優化社保卡服務功能提高流動人口服務管理能力和水平

流動人口規模巨大是我國人口重要特征之一。根據國家統計局公開可獲得的最新數據顯示，2021年全國流動人口數量為3.85億人，占總人口的27.2%。準確掌握流動人口數據信息，提升流動人口享有居住地基本公共服務水平和便利，是人口高質量發展的重要任務。當前，我國已形成以居住證和社保卡為主的流動人口服務管理載體，相比居住證發放規模小、使用不活躍等問題，社保卡具有覆蓋度和活躍度高、服務類型多元且拓展快速、滿足跨區域使用需求等優勢，流動人口服務管理功能突出。建議進一步優化社保卡功能，提高流動人口服務管理水平，為更好推進以人為本的新型城鎮化發展和人口高質量發展，增強中國式現代化內生動力提供支撐。

一、我國流動人口服務管理載體面臨的問題

近年來，隨著戶籍制度改革的深入推進，我國已形成以居住證和社保卡為主的流動人口服務載體。其中，居住證是專門針對流動人口設計，已成為常住人口能夠在居住地平等享受基本公共服務的重要依據和載體，對解決流動人口公共服務權益保障，鼓勵各地不斷創造條件提高流動人口公共服務水平作出了積極貢獻。但實際服務管理過程中仍存在以下突出問題。

（一）居住證難以準確反映人口流動情況

一是居住證使用規模較小。根據公安部公開的最新數據，2020年流動人口為3.76億人，申領人口為1.1億人，占比29.3%；2021年流動人口為3.85億人，發放居住證1.3億張，占比33.8%。地方調研中，流動人口對居住證申領意愿不積極。如南京市共發放居住證367.9萬張，占流動人口比率為29.1%；武漢市發放541.7萬張，占流動人口比率為9.4%。二是居住證使用活躍度不高。居住證有效期一般為一年，到期后需要更新簽注，流動人口第一次申領后更新簽注率較低，如南京市有效居住證數量占發放數量的27.3%，武漢市居住證有效率僅為10.2%。三是居住證跨區域互通難度較大。各地普遍要求流動人口變更居住城市后，重新申領辦理，部分省份居住證在下轄各地市也不能實現互通。此外部分超大城市辦理居住證需要有一年或半年的等待期。

（二）居住證所附著的公共服務難以滿足流動人口需求

由于居住證難以準確反映流動人口在常住地的就業和社保繳納情況，地方對居住證賦予的公共服務類型和標準不完善，難以滿足流動人口服務需求。醫保方面，省會城市中僅有14個城市居住證持有人可以參加本地居民醫保，深圳、上海、北京、東莞、佛山、南京、成都等人口凈流入城市僅允許居住證持有者18歲以下子女參加城鎮居民醫保。保障性住房方面，除蘇州、鄭州、溫州、泉州對購房和申請保障性住房全面開放外，人口凈流入城市普遍對非戶籍人口實行住房限購和保障性住房申請限制，限購城市中僅上海、廣州、西安、昆明等少數城市允許居住證持有者申請保障性住房。社會救助方面，除臨時救助在大部分人口凈流入城市不受戶籍限制外，醫療救助申請僅在鄭州、溫州、泉州、東莞等少數城市無戶籍限制，廣州仍需以繳納醫療保險為前置條件。在申領失業補助金和低保方面，絕大部分人口凈流入城市尚未實現與戶籍人口享有同等權益。義務教育是持居住證人口與戶籍人口均等化程度最高的一項政策，但上海、廣州、東莞、蘇州、佛山、杭州、溫州等人口凈流入城市在持居住證人口子女就讀上還未實現均等化。

（三）流動人口服務管理載體功能交叉重疊效能不高

一是流動人口多頭管理，數據信息難以共享。公安部門通過頒發和管理居民戶口簿、身份證和居住證，對戶籍和常住人口信息掌握較為全面，但由于居住證申領不積極，且到期后一般不及時更新簽注，難以及時反映人口流動情況。人社部門依托社保卡掌握流動人口就業、居住和參保等情況，但兩部門相關人口數據信息難以實現互通互認，無法及時、準確、全面把握流動人口真實情況。二是居住證和社保卡功能交叉重疊，導致行政成本重復投入。近年來，為提升便民服務水平，各地各行業均在大力推動居住證和社保卡功能，同時積極探索電子化應用場景。如居住證方面，探索加載金融、公交、電子政務、小額消費、電信充值、門禁應用、企業一證通等；社保卡不僅用于就醫，也可加載金融賬戶、公交出行、文化旅游、政務服務等功能。在功能拓展過程中，居住證和社保卡部分功能存在交叉重疊，既增加了行政管理服務成本，也不利于提高居民使用的便利性。

二、社保卡服務管理流動人口的載體功能作用凸顯

（一）社保卡持證人口覆蓋率和使用活躍度高

一是社保卡覆蓋率遠高于居住證。據人力資源社會保障部數據，截至2024年1月底，全國社保卡持卡人數達13.8億人，覆蓋率高達97.9%，其中9.7億人已通過微信、支付寶、百度或國家政務服務平臺手機客戶端領用了電子社保卡，使用便捷度進一步提升。二是社保卡作為醫療保險結算的必要憑證，使用活躍度高。2023年電子社保卡服務總量達151億人次，使用活躍度較高。部分省市積極提高社保卡的使用覆蓋水平。如廣東省醫療保障局發布了《關于做好新生兒醫療保障工作的通知》，明確新生兒監護人可憑新生兒出生醫學證明，在新生兒出生后180天內在全省任一統籌地區辦理城鄉居民基本醫療保險參保繳費，不受戶籍地或居住地限制，不需要提供戶口簿或居住證明。

