中國碳市場環境有效性的質疑以及中歐體系在排放總量控制、覆蓋范圍和配額分配以及監管機制等方面的差異［8，18］，都將影響歐盟對中國出口產品減排成果的認可度［15］。例如，在行業覆蓋范圍上，電力行業已被納入全國碳市場，而化工、建材、鋼鐵、有色金屬等計劃納入全國碳市場的碳密集行業仍游離在外。縱使歐盟碳關稅開征時，相關行業已被納入全國碳市場，但準入門檻以下的小規模企業，尤其是民營企業的出口產品仍將因未承擔強制減排成本，而面臨較大的碳價補足和成本壓力。因此，是否應降低碳市場控排企業的準入門檻或采取碳稅等方式覆蓋小規模企業，亦是亟待解決的重要問題。

三是，中歐存在顯著的碳價水平差異。歐盟要求進口商品支付與歐盟企業同等水平的碳成本，但在現行國際法尤其是WTO規定較為模糊的背景下，這一推行全球統一碳價的做法是否違背共同但有區別的責任和各自能力（CBDR?RC）原則，學術界存有較大爭議［5-6，19］。基于此，未來中歐談判的重點之一便是如何進行“碳價折算”，即基于CBDR?RC原則和國情，就中國作為發展中國家應承擔多少碳成本等問題進行談判。

1. 2. 2 對中國低碳標準話語權和減排紅利的潛在沖擊

隨著新一輪全球低碳轉型，前述碳市場規則和低碳標準等差異將會擠壓中國低碳發展空間，降低國際市場中中國傳統產品和碳金融產品的低碳競爭力。

一方面，全國碳市場控排企業的鋼鐵、水泥等傳統產品雖已在國內承擔強制減排成本，卻可能因前述歐盟對中國減排成果的質疑而消減減排紅利。同時，由于中歐在碳關稅覆蓋行業的碳強度和減排成本方面存在差異，因此，歐盟碳關稅不可避免地會降低中國產品相對于歐盟同類產品的競爭力［14-16］。另一方面，隨著全球各大碳市場和碳金融市場的快速發展，碳配額、自愿減排額以及基于二者衍生的碳債券、碳期貨和碳基金等碳金融產品的跨境貿易成為一種新興金融業態。中國作為自愿減排額和碳金融產品等非傳統產品的潛在供應方，一旦喪失標準話語權，可能會因此喪失自愿減排紅利，難以在未來新興的全球碳金融市場中獲益［15］。以《京都議定書》下的清潔發展機制（CDM）為例，中國作為CDM項目核證減排量的主要供給方，因缺乏相關低碳標準的話語權和偏離基準線方法學要求等，導致CDM項目的減排額外性面臨質疑，市場需求低迷［9，15］。

1. 2. 3 對全球氣候治理空間的擠占和低碳發展安全的潛在威脅

聯動新形勢下，發達國家擬通過前述碳關稅聯盟等方式綁定低碳發展利益和政治利益，并逐步輻射至貿易伙伴國，意在塑造國際經貿的不公平秩序。

一方面，碳關稅等低碳貿易壁壘作為發達國家推行經濟霸權的“逆全球化”舉措［19］，不僅沖擊了自由開放的多邊貿易體系，也損害了國際合作互信，給世界經濟復蘇帶來新的不確定性。而且，發達國家不斷將氣候問題泛政治化，亦阻礙了中國跨境企業等私人規制主體和國家、區域、城市等公共規制主體參與全球氣候治理規則的制定。

另一方面，如前所述，新形勢對中國強制減排的覆蓋范圍和減排強度等提出了更高要求。然而，減排強度和減排成本的提高可能引發外貿出口結構的變化和能源、排放密集型產業的跨境轉移。事實上，產業快速低碳調整還會帶來新的社會整合壓力、就業壓力和安全風險［15-16，19］。因此，如何在新形勢下踐行總體國家安全觀，系統識別國內外形勢的變化，并提前部署，以平衡減排和產業競爭力的內在需求，保障供應鏈安全和社會穩定，對在雙循環視角下構建新發展格局、增強低碳經濟領域安全主動權，具有重要的戰略意義。

2 聯動新形勢下中國碳市場國際化的必要性

針對前述的聯動新形勢，以碳關稅為例，早期的相關研究或關注歐盟碳交易體系在航空業的域外拓展［20-21］；或從制造業等方面研究碳關稅對中國的經濟影響及應對［22-24］，并聚焦美歐等對發展中國家的貿易，研究其中隱含碳排放的問題；抑或在未充分引入具體稅制的情況下，研究碳關稅對中國產業競爭力與減排的影響及其應對等。隨著歐盟陸續公布碳關稅細節，國內學者或評估其合法性［15，19］、產業競爭力和環境效應［14-16，25-26］，或建議政府盡快拓展碳交易覆蓋行業、征收碳稅、實施出口補貼以及調整對歐盟出口結構等［15-16，25-27］。然而，以上研究主要集中在制度自足和國際形勢下的“點對點”應對，難以系統回應中國的經貿需求和大國角色轉變下的戰略需求。

2. 1 經貿需求

就系統應對歐盟碳關稅等境外碳價與低碳標準的拓展以及維護中國經貿利益的現實需求而言，當前研究和政策仍存在以下不足：首先，相關研究忽略了前述中歐MRV規則差異下排放量測算、減排成果與認定標準等區別，因此，中方提交的碳排放數據及減排成本能否獲得歐盟認可，或將成為雙方談判重點，進而影響中國政策制定。其次，相關研究在碳關稅稅制設定（如征稅行業、稅基確定）和評估方法（如貿易替代彈性、規模收益與產業技術響應）方面存在差異，對中國宏觀經濟和產業競爭力的影響效應不一。第三，相關研究大都假設中國被動承擔碳關稅成本，忽視了在CBDR?RC原則下中國產品是否應承擔與歐盟等值的單位產品碳成本以及承擔多少成本等關鍵問題。

2. 2 低碳發展的戰略需求

全國碳市場是中國利用市場化手段推動低碳發展和深度參與全球氣候治理的重要部署［28］，在不同發展階段將面臨不同的國際化需求。

即使在碳市場建設初期，中國亦有推進碳市場國際化的需求。其一，強制碳市場作為中國國家自主貢獻（NDC）的重要部署，需符合國際氣候法中的環境完整性和透明度等規定［29］；其二，由于未來國家和區域碳市場之間的合作將在全球氣候治理中發揮關鍵作用，并對全球碳定價機制的發展產生重要影響，因此，中國應盡早協調與境外碳市場有關規則，充分考慮體系兼容性和連通性［30］，以便日后在碳市場領域開展深度的低碳合作。

隨著碳市場的進一步發展，減排強度和成本將逐步提高。中國需打通域外減排通道，通過購買境外價格更低廉的減排額和境外合作投資減排項目等方式開展低碳國際合作，以持續降低“雙碳”成本。一方面，在傳統貿易中，伴隨著減排成本提高，中國需不斷平衡減排壓力和產業競爭力，以降低低碳發展下的減排陣痛和社會整合壓力，持續推動“雙碳”目標；另一方面，在碳金融產品的跨境貿易中，中國需積極參與全球碳金融市場的規則制定，推廣中國式低碳技術及標準，以提高碳金融產品的國際認可度。

2. 3 大國角色轉變的戰略需求

在碳市場和低碳轉型的全面發展下，中國亦有推動全球減排和國際碳市場發展以及深度參與全球氣候治理的大國角色需求。

第一，隨著減排強度的提高和進出口排放結構及對象的變動［31］，中國存在凈進口碳泄漏（即凈進口碳排放）的風險。2008年，中國出口碳排放已達峰值，且在2008—2016年總體保持下降趨勢［31-32］，長期被發達國家所詬病的對外碳泄漏已得到緩解。2019—2020年，東盟已超過歐美，成為中國第一大貨物貿易伙伴［33］。由于東盟成員國的減排強度較低，因此雙方貿易中中國存在凈進口碳泄漏的風險。即在國際社會越發關注消費者責任［34］和產品全生命周期（LCA）排放的背景下，一方面，進口（消費）碳排放的增加可能會引發對中國作為負責任大國的質疑；另一方面，進口原材料和中間產品的高碳排放或將影響中國下游終端產品的LCA碳足跡及其出口，這在歐盟《新電池法》對進口電池LCA限值的規定中可見一斑。

第二，為應對氣候變化提供“中國方案”、展現負責任大國擔當，建立全球碳市場機制是促進各國提高氣候雄心的重要舉措［30］。由于同其他發展中國家在建設碳市場的環境和條件上有較大相似性，中國的碳市場建設或將為其他發展中國家提供良好借鑒［30］。因此，可通過推廣成熟的包括碳市場規則和低碳標準體系在內的“中國方案”，在國際碳市場的發展及其規則制定中發揮引領作用。

第三，面對百年未有的大變局，可通過與特定的區域和國家構建新型低碳標準化合作關系［35］，逐步提高中國在全球治理中的地位。一方面，通過聯合制定或推廣低碳標準，深度參與全球治理體系改革，擴大同他國低碳經濟的利益匯合點；另一方面，在新一輪圍繞低碳發展的國際秩序重構中，與其他發展中國家或立場相近國家進行低碳合作，以掌握低碳經濟領域的安全主動權。

3 中國特色碳市場國際化內涵和指導原則

如前所述，推進中國碳市場的國際化是系統應對境外碳價與低碳標準拓展、提高低碳競爭力和全球治理地位的根本途徑。有別于歐盟等境外碳市場的國際化，中國應基于當前國情和發展中國家定位，探索具有中國特色的國際化之路，以體現大國擔當、共享低碳合作收益、相互尊重、合作共贏。在此過程中，需重點關注兩點。