（二）社保卡服務功能快速拓展

一是社保卡服務功能不斷拓展。目前在人社領域，社保卡已基本實現“全業務用卡”，即通過一張社保卡即可辦理就業登記、技能培訓、參保繳費、養老金領取等95項應用服務。同時社保卡不斷承載擴容其他公共服務類型，如政務服務、就醫購藥、交通出行、文化旅游等，目前有些城市應用項目拓展至160項。二是社保卡進一步賦能重點人群。近200個地市通過社保卡發放惠民惠農財政補貼資金，一些地區還擴展至獎助學金、以工代賑勞務報酬等。如江蘇宿遷推行社保卡發放農民工工資，讓社保卡成為“安薪卡”；浙江聚焦“一老一小”，依托社保卡面向老年人拓展“敬老通”場景，面向學生拓展“學社里”場景；青海打通社保卡待遇發放和移動支付應用等，一卡關聯了流動人口在常住地最關注的就業、醫療、養老、教育和保障等公共服務信息和功能。

（三）社保卡功能符合流動人口跨區域互通互用需求

跨區域互通互用是服務人口流動的關鍵，社保卡在跨區域互通方面已初見成效。一是已全面支持跨省領取養老金、異地就醫直接結算等服務，目前全國所有地市都通過實體社保卡實現了本地和跨省異地就醫結算。二是部分區域依托社保卡推進其他服務“同城待遇”。長三角三省一市推動區域協同立法，在交通出行、旅游觀光、文化體驗等方面率先實現“同城待遇”基礎上，探索實現公共服務“同城待遇”。川渝地區已開通交通出行、文化旅游、身份憑證、就醫購藥等23項跨省域一體化服務。粵桂瓊三省（區）聯合發行“廣東、廣西愛海南旅游年卡”，實現以社保卡為載體的跨省旅游消費“同城待遇”。

（四）以社會保障卡作為人口流動服務管理載體符合國際慣例

在美國，社會保障號是政府掌握公民流動信息的重要工具，類似于我國身份證號碼，每個社會保障號獨一無二，功能包括社會福利發放、稅務信息查詢、銀行開戶、購置房屋和車輛等。在法國，人口可憑借社會保障號，在全國范圍內享受均等的醫療保險、失業救助、住房補貼、看病就醫、子女入學等服務。針對流動人口普遍關注的居住保障服務，政府部門規定有需求的人群可依據收入證明、身份證明和社會保障號租住政府提供的廉租房。

三、進一步提升社保卡功能更好發揮服務管理流動人口的建議

與居住證相比，社保卡現有附著信息和功能更符合流動人口服務管理需求，且社保卡能夠反映流動人口就業居住等情況，更便于地方政府憑借社保卡積極賦能公共服務權益。建議以社保卡為核心，進一步優化功能，重點突破當前跨部門信息共享、跨區域互通互認等制約因素，提升流動人口服務管理能力和水平。

（一）推進部門間數據共享和管理協同

一是提升流動人口數據收集和共享功能。建議充分發揮社保卡申領人數覆蓋率高使用活躍度高的特點，在不影響數據安全、隱私保護的前提下，探索社保卡數據系統接入公安人口管理系統，開放部分數據權限，實現部門間業務協同、數據共享，為準確把握流動人口數據信息和人口流動趨勢特征提供有力的數據支撐。二是加強部門協同拓展提升社保卡功能。建議加強人社、公安、教育、衛生、民政和住建等相關部門協調，進一步提升融合社保卡居民服務“一卡通”功能，做實做細流動人口基本公共服務應用。

（二）推進跨區域公共服務合作

一是進一步提升社保卡跨省區異地就醫結算水平。支持跨省異地長期居住人員可以在備案地和參保地雙向享受醫保待遇，完善省級醫保預付基金機制及清算規則，以及跨省臨時外出就醫人員報銷水平和標準，提高流動人口跨區域就醫結算水平。二是先行先試擴大社保卡跨區域功能拓展和互認。在城市群、都市圈等區域一體化發展水平較高的地區提升社保卡一卡通用水平，以社保卡為載體整合當前居住證在義務教育、住房保障等基本公共服務方面功能，提高流動人口在常住地享受基本公共服務的均等化水平和便利化程度。

（三）拓展豐富社保卡數字應用場景

在做好實體社保卡普及的同時，快速推進電子社保卡全國服務應用范圍，協同推進各地盡快實現線上線下“一卡通”。加強地方政府基礎設施支撐平臺建設，充分發揮社保卡身份憑證、就醫結算、繳費和待遇領取、金融應用等功能，拓展政府事務辦理范圍，結合服務需求推出更多數字應用場景，并與全國社保卡服務平臺做好銜接，確保電子社保卡的便捷性、穩定性和安全性。

（倪碧野，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心高級規劃師。白瑋，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心正高級經濟師）