首先，碳市場作為推動全球減排的重要機制，其國內建設和國際拓展均需置于全球氣候治理語境下，通過系統辨識參與主體、國際化場域及其內在邏輯，確保不同場域及低碳標準體系的統一、完整和自洽，以回答“由誰”“在何種場域”和“以何路徑”來推動國際化的問題。其中，氣候和貿易政策聯動的關鍵在于如何借助全球經貿及低碳合作，體系性地推進低碳標準的國際化［35］。

中國碳市場國際化需集中關注8大場域（圖1）：①境內強制碳市場（A1）；②境內自愿減排（CCER）市場（A2）；③全球和境外強制碳市場（B1），如國際民航組織（ICAO）擬于2027年開始在幾乎所有國際航線強制執行的國際航空業碳抵消與削減機制（CORSIA）［36］、全球碳稅（如航海業碳稅）等；④全球和境外自愿碳市場（B2），如《京都議定書》下的CDM市場、《巴黎協定》下新興的全球碳減排成果轉讓（ITMO）市場和全球使用最廣泛的自愿性溫室氣體減排計劃（VCS）；⑤傳統產品的跨境流轉（C1）；⑥自愿減排額和碳金融產品的跨境流轉（C2）；⑦碳定價與全球氣候公共產品機制的交叉場域（D）；⑧碳定價與氣候侵權賠償與補償機制的交叉場域（E），如基于碳配額拍賣和碳關稅收益等的旁支付、氣候補償等。針對這八大場域，實施主體主要有3類：①國家；②區域、城市和政府間組織等非國家主體；③跨國企業、行業協會與金融機構等私人規制主體。其中，私人規制主體主要指全球供應鏈中充當標準制定和合規認證機構的跨國企業與非政府組織，通過制定并實施示范條款、行為守則、指導原則和認證標簽等，進行自我規制［37］。

其次，推動中國特色的碳市場國際化，關鍵在于尋求中國特色的制度自主與國際認可的平衡，進而在減排成本分擔中實現實質正義和效率的平衡、在減排承諾和自身發展需求下尋求中國利益與全球利益的平衡。

3. 1 中國特色的制度自主與國際認可的平衡

因氣候條件以及經濟發展狀況等差異和應對策略不同，不同國家的碳市場規則不盡相同。因此，需結合中國國情，有序推動碳市場建設。在此過程中，需在制度自主與國際認可之間尋求平衡，且此種平衡在不同時期、不同國際化場域的表現不一。

以碳排放總量設置為例。中國應基于碳市場的基本減排原理，充分借鑒國際經驗，通過立法等推進持續從緊的總量控制與配額分配，以建設兼具環境有效性、穩定性和流動性的碳市場。其中，在碳市場建設初期，與傳統的“絕對總量控制”相比，“相對總量（即碳強度）控制”因有效地協調減排承諾與經濟增長，提高了碳交易的社會接受度［18，30］。不過，隨著碳市場建設的深入和排放結構趨穩，中國需逐步實現從“相對總量控制”到“相對和絕對總量雙控”再到“絕對總量控制”的轉變。盡管建立基于絕對總量控制的碳市場任重道遠，但長期來看，這既是確保“雙碳”工作有序推進和經濟高質量發展的內在要求，也是對國際社會輿論壓力（尤其是對中國碳強度控制和減排成果的質疑）的有效回應。

3. 2 減排成本分擔的實質正義和效率的平衡

碳市場的國際化既要法律制度支撐，也需持續的經濟利益驅動，以實現減排成本分擔的實質正義和效率追求。然而，氣候變化的全球性及其影響分布的不均衡，對減排成本的分擔提出了新的要求。

首先，傳統的污染者承擔、生產者（領地）核算及消費者負擔等責任界定已難以有效激勵減排［4，34］。例如，在國際貿易中，因適用生產者核算規則而引發的碳泄漏，已成為全球減排的最大障礙之一［4］。隨著國際分工程度的提高和全球價值鏈（GVC）的錯綜復雜，跨國經濟場域中各國供應商、制造商、分銷零售商及最終用戶作為共同受益者，須依據受益者負擔原則，合理分攤減排責任［34］。亦即，減排成本的責任承擔者不應局限于傳統意義上終端產品的生產者或消費者，而應涵蓋GVC上因生產消費和投資等活動提高碳排放的眾多受益者，從而系統防止碳泄漏，進而在確保環境有效性的前提下實現氣候正義，提升減排效率。

其次，考慮到受益者負擔原則適用于不發達國家時或將產生個案不公，故應以衡平原則作為補充。通過資金或技術的再分配，予以救濟。例如，若中國在CBDR?RC原則下推進碳邊境調整，則可區分不同對象，評估轉移支付等不同衡平措施的影響，以協調氣候正義與減排效率的關系，避免“無謂的效率損失”［5］。其中，衡平原則的考量因素包括氣候變化應對的“需求”“能力”“現實排放”和“歷史排放責任”（如累積碳排放量）等。需要指出，在不同時期，衡平措施的側重點不盡相同，如在碳市場國際化初期（尤其是碳達峰階段），前三者為重點考量；而在碳中和階段，后者則需優先考慮。

3. 3 減排承諾和自身發展需求下中國利益與全球利益的平衡

全球氣候治理的（全球）公益性與貿易政策的（局部）私益性在價值目標上存在差異。但是，在二者聯動下，碳市場的國際化將有助于實現氣候治理與經濟發展“雙贏”。一方面，可借助中國的全球影響和貿易杠桿，推動國家、行業協會和跨國企業等參與國際氣候規則的制定，以推動低碳標準的域外拓展并提升中國的全球氣候治理地位，通過貿易發展推進氣候治理。另一方面，當減排紅利逐步從全球公共產品過渡為碳關稅聯盟下的俱樂部產品，與中國立場相近且存在深度氣候合作的國家之間的經貿往來也將更為頻繁，通過氣候合作促進貿易發展。故此，聯動視角下的中國碳市場國際化，有助于為國際社會加強氣候與貿易政策的協調提供“中國方案”。

4 聯動視角下中國碳市場國際化的現有基礎

推動中國碳市場的國際化，需基于八大國際化場域中的低碳法律規則（規范基礎）和碳市場國際化進度（實踐基礎），以系統識別重點突破場域及核心低碳標準。

4. 1 主要法律基礎及低碳準則

見表1，在不同的國際化場域中，國際法與比較法及其低碳準則對中國碳市場規則及相關低碳標準的國際化提供了持續的法律指引。

針對境內強制碳市場和自愿碳市場（A1、A2），UNFCCC、《京都議定書》和《巴黎協定》等作為碳定價的基本法律框架，對碳市場建設提出了實體性和程序性要求。其中，《京都議定書》第6條、第12條和第17條分別確立了CDM等靈活履約機制，而UNFCCC第七次締約方會議通過的《馬拉喀什決議》亦為全球碳市場規則提供了重要借鑒。《對〈京都議定書〉的多哈修正》（簡稱《多哈修正案》）、《巴黎協定》及其實施細則和UNFCCC機構制定的相關法律文件，也對碳市場的總量設置、碳核算、信息披露和透明度、域外條款及環境完整性（或減排額外性）等提出了新要求。

針對全球與境外的強制和自愿碳市場（B1、B2），以ITMO機制為例，雖然《格拉斯哥氣候協議》和《沙姆沙伊赫工作方案》皆未落實其具體規則，但《巴黎協定》第6條為該機制下自愿減排項目的開發提出了原則性要求：①減排指標的國際轉讓需與《巴黎協定》第6條第2款相協調，即處理好自愿減排交易與NDC的關系，避免減排成果的雙重核算；②各方自愿合作，確保項目透明度和環境完整性等。此外，隨著國際社會對可持續發展協同效益的關注，未來在開發ITMO項目時，宜參考聯合國《2030年可持續發展議程》的相關指示，如根據聯合國可持續發展目標（SDG-17），充分挖掘項目的可持續協同效益。需要指出的是，在歐盟推動下，ICAO第39屆成員國大會決定建立CORSIA。盡管CCER 已被認可為CORSIA 下2021—2023年的合格減排體系之一［36］，但ICAO 的相關決議及《國際民用航空公約》對避免雙重核算、平等與公平、CBDR?RC原則的規定，仍為后期CCER相關標準在CORSIA下的國際化提供了重要參考。

針對傳統產品和碳金融產品的跨境流轉（C1、C2），一方面，全球、區域及多邊貿易與投資協定的低碳規則、境外低碳規則（如歐盟《新電池法》）以及國際碳“軟法”對跨境流轉的傳統產品在排放透明度等方面提出了新要求。其中，碳“軟法”中的低碳規則是指政府間組織、跨國企業和行業協會等公共、私人規制機構制定的行業示范條款、行為守則與行業標準等，內容涉及產品碳足跡核算和減排額外性等認證程序。例如，全球報告倡議組織（GRI）和可持續性會計準則委員會（SASB）發布的《企業可持續發展報告標準及指南》、世界資源研究所（WRI）和世界可持續發展工商理事會（WBCSD）聯合推出的《溫室氣體核算體系：企業核算與報告標準》已成為國際公認準則。另一方面，國際金融法中的低碳轉型制度或將影響域外減排項目的開發、投融資以及全球減排額和碳金融產品交易。與此同時，在全球氣候治理中，傳統的減排標準等強制手段不再適用，而是由國家之間通過談判和締結條約，以機制授權和規則具體化等“軟法”手段協同安排。例如，受UNFCCC和聯合國其他專門機構委托，世界銀行和多邊開發銀行等國際金融機構承擔著減排項目（如CDM）的投融資管理和適應基金等全球碳基金管理職能。期間發布的內部治理規則和業務章程，成為事實上調整碳金融行為并影響碳定價的國際碳金融“軟法”［38］。此外，在美國的供應鏈審查下，美國聯邦和各州關于碳信息披露的相關法律法規也應予以重視。

在碳定價與全球氣候公共產品機制、氣候侵權賠償及補償機制的交叉場域（D、E），CBDR?RC原則、《巴黎協定》相關細則以及國際人權法、國際環境法中的國家責任等規定，亦對國家間的氣候技術與資金援助、能力建設以及氣候侵權賠償與補償提供了一定指引。例如，中國可通過碳交易拍賣、碳金融產品等碳定價收益，在多邊氣候基金的框架下，與他國共享低碳技術資金、開展碳定價能力建設；或在華沙國際損失與損害機制下，運用氣候基金和保險支持等方式提供經濟損失和非經濟損害援助。

4. 2 前期實踐探索

從2002年內蒙古自治區輝騰錫勒風電場首次參與CDM項目［29］到2005年國家發展和改革委員會、科學技術部、外交部和財政部聯合發布《清潔發展機制項目運行管理辦法》（簡稱《CDM項目運行管理辦法》），以及近10年碳市場試點和全國碳市場的全面建設等前期工作，中國在自愿減排項目開發、跨境自愿減排與碳金融合作、低碳標準建設等方面已有一些實踐。

首先，中國作為全球CDM項目簽發量最多的國家，在自愿減排項目的跨境開發和投融資等方面積累了一定經驗。根據《2023—2029年中國CDM市場深度調查與市場年度調研報告》，截至2011 年，在中國批準的3 105 個CDM項目中，于UNFCCC下注冊的有1 503個，獲正式簽發的有500 個。其中，已簽發CDM 項目的年減排量約1. 86億t的CO2當量。在項目減排類型上，新能源和可再生能源類項目占比最多（77. 40%），其次是節能和能效提高類項目。然而，也應看到，后期中國因缺乏低碳標準話語權，且項目類型過于單一，缺乏對市場需求變化的關注，導致CDM項目的市場需求萎靡不振［9，38］。2012年，由于歐盟出臺新規等，CDM交易的萎縮催生了中國本地核證減排量CCER市場的發展［30］。如前所述，ICAO已經批準CORSIA計劃下使用包括CCER和CDM等在內的六類自愿減排額用于碳抵消，但其技術咨詢機構對合規CCER的類型和使用期限作了限制，僅允許減排項目活動自2016年1月1日及其后開始，至2020年12月31日產生的CCER在2021—2023年合規周期中使用［36］。

其次，中國在碳市場的境外投資審查和碳金融跨境合作等方面也進行了積極探索。例如，2014年8月，深圳試點碳市場獲得國家外匯管理局批準，成為全國首個面向境外投資者開放的碳市場。廣東也正在探索建設粵港澳大灣區碳交易市場，發展大灣區碳資產管理業務。其中，廣州碳排放權交易中心與香港交易所已在政策支撐、市場實踐等方面探索構建區域碳市場，同時合作開發適用于大灣區的自愿減排機制及其標準［1，8］。

針對前述國際化場域，在低碳標準建設的政策實踐中，國務院、國家標準化管理委員會（簡稱“國家標準委”）等部門已開始推進“雙碳”標準化體系的頂層設計和部署，如發布《國家標準化發展綱要（2021）》《碳金融產品（2022）》等行業標準。而且，根據國家市場監督管理總局等九部門聯合發布的《建立健全碳達峰碳中和標準計量體系實施方案（2022）》，國家標準委等11部門在2023年4月下發《碳達峰碳中和標準體系建設指南》（簡稱《指南》），提出要加快建立結構合理的“雙碳”標準體系，包括：①MRV、低碳管理和碳信息披露等碳排放計算通用標準；②節能降碳等碳減排標準；③固碳、碳匯等碳清除標準；④綠色金融、碳交易等市場化機制標準。同時，《指南》也要求加強標準的國際交流合作，推動國內國際標準的對接并積極參與國際標準制定。然而，需要注意的是，前述低碳標準的宏觀部署和建設仍停留在標準的“標準化”層面，尚未系統地明確標準的“國際化”和“全球化”路徑，因此容易忽視在不同的國際化階段或場域中，即使是同一低碳標準，也可能因不同的階段目標或法律要求而導致推進方向和路徑有所不同。

5 聯動視角下中國碳市場國際化之路徑展開

系統地識別推進路徑，需基于中國碳市場國際化的現實與戰略需求，緊密結合國家的頂層部署以及國內外碳市場的建設進度，并依據前述指導原則和不同路徑的技術可行性、合法性和政治可接受度，平衡中國特色的制度自主與國際認可。在推進目標上，宜從“制度自主為主，與國際接軌為輔”到“制度自主和國際化兼顧”再到“深度參與全球氣候治理”；在低碳合作形式上，從“重點國家和區域”到“雙邊和諸邊”再到“多邊和全球”；在低碳標準實踐上，從“標準化”到“國際化”再到“全球化”。

如圖1所示，整體推進可分為3個階段：第一階段以“制度自主為主，與國際接軌為輔”為目標，集中推動低碳標準的“標準化”，同時提高體系兼容性，通過與重點國家和區域（如歐盟）開展談判等方式，積極應對境外碳價拓展，以降低新形勢對中國經貿利益的現實沖擊；第二階段以“制度自主和國際化兼顧”為目標，通過雙邊和諸邊合作等方式，推動低碳標準的“國際化”，以降低新形勢對中國低碳發展空間的潛在沖擊；第三階段以“深度參與全球氣候治理”為目標，推動低碳標準的“全球化”，以降低新形勢對中國參與全球治理和低碳發展安全的潛在威脅。

5. 1 初期推進：推動低碳標準的“標準化”，實現制度自主

初期，可通過境內強制碳市場和自愿碳市場的制度建設，系統推進低碳標準的“標準化”，并穩妥地引導其“國際化”［35］，以積極應對境外碳關稅。

5. 1. 1 與國際接軌的境內強制碳市場（A1）和自愿碳市場（A2）建設

境內強制碳市場和自愿碳市場的國際化，需建立與國際碳市場接軌的相關規則和標準，提高碳金融的服務與定價能力。

第一，在國際法和比較法框架下建設有效、穩定且兼具國際適應性的強制碳市場，推行持續從緊的總量控制與配額分配、完善的MRV 規則和碳排放信息披露與監管，同時推動交易主體和交易目標的國際化。當下，在綜合性的信息披露及監管法律缺失的背景下，宜盡早參考國際通行標準，對碳排放信息披露的主體、范圍、監管和法律責任等予以明確：在披露主體和范圍上，可參考前述國際碳“軟法”和比較法的碳核算和披露規定（A1、B1、C1），結合產業調研，合理界定適合中國國情并具前瞻性的披露規定，以克服當前各地規定過于籠統且不一導致的規則沖突和可操作性不強等問題；在監管主體和責任方面，宜完善政府監管、企業內部監督和第三方外部監督等機制，提高信息披露的真實性、準確性和完整性［30］。

第二，推動CCER的規則建設、市場整頓與監管，同時在國際法框架下尋求與全球和境外自愿減排體系接軌。以CORSIA為例，為了推動CORSIA計劃下的CCER國際化，中國可基于CORSIA相關決議和《國際民用航空公約》等國際法及低碳準則，提高境內CCER項目的減排額外性和透明度，并挖掘項目在促進航空業平等與公平機會等方面的可持續協同效益。同時，作為全球自愿碳市場的潛在供給方，中國應積極開展與境外自愿減排標準（如同為CORSIA體系認可且全球使用最廣泛的VCS標準）的溝通交流，同時由政府對跨境項目的投資者、執行方及咨詢服務機構的主體資質和行為加以規范，制定CCER項目的中外聯合開發規則等涉外條款，以提高CCER的海外認可度。

第三，積極推動碳金融市場的國際化，提高碳金融產品在全球市場的參與度和競爭力。首先，借鑒域外成熟碳金融市場的發展經驗，有序推進各類金融衍生品的創新運用。其次，基于國際碳金融“軟法”等規定（C2），鼓勵更多機構參與碳金融業務，并推動涉外投資咨詢、信用評級和核證等業務，通過完備的第三方服務，減少交易成本、提高資本運行效率并降低市場風險［39］。待條件成熟時，逐步開放國內碳市場，如結合深圳試點經驗或借鑒韓國CDM聯合開發經驗［1］，漸次完善境外投資者或境外減排額的審查規則，不僅有助于促進碳市場的流動性，而且為域外項目產生的減排額進入中國留足空間。

5. 1. 2 歐盟碳關稅下的積極應對

為了應對歐盟碳關稅帶來的沖擊，中國應盡快基于相關產業的系統調查與評估，指導國內碳定價和外交策略的選擇。首先，吸取美國對華供應鏈審查的教訓，盡早對相關企業進行系統摸底，并基于歐盟《碳關稅法》等相關法律規則（C1），開展企業合規審查和能力建設。其次，基于其對中國經濟、社會和環境影響的系統評估以及不同國家之間策略的相互影響，完善中國外交策略及境內外配套措施。一方面，在國內，與出口退稅、調整出口結構等易引發WTO合法性及環境有效性爭議的路徑相比，通過碳交易的行業擴張和碳稅征收，覆蓋歐盟中長期擬征稅的行業，或為最優政策選擇；另一方面，啟動與歐盟的碳關稅談判，就雙方的碳交易規則和前述低碳標準差異、碳排放量及認證機構互認、碳價互認與折算、歐盟碳關稅初期的報告義務實體性與程序性合規以及（低碳）補貼等關鍵問題予以溝通，并就低碳合作、資金和技術支持等進行協商。

5. 2 中期推進：推動低碳標準的“國際化”，提高低碳競爭力

隨著減排成本的提高，中國可通過自愿減排項目的聯合開發和碳市場連接等雙邊、諸邊合作等方式打通域外減排通道、降低“雙碳”成本，并基于前期工作，系統推動低碳標準的“國際化”，以提高低碳競爭力。例如，《巴黎協定》第6條明確規定了國際低碳合作的三種選擇，包括第6. 2條中基于自愿的雙邊合作（如碳市場連接），第6. 4條中的ITMO機制，以及第6. 8條中的非市場合作選擇［29］。其中，碳市場連接既有助于提高碳市場流動性，又有利于促進雙方制度規則的溝通與趨同，故而可成為未來全球實現NDC目標的重要途徑［29-30］。此種優勢在連接市場存在較大減排成本差異時更為突出，即擁有較高減排成本的一方可借助另一方較低的減排成本，走向可持續減排；而另一方可通過出售配額獲取額外減排收益，推動技術更新。也應注意，市場連接易引發氣候政策的主動權弱化等監管和環境有效性問題［18］，且連接是多層面的抉擇，取決于對政治、經濟和環境利益的衡量與判斷，尤其是體系差異引發的兼容性風險能否通過單向、雙向（或直接、間接）等多種連接方式得以有效控制［17］，因此，需謹慎地選取連接對象和方式。

5. 2. 1 境內自愿碳市場（A2）與全球、境外自愿碳市場（B2）的連接

基于前期的CCER國際化經驗，中國應積極通過雙邊和諸邊合作來推動自愿減排項目及相關標準的國際認可。例如，通過借力產能合作拓展碳市場，寓氣候合作于經濟合作，在共建“一帶一路”倡議或“南南合作”框架下，運用中國低碳技術與標準來建立海外示范工程。同時，將示范項目置于ITMO機制下，借鑒日本、瑞士及瑞典經驗，通過雙邊協定來建立（或推廣）跨國互認的自愿減排標準［29］，進而基于《巴黎協定》的ITMO規定，使項目兼具經濟和減排雙重效果，提高中外聯合減排項目在ITMO機制下的合法性，以期在ITMO的國際通行規則和標準設計上搶占先機。在此基礎上，可尋求CCER與他國境內自愿減排市場的雙向連接，即允許雙方經核證的自愿減排額的跨境交易，以推動境內外自愿減排標準的互認，直至最終建立雙邊或諸邊自愿減排合作聯盟。

5. 2. 2 境內強制碳市場（A1）和全球、境外自愿碳市場（B2）的單向連接

針對全球和境外自愿碳市場，在條件允許時可協調全國碳市場的域外條款，與之建立單向連接。如借鑒韓國CDM國際開發經驗［1］，允許中資參與或控股的且在境外開發的ITMO等自愿減排項目（或與CCER互認的境外自愿減排市場）的減排額用于全國碳市場履約。

5. 2. 3 境內強制碳市場（A1）和境外強制碳市場（B1）的間接連接

盡管短期內，全國碳市場尚不具備與境外強制碳市場的直接連接條件，但從長遠來看，尤其是2030年之后碳中和成本不斷提高，不排除與特定體系通過與第三方體系的直接連接來實現“間接連接”的可能性，并設置過渡措施，逐步拓展低碳合作，最終實現直接連接［15，17-18，40］。前期，可與東盟或共建“一帶一路”沿線立場相近且具備成熟碳定價條件的國家進行強制碳市場的間接連接，如通過各自法律調整，允許境外適用中國低碳標準的ITMOs用于國內履約。事實上，這將帶來可觀收益，且在推廣低碳標準上具有較大優勢，程序較全球或多邊談判而言更為簡單、靈活。但是，考慮到市場連接可能引發前述監管和環境有效性問題，因此，還需結合具體情況，深入分析潛在的環境和社會效應，同時設置階段性比例限制和安全閥門等風險控制與過渡措施［17］。

5. 2. 4 中國私人規制主體的全球碳“軟法”治理

在未來“多中心”的國際氣候治理中，除了國家等公共規制主體，企業、行業協會和金融機構等私人規制主體也將更深入地參與其中。企業作為重要的國際化推動力量，在不同階段需發揮不同作用。但是，從新疆棉花事件來看，中國私人規制主體在參與全球“軟法”治理時，相關能力已明顯滯后。因此，應盡快強化制度和財政激勵，提高企業的碳足跡和碳資產管理能力，加強碳信息披露、供應鏈管理和可持續意識；并引導行業協會和跨國企業密切關注行業組織動向，積極參與相關行業標準與示范條款的制定（C1），合作推動國際氣候議程。此外，還需培育具有國際競爭力的碳金融機構，鼓勵其參與涉外碳金融業務，通過與境外機構聯合管理多邊氣候基金等方式，參與國際碳金融“軟法”（C2）的制定，提升碳金融標準話語權。

5. 3 長期推進：推動低碳標準的“全球化”，深度參與全球氣候治理

在大國角色轉變下，基于前期低碳標準的建設和國際推廣，中國可全面推進區域、多邊和全球低碳合作。如在區域和多邊貿易體系下，通過碳邊境調整方案、強制碳市場的直接連接和區域碳市場的構建等方式，深入推動中國低碳標準的“全球化”。

5. 3. 1 CBDR?RC原則下的中國碳邊境調整方案

與歐盟碳關稅旨在收取碳價差異、收割減排紅利不同，中國碳邊境調整方案旨在通過貿易手段，協調國家之間的低碳規則與標準差異。雖然現行國際法對此規定較為模糊，學術界對其合法性也存有爭議，但部分學者認為，如果碳關稅出于降低碳泄漏和激勵貿易伙伴減排目的，通過啟動前期談判、引入收入轉移支付等措施，不啻為有效降低氣候治理與貿易政策沖突的可行路徑［5-6］。

在現有國際法框架下（C1），可從4個方面設計碳邊境調整方案：其一，基于受益者負擔原則和進口產品的實際碳排放量及減排成本差異，進行碳價補足的影響評估；其二，依據衡平原則，對不同國家予以區分，如對最不發達國家和小島嶼國家不作強制要求［38］，而對國內已實施碳定價的，在互惠基礎上推出碳價互認規則；其三，完善衡平措施，協調減排效率和氣候正義的關系，如與碳價或碳成本折算相比，對最不發達國家和小島嶼國家實行進口退稅，同時輔以資金和技術援助，既可提高碳邊境調整的合法性，也能降低碳價折算等衡平措施所引發的碳價信號扭曲［5］；其四，啟動氣候與貿易的聯動談判，或在金磚國家、亞太經合組織和共建“一帶一路”倡議等合作框架下開展定期對話，將國內低碳標準推向國際社會。

此外，在碳定價與全球氣候公共產品機制的交叉場域（D），通過主動測算和聯合信息通報，基于碳邊境調整收益，將對落后國家的贈款、優惠貸款和對外援助培訓［38］等低碳資金和技術支持轉化為大國角色下中國主動承擔的資金和技術義務的履行，并將項目援助所得減排效果轉化為可測算、可識別的ITMO等自愿減排額［38］。

5. 3. 2 強制碳市場（A1、B1）的直接連接和區域碳市場建設

在前期自愿碳市場和強制碳市場連接的基礎上，可通過直接連接實現減排標準互認，以提高減排成果的國際認可。待時機成熟，依托共建“一帶一路”倡議等平臺，構建區域碳市場或形成《巴黎協定》下的減排合作聯盟，將減排利益作為俱樂部產品予以共享（如低碳資金和技術共享），以提升中國在全球氣候治理的話語權。

然而，由于并非所有國家都具備建立碳定價機制的條件［41］，因此，還應結合不同國家的具體情況，探索差異化合作路徑。例如，與具備推動碳定價條件的部分東盟和共建“一帶一路”國家，通過識別合作障礙，探索不同的碳市場（或碳金融市場）連接的可能性，進而建立區域碳市場或減排義務聯合體；而與不具備建立碳定價條件的國家，基于前述《巴黎協定》第6.8條等規定，在不同場域（C1、D、E）中借力產能合作和低碳技術援助等措施，探索全球自愿減排項目的開發與投融資，為中國實現碳中和目標打通域外渠道。

6 結語

碳市場建設是一項復雜且艱巨的任務。中國碳市場作為推進國內低碳經濟轉型和參與全球治理的重要部署，需在制度自主與國際認可之間尋求平衡，且該平衡在不同時期和不同國際化場域的表現不盡相同。不過，傳統產品和自愿減排量、碳金融產品等非傳統產品的貿易投資為此提供了新視角和可供探索的場域。同時，新視角下的多元主體利益訴求和沖突，也為中國碳市場和低碳標準體系建設及國內法域外適用的法理研究提供了實踐基礎。

事實上，在新一輪“逆全球化”態勢下研究中國碳市場的國際化，可為國際社會應對氣候治理困境、促進氣候與貿易政策的協同提供“中國視角”和“中國方案”。本研究提出的“中國特色的碳市場國際化”是符合中國國情和發展中國家定位、體現大國擔當的國際化。因此，需在充分尊重各國制度和國情差異的基礎上，通過低碳項目與標準合作等方式，擴大同他國的低碳利益匯合點，助力中國運用新的市場化手段參與全球氣候治理，構建新型國際關系。

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（責任編輯：于杰